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我國(guó)政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問(wèn)題研究

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事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是財(cái)政體制的重要組成部分，與國(guó)家治理息息相關(guān)。文章通過(guò)收集大量數(shù)據(jù)和案例，對(duì)我國(guó)事權(quán)和支出責(zé)任的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)性分析，認(rèn)為目前我國(guó)事權(quán)不清晰，與支出責(zé)任也不銜接，兩者的錯(cuò)位不利于財(cái)政體制發(fā)揮應(yīng)有作用，且影響到其他相應(yīng)體制的改革。需要進(jìn)一步明確中央和地方政府的事權(quán)，理順其與支出責(zé)任的關(guān)系，并就下一步的改革思路提出相關(guān)政策建議。

事權(quán)支出責(zé)任財(cái)政體制

一、我國(guó)政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

十八屆三中全會(huì)明確指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這將財(cái)政提升到了一個(gè)前所未有的高度，也表明了財(cái)政的綜合性。建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是政府間財(cái)政關(guān)系改革的核心和基礎(chǔ)，是財(cái)稅體制改革的重要組成部分，與國(guó)家治理息息相關(guān)。目前，我國(guó)推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任改革的目標(biāo)是：圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)“兩個(gè)積極性”，形成中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制。

（一）我國(guó)事權(quán)劃分現(xiàn)狀

一般而言，事權(quán)指各級(jí)政府及其職能機(jī)構(gòu)處理社會(huì)事務(wù)的職權(quán)，包括規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)制定、行政決策、組織實(shí)施及監(jiān)督檢查等要素。事權(quán)的劃分既包括不同層級(jí)政府之間的縱向配置，也包括同一級(jí)政府各部門(mén)之間的橫向配置，通常由憲法或基本法確定，世界各國(guó)都基本如此。事權(quán)劃分通常遵循一些基本原則：比如，中央政府供給全國(guó)性公共品，包括宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、再分配、國(guó)防、外交等；地方政府供給本區(qū)域內(nèi)居民的公共品，如城鄉(xiāng)社區(qū)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等；而對(duì)于跨區(qū)域以及具有較強(qiáng)外部性的公共品則一般由中央政府供給、組織或一定程度地參與。通常來(lái)說(shuō)，事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)比較清晰，具有唯一性，可以明確由哪級(jí)政府承擔(dān)。

在這里，需要指出的是，事權(quán)劃分雖不完全屬于財(cái)政問(wèn)題，而是政治體制及行政組織的重要內(nèi)容，但它卻是國(guó)家行使財(cái)政的重要基礎(chǔ)，沒(méi)有合理的事權(quán)劃分，就很難確定政府間的支出責(zé)任。

我國(guó)事權(quán)劃分的現(xiàn)狀可以追溯到建國(guó)時(shí)期。1949年的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中就規(guī)定了“中央與地方政府間職權(quán)的劃分應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)以法令的形式加以規(guī)定，使之既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜”?，F(xiàn)行事權(quán)劃分，在相關(guān)法律中也有原則性規(guī)定，如《憲法》第3條規(guī)定中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。第89條則規(guī)定了國(guó)務(wù)院的職權(quán)范圍，明確由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分。《組織法》第59條和第61條分別規(guī)定了縣級(jí)以上和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的職權(quán)。此外，在《教育法》、《公路法》、《消防法》等相關(guān)法律中也對(duì)各級(jí)政府有關(guān)職權(quán)也有相應(yīng)規(guī)定。但1994年的分稅制改革卻沒(méi)有涉及到事權(quán)的劃分，這主要還是因?yàn)槠潆y度較大，涉及范圍廣。因此，至今成為一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

（二）我國(guó)支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

與此相對(duì)應(yīng)，支出責(zé)任指的是履行政府事權(quán)的籌資責(zé)任，指資金的供給方。支出責(zé)任與事權(quán)密不可分，并在一定程度上從屬于事權(quán)，有事權(quán)才有支出責(zé)任，但它與事權(quán)又不是完全匹配的。比如，有時(shí)事權(quán)明確為一級(jí)政府，但支出責(zé)任卻可能由另一級(jí)政府或共同承擔(dān)。

支出責(zé)任的劃分一般遵循的原則包括：一是收益性原則，即哪里的居民受益，就由哪一級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；二是外部性原則，即如果項(xiàng)目對(duì)外部主體帶來(lái)一定收益和受損，則由上級(jí)政府出面解決。如高速公路的修建，其外部性就較強(qiáng)，特別是在各地交界處，通常都需由上級(jí)政府來(lái)進(jìn)行這種跨區(qū)域協(xié)調(diào)。三是信息復(fù)雜性原則，信息復(fù)雜程度越高，基層政府來(lái)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任就越可節(jié)約交易成本，提高執(zhí)行效率。四是激勵(lì)相容原則，即需要設(shè)計(jì)使全局利益最大化的制度，充分調(diào)動(dòng)中央和地方政府兩個(gè)積極性。

1994年我國(guó)的分稅制改革，對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行了相對(duì)明確的劃分，參見(jiàn)表1。

表1　我國(guó)中央和地方政府支出責(zé)任劃分

另外，2012年《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，對(duì)中央與地方政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任也有一些具體劃分。不過(guò)，在實(shí)際運(yùn)行中，雖然這幾年中央財(cái)力增長(zhǎng)較快，但支出占比一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，保持在15％左右，而地方財(cái)政支出則居高不下。這說(shuō)明中央財(cái)力主要還是用于轉(zhuǎn)移支付，真正承擔(dān)的支出責(zé)任相對(duì)較少。如果算上轉(zhuǎn)移支付等，中央支出占比大概在38％左右。而當(dāng)前地方大約40％的支出靠稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，這在一定程度上影響了地方事權(quán)的落實(shí)。

二、我國(guó)現(xiàn)行的事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問(wèn)題

從上述我國(guó)的事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀來(lái)看，盡管實(shí)行分稅制以來(lái)有了一定改觀，政府間財(cái)政關(guān)系的基本原則也經(jīng)歷了從“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，再到“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，一步步落實(shí)到更科學(xué)理性的層面。但依然存在不少亟待解決的問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：

（一）事權(quán)劃分缺乏系統(tǒng)性制度安排，更無(wú)相關(guān)法律規(guī)范

如前所述，我國(guó)憲法對(duì)事權(quán)劃分僅僅做了原則性的規(guī)定，實(shí)踐中則多以文件形式處理政府間的關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束。1994年的分稅制改革又只是對(duì)財(cái)政支出的劃分有簡(jiǎn)要描述，而對(duì)事權(quán)劃分則沒(méi)有明確，顯得較為籠統(tǒng)。除了一些外交、國(guó)防等特定領(lǐng)域外，中央和地方政府的職權(quán)高度重合。不僅如此，省以下各級(jí)政府的職責(zé)也幾乎相同，僅管轄范圍有所區(qū)別，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重。這種事權(quán)的重疊交叉，使政府間職責(zé)模糊，權(quán)力不清，事權(quán)收放隨意性大，穩(wěn)定性不足，也降低了執(zhí)行效率。一些本應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，如邊防公路、跨流域江河保護(hù)治理、跨地區(qū)污染防治等。而一些地方政府的事務(wù)，中央?yún)s參與了較多管理，如農(nóng)村環(huán)境治理、學(xué)前教育等。還有許多事項(xiàng)，如社保、就業(yè)、公共衛(wèi)生等，中央和地方對(duì)此劃分就更是不明確。

實(shí)際操作過(guò)程中，又主要由中央政府制定政策，地方組織實(shí)施，這種政府“下管一級(jí)”的局面，容易使事權(quán)最終落在基層政府上。同時(shí)，中央事權(quán)又明顯弱化。從一般公共預(yù)算來(lái)看，我國(guó)中央政府本級(jí)支出占全國(guó)財(cái)政支出不足15％，而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家均高于50％。中央政府公務(wù)員數(shù)量占全國(guó)公務(wù)員總數(shù)之比也僅約6％，而世界平均水平在30％左右。這種事權(quán)履行的下沉不僅制約了市場(chǎng)統(tǒng)一，也妨礙了基本公共服務(wù)的均等化。與財(cái)政作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的表征不相吻合。

此外，事權(quán)執(zhí)行中還存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，如稅收立法權(quán)、管理權(quán)應(yīng)該在中央，但有些地方政府卻在未取得授權(quán)的情況下，制定減免稅政策或變相稅收優(yōu)惠，造成稅收低，破壞了市場(chǎng)統(tǒng)一規(guī)則。縱向事權(quán)劃分如此，橫向事權(quán)劃分也同樣不清，如黨、人大、司法等就缺乏與政府在事權(quán)上的明確劃分，且多數(shù)領(lǐng)域都沒(méi)有通過(guò)法律形式加以規(guī)范和明確，尤其是很多部委管理了較多的地方政府事務(wù)，這是“條條”職責(zé)與“塊塊”職責(zé)的不清晰造成的。

（二）事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致支出責(zé)任不明晰

盡管分稅制對(duì)中央和地方政府的支出已有明確規(guī)定，但由于事權(quán)劃分的不清，導(dǎo)致支出責(zé)任在實(shí)際運(yùn)行中并不規(guī)范。地方政府，特別是基層政府，往往承擔(dān)了最終責(zé)任，造成其壓力過(guò)大，甚至導(dǎo)致基層財(cái)政困難，這也成為地方債不斷攀升的誘因。如一些明確為中央事權(quán)的項(xiàng)目，卻要求地方承擔(dān)一部分籌資責(zé)任。而有些屬于地方管理的事務(wù)，中央又承擔(dān)了支出責(zé)任?？梢哉f(shuō)，中央政府除一般性轉(zhuǎn)移支付外，為地方事權(quán)專項(xiàng)籌資，范圍幾乎涉及所有的支出領(lǐng)域，如區(qū)域性的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村改水改廁等，就是由中央通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)進(jìn)行支持。這容易導(dǎo)致中央陷入大量微觀事務(wù)中，又不利于因地制宜發(fā)揮地方主動(dòng)性，還在支出責(zé)任上造成追責(zé)難。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任的錯(cuò)位及不銜接

雖然從理論上，事權(quán)與支出責(zé)任完全匹配是不可能的，但實(shí)際中，借助于一些財(cái)政工具，如轉(zhuǎn)移支付等，可以使兩者盡量相一致。但在我國(guó)，即便明確為中央事權(quán)的項(xiàng)目，很多情況下，地方政府也被要求承擔(dān)一部分籌資責(zé)任。此外，一些全國(guó)性、跨地區(qū)及外部性較強(qiáng)的事務(wù)，中央組織實(shí)施少，主要還是通過(guò)地方政府組織實(shí)施。以交通為例，很多連接相鄰省份間的道路，都屬于跨地區(qū)公共品，地方政府缺乏修建動(dòng)力，但由于上級(jí)政府不去協(xié)調(diào)，造成實(shí)際中存在的眾多斷頭路，這不僅影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也對(duì)全國(guó)發(fā)展造成不良影響。事權(quán)與支出責(zé)任的錯(cuò)位，不僅不利于調(diào)動(dòng)中央和地方政府的積極性，也對(duì)其他財(cái)政體制的安排造成了不良影響，如轉(zhuǎn)移支付、稅權(quán)配置等，使得資金利用效率低下，資源配置失效，容易誘發(fā)腐敗等。

三、進(jìn)一步完善事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

進(jìn)一步厘清事權(quán)與支出責(zé)任與國(guó)家治理體系建設(shè)密不可分，也對(duì)其他相關(guān)制度改革具有深遠(yuǎn)的影響?？梢哉f(shuō)，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是整個(gè)治理體制的重中之重，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。鑒于此，提出以下幾點(diǎn)改革思路。

（一）從理念上厘清政府的職責(zé)

界定清楚其與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，明確政府轉(zhuǎn)型的方向是逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這也意味著減少政府不合理的事權(quán)，從而按照國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求，通過(guò)制定法律，明確中央與地方政府各自的事權(quán)，這是進(jìn)一步科學(xué)劃分事權(quán)與支出責(zé)任的前提。具體而言，就是要在頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)推進(jìn)各項(xiàng)規(guī)范、可操作的具體規(guī)定和細(xì)致劃分的事權(quán)改革，成熟一項(xiàng)，推出一項(xiàng)。經(jīng)過(guò)若干年后，在穩(wěn)定和確定的基礎(chǔ)上，形成一套事權(quán)劃分體系，并隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變動(dòng)。最終，待條件完善后，形成規(guī)范統(tǒng)一的法律規(guī)章。

（二）進(jìn)一步合理配置中央和地方政府間的事權(quán)及其相應(yīng)的支出責(zé)任

根據(jù)外部性原則、信息復(fù)雜性原則和激勵(lì)相容原則，明晰各級(jí)政府事權(quán)配置的著力點(diǎn)，適度加強(qiáng)中央事權(quán)，有效保證地方事權(quán)。具體來(lái)看：

第一，將涉及宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的事務(wù)，如反壟斷、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，以及國(guó)家安全和外交，如全國(guó)性重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源使用和保護(hù)以及跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等事務(wù)明確為中央事權(quán)，將原來(lái)在地方承擔(dān)這部分事務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員相應(yīng)劃為中央，由中央承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任，并適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。對(duì)確定需要委托或授權(quán)地方行使的中央事權(quán)，報(bào)批相關(guān)部門(mén)后制定相應(yīng)法律法規(guī)委托或授權(quán)地方行使，并接受委托方監(jiān)督。

第二，將地方政府易于把握情況，對(duì)區(qū)域外影響較小，受益范圍地域性強(qiáng)的事務(wù)，如與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的公共品和公共服務(wù)供給等，明確為地方事務(wù)，并由地方承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性，加強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)和社會(huì)管理等職責(zé)，更好地滿足區(qū)域性公共需求。中央還可以通過(guò)法律制度對(duì)地方事權(quán)的履行提出規(guī)范性要求，并不得通過(guò)行政權(quán)力干預(yù)事權(quán)的履行。當(dāng)然，地方事權(quán)的行使也不得損害國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定。

第三，合理規(guī)范和明確中央與地方的共同事權(quán)，并說(shuō)明具體的支出責(zé)任。由于我國(guó)幅員遼闊、各地區(qū)發(fā)展不均衡，很多事權(quán)還需要中央和地方共同承擔(dān)。這就需要在共同的事權(quán)基礎(chǔ)上，分解細(xì)化各級(jí)政府所承擔(dān)的職責(zé)。一般而言，將由地方實(shí)施、需較強(qiáng)的地域管理信息，但具有較強(qiáng)外部性的項(xiàng)目作為中央與地方共同管理的事務(wù)，再通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，由中央承擔(dān)一定的支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)管理責(zé)任與支出責(zé)任、事權(quán)與財(cái)力相統(tǒng)一的格局。這部分事務(wù)主要包括：義務(wù)教育、高等教育、公共文化、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、科技研發(fā)、糧食食品安全監(jiān)督管理、跨省重大基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目等。

此外，還要逐步建立起事權(quán)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)客觀條件的變化，對(duì)事權(quán)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，特別是一些新增領(lǐng)域的事權(quán)劃分，要根據(jù)其性質(zhì)、適用原則等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在市場(chǎng)和社會(huì)、中央與地方之間進(jìn)行合理劃分。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，從多個(gè)維度來(lái)明確對(duì)事權(quán)的劃分，并配合以相應(yīng)的支出責(zé)任，形成一套對(duì)事權(quán)和支出責(zé)任的立體劃分格局。最終，通過(guò)進(jìn)一步完善政府事權(quán)劃分的法律制度，建立起事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

（三）加快進(jìn)行其他相關(guān)財(cái)稅體制的改革，形成配套聯(lián)動(dòng)機(jī)制

主要包括：理順中央與地方政府的收入劃分，加快推進(jìn)稅制改革，特別是轉(zhuǎn)移支付制度的改革。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在成熟的聯(lián)邦制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，如美國(guó)、澳大利亞、加拿大等，政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置一般以地方政府為主體，收入劃分則以中央或聯(lián)邦政府為主體，所形成的政府間縱向財(cái)政不平衡，依靠一般性轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決。這和我國(guó)目前的財(cái)政收支狀況較為相似，可以借鑒學(xué)習(xí)，如完善中央一般性轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等。當(dāng)然，因體制差異，還需根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，如通過(guò)建立與健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度等，以此保障地方支出責(zé)任的順利實(shí)施。

［1］財(cái)政科研協(xié)作課題組.加快構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財(cái)政體制〔J〕.公共財(cái)政研究，2015（2）.

［2］賈康.從原則到現(xiàn)實(shí)：中央、地方事權(quán)與支出責(zé)任合理化中的立法思維〔J〕.財(cái)會(huì)研究，2014（5）.

［3］李俊生，喬寶云，劉樂(lè)崢.明晰政府間事權(quán)劃分，構(gòu)建現(xiàn)代化政府治理體系〔J〕.中央財(cái)政大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（3）.

［4］劉家慶，徐繼之.合理劃分各級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)問(wèn)題研究〔J〕.財(cái)會(huì)研究，2007（2）.

［5］劉尚希，馬洪范，劉微，梁季，柳文.以明晰支出責(zé)任為切入點(diǎn)完善財(cái)政體制〔J〕.中國(guó)財(cái)政，2013（5）.

［6］樓繼偉.中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考〔M〕.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013.

［7］盧洪友，張楠.政府間事權(quán)和支出責(zé)任的錯(cuò)配與匹配〔J〕.地方財(cái)政研究，2015（5）.

［8］楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2015（2）.

◇作者信息：中國(guó)浦東干部學(xué)院

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對(duì)：劉小梅

F812.2

A

1004-6070（2016）07-0010-04

①獲得上海市浦江人才項(xiàng)目資助，“內(nèi)生性財(cái)政分權(quán)、收入分配與新型城鎮(zhèn)化”（14PJC107）。

②2016年上海市社科規(guī)劃一般課題“基于政府治理視角的中央與地方財(cái)政體制改革研究”（2016-BJL829）。