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我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題研究

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事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是財政體制的重要組成部分，與國家治理息息相關(guān)。文章通過收集大量數(shù)據(jù)和案例，對我國事權(quán)和支出責(zé)任的現(xiàn)狀及存在問題進行了系統(tǒng)性分析，認為目前我國事權(quán)不清晰，與支出責(zé)任也不銜接，兩者的錯位不利于財政體制發(fā)揮應(yīng)有作用，且影響到其他相應(yīng)體制的改革。需要進一步明確中央和地方政府的事權(quán)，理順其與支出責(zé)任的關(guān)系，并就下一步的改革思路提出相關(guān)政策建議。

事權(quán)支出責(zé)任財政體制

一、我國政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

十八屆三中全會明確指出“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這將財政提升到了一個前所未有的高度，也表明了財政的綜合性。建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度是政府間財政關(guān)系改革的核心和基礎(chǔ)，是財稅體制改革的重要組成部分，與國家治理息息相關(guān)。目前，我國推進事權(quán)和支出責(zé)任改革的目標是：圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加強頂層設(shè)計，調(diào)動“兩個積極性”，形成中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財稅體制。

（一）我國事權(quán)劃分現(xiàn)狀

一般而言，事權(quán)指各級政府及其職能機構(gòu)處理社會事務(wù)的職權(quán)，包括規(guī)劃編制、標準制定、行政決策、組織實施及監(jiān)督檢查等要素。事權(quán)的劃分既包括不同層級政府之間的縱向配置，也包括同一級政府各部門之間的橫向配置，通常由憲法或基本法確定，世界各國都基本如此。事權(quán)劃分通常遵循一些基本原則：比如，中央政府供給全國性公共品，包括宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、再分配、國防、外交等；地方政府供給本區(qū)域內(nèi)居民的公共品，如城鄉(xiāng)社區(qū)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生等；而對于跨區(qū)域以及具有較強外部性的公共品則一般由中央政府供給、組織或一定程度地參與。通常來說，事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)比較清晰，具有唯一性，可以明確由哪級政府承擔(dān)。

在這里，需要指出的是，事權(quán)劃分雖不完全屬于財政問題，而是政治體制及行政組織的重要內(nèi)容，但它卻是國家行使財政的重要基礎(chǔ)，沒有合理的事權(quán)劃分，就很難確定政府間的支出責(zé)任。

我國事權(quán)劃分的現(xiàn)狀可以追溯到建國時期。1949年的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中就規(guī)定了“中央與地方政府間職權(quán)的劃分應(yīng)按照各項事務(wù)的性質(zhì)以法令的形式加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜”?，F(xiàn)行事權(quán)劃分，在相關(guān)法律中也有原則性規(guī)定，如《憲法》第3條規(guī)定中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。第89條則規(guī)定了國務(wù)院的職權(quán)范圍，明確由國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)職權(quán)的具體劃分。《組織法》第59條和第61條分別規(guī)定了縣級以上和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的職權(quán)。此外，在《教育法》、《公路法》、《消防法》等相關(guān)法律中也對各級政府有關(guān)職權(quán)也有相應(yīng)規(guī)定。但1994年的分稅制改革卻沒有涉及到事權(quán)的劃分，這主要還是因為其難度較大，涉及范圍廣。因此，至今成為一個懸而未決的問題。

（二）我國支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀

與此相對應(yīng)，支出責(zé)任指的是履行政府事權(quán)的籌資責(zé)任，指資金的供給方。支出責(zé)任與事權(quán)密不可分，并在一定程度上從屬于事權(quán)，有事權(quán)才有支出責(zé)任，但它與事權(quán)又不是完全匹配的。比如，有時事權(quán)明確為一級政府，但支出責(zé)任卻可能由另一級政府或共同承擔(dān)。

支出責(zé)任的劃分一般遵循的原則包括：一是收益性原則，即哪里的居民受益，就由哪一級政府承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任；二是外部性原則，即如果項目對外部主體帶來一定收益和受損，則由上級政府出面解決。如高速公路的修建，其外部性就較強，特別是在各地交界處，通常都需由上級政府來進行這種跨區(qū)域協(xié)調(diào)。三是信息復(fù)雜性原則，信息復(fù)雜程度越高，基層政府來承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任就越可節(jié)約交易成本，提高執(zhí)行效率。四是激勵相容原則，即需要設(shè)計使全局利益最大化的制度，充分調(diào)動中央和地方政府兩個積極性。

1994年我國的分稅制改革，對支出責(zé)任進行了相對明確的劃分，參見表1。

表1　我國中央和地方政府支出責(zé)任劃分

另外，2012年《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，對中央與地方政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任也有一些具體劃分。不過，在實際運行中，雖然這幾年中央財力增長較快，但支出占比一直呈現(xiàn)下降趨勢，保持在15％左右，而地方財政支出則居高不下。這說明中央財力主要還是用于轉(zhuǎn)移支付，真正承擔(dān)的支出責(zé)任相對較少。如果算上轉(zhuǎn)移支付等，中央支出占比大概在38％左右。而當(dāng)前地方大約40％的支出靠稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，這在一定程度上影響了地方事權(quán)的落實。

二、我國現(xiàn)行的事權(quán)與支出責(zé)任劃分中存在的問題

從上述我國的事權(quán)與支出責(zé)任劃分現(xiàn)狀來看，盡管實行分稅制以來有了一定改觀，政府間財政關(guān)系的基本原則也經(jīng)歷了從“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”到“財權(quán)與事權(quán)相匹配”，再到“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”，一步步落實到更科學(xué)理性的層面。但依然存在不少亟待解決的問題，具體表現(xiàn)在：

（一）事權(quán)劃分缺乏系統(tǒng)性制度安排，更無相關(guān)法律規(guī)范

如前所述，我國憲法對事權(quán)劃分僅僅做了原則性的規(guī)定，實踐中則多以文件形式處理政府間的關(guān)系，缺乏必要的法律權(quán)威和約束。1994年的分稅制改革又只是對財政支出的劃分有簡要描述，而對事權(quán)劃分則沒有明確，顯得較為籠統(tǒng)。除了一些外交、國防等特定領(lǐng)域外，中央和地方政府的職權(quán)高度重合。不僅如此，省以下各級政府的職責(zé)也幾乎相同，僅管轄范圍有所區(qū)別，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象嚴重。這種事權(quán)的重疊交叉，使政府間職責(zé)模糊，權(quán)力不清，事權(quán)收放隨意性大，穩(wěn)定性不足，也降低了執(zhí)行效率。一些本應(yīng)由中央負責(zé)的事務(wù)交給了地方，如邊防公路、跨流域江河保護治理、跨地區(qū)污染防治等。而一些地方政府的事務(wù)，中央?yún)s參與了較多管理，如農(nóng)村環(huán)境治理、學(xué)前教育等。還有許多事項，如社保、就業(yè)、公共衛(wèi)生等，中央和地方對此劃分就更是不明確。

實際操作過程中，又主要由中央政府制定政策，地方組織實施，這種政府“下管一級”的局面，容易使事權(quán)最終落在基層政府上。同時，中央事權(quán)又明顯弱化。從一般公共預(yù)算來看，我國中央政府本級支出占全國財政支出不足15％，而歐美發(fā)達國家均高于50％。中央政府公務(wù)員數(shù)量占全國公務(wù)員總數(shù)之比也僅約6％，而世界平均水平在30％左右。這種事權(quán)履行的下沉不僅制約了市場統(tǒng)一，也妨礙了基本公共服務(wù)的均等化。與財政作為國家治理能力現(xiàn)代化的表征不相吻合。

此外，事權(quán)執(zhí)行中還存在一些不規(guī)范的現(xiàn)象，如稅收立法權(quán)、管理權(quán)應(yīng)該在中央，但有些地方政府卻在未取得授權(quán)的情況下，制定減免稅政策或變相稅收優(yōu)惠，造成稅收低，破壞了市場統(tǒng)一規(guī)則。縱向事權(quán)劃分如此，橫向事權(quán)劃分也同樣不清，如黨、人大、司法等就缺乏與政府在事權(quán)上的明確劃分，且多數(shù)領(lǐng)域都沒有通過法律形式加以規(guī)范和明確，尤其是很多部委管理了較多的地方政府事務(wù)，這是“條條”職責(zé)與“塊塊”職責(zé)的不清晰造成的。

（二）事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致支出責(zé)任不明晰

盡管分稅制對中央和地方政府的支出已有明確規(guī)定，但由于事權(quán)劃分的不清，導(dǎo)致支出責(zé)任在實際運行中并不規(guī)范。地方政府，特別是基層政府，往往承擔(dān)了最終責(zé)任，造成其壓力過大，甚至導(dǎo)致基層財政困難，這也成為地方債不斷攀升的誘因。如一些明確為中央事權(quán)的項目，卻要求地方承擔(dān)一部分籌資責(zé)任。而有些屬于地方管理的事務(wù)，中央又承擔(dān)了支出責(zé)任?？梢哉f，中央政府除一般性轉(zhuǎn)移支付外，為地方事權(quán)專項籌資，范圍幾乎涉及所有的支出領(lǐng)域，如區(qū)域性的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村改水改廁等，就是由中央通過專項轉(zhuǎn)移支付來進行支持。這容易導(dǎo)致中央陷入大量微觀事務(wù)中，又不利于因地制宜發(fā)揮地方主動性，還在支出責(zé)任上造成追責(zé)難。

（三）事權(quán)與支出責(zé)任的錯位及不銜接

雖然從理論上，事權(quán)與支出責(zé)任完全匹配是不可能的，但實際中，借助于一些財政工具，如轉(zhuǎn)移支付等，可以使兩者盡量相一致。但在我國，即便明確為中央事權(quán)的項目，很多情況下，地方政府也被要求承擔(dān)一部分籌資責(zé)任。此外，一些全國性、跨地區(qū)及外部性較強的事務(wù)，中央組織實施少，主要還是通過地方政府組織實施。以交通為例，很多連接相鄰省份間的道路，都屬于跨地區(qū)公共品，地方政府缺乏修建動力，但由于上級政府不去協(xié)調(diào)，造成實際中存在的眾多斷頭路，這不僅影響地方經(jīng)濟發(fā)展，也對全國發(fā)展造成不良影響。事權(quán)與支出責(zé)任的錯位，不僅不利于調(diào)動中央和地方政府的積極性，也對其他財政體制的安排造成了不良影響，如轉(zhuǎn)移支付、稅權(quán)配置等，使得資金利用效率低下，資源配置失效，容易誘發(fā)腐敗等。

三、進一步完善事權(quán)與支出責(zé)任的劃分

進一步厘清事權(quán)與支出責(zé)任與國家治理體系建設(shè)密不可分，也對其他相關(guān)制度改革具有深遠的影響?？梢哉f，事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是整個治理體制的重中之重，也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。鑒于此，提出以下幾點改革思路。

（一）從理念上厘清政府的職責(zé)

界定清楚其與市場、社會的邊界，明確政府轉(zhuǎn)型的方向是逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這也意味著減少政府不合理的事權(quán)，從而按照國家治理現(xiàn)代化的要求，通過制定法律，明確中央與地方政府各自的事權(quán)，這是進一步科學(xué)劃分事權(quán)與支出責(zé)任的前提。具體而言，就是要在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，逐項推進各項規(guī)范、可操作的具體規(guī)定和細致劃分的事權(quán)改革，成熟一項，推出一項。經(jīng)過若干年后，在穩(wěn)定和確定的基礎(chǔ)上，形成一套事權(quán)劃分體系，并隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而變動。最終，待條件完善后，形成規(guī)范統(tǒng)一的法律規(guī)章。

（二）進一步合理配置中央和地方政府間的事權(quán)及其相應(yīng)的支出責(zé)任

根據(jù)外部性原則、信息復(fù)雜性原則和激勵相容原則，明晰各級政府事權(quán)配置的著力點，適度加強中央事權(quán)，有效保證地方事權(quán)。具體來看：

第一，將涉及宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和全國統(tǒng)一市場的事務(wù)，如反壟斷、國家標準制定、知識產(chǎn)權(quán)保護，以及國家安全和外交，如全國性重大傳染病防治、戰(zhàn)略性自然資源使用和保護以及跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等事務(wù)明確為中央事權(quán)，將原來在地方承擔(dān)這部分事務(wù)的機構(gòu)和人員相應(yīng)劃為中央，由中央承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任，并適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任。對確定需要委托或授權(quán)地方行使的中央事權(quán)，報批相關(guān)部門后制定相應(yīng)法律法規(guī)委托或授權(quán)地方行使，并接受委托方監(jiān)督。

第二，將地方政府易于把握情況，對區(qū)域外影響較小，受益范圍地域性強的事務(wù)，如與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的公共品和公共服務(wù)供給等，明確為地方事務(wù)，并由地方承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。充分調(diào)動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，加強地方政府的公共服務(wù)和社會管理等職責(zé)，更好地滿足區(qū)域性公共需求。中央還可以通過法律制度對地方事權(quán)的履行提出規(guī)范性要求，并不得通過行政權(quán)力干預(yù)事權(quán)的履行。當(dāng)然，地方事權(quán)的行使也不得損害國家政治經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。

第三，合理規(guī)范和明確中央與地方的共同事權(quán)，并說明具體的支出責(zé)任。由于我國幅員遼闊、各地區(qū)發(fā)展不均衡，很多事權(quán)還需要中央和地方共同承擔(dān)。這就需要在共同的事權(quán)基礎(chǔ)上，分解細化各級政府所承擔(dān)的職責(zé)。一般而言，將由地方實施、需較強的地域管理信息，但具有較強外部性的項目作為中央與地方共同管理的事務(wù)，再通過轉(zhuǎn)移支付等方式，由中央承擔(dān)一定的支出責(zé)任，實現(xiàn)管理責(zé)任與支出責(zé)任、事權(quán)與財力相統(tǒng)一的格局。這部分事務(wù)主要包括：義務(wù)教育、高等教育、公共文化、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、科技研發(fā)、糧食食品安全監(jiān)督管理、跨省重大基礎(chǔ)建設(shè)項目、環(huán)保項目等。

此外，還要逐步建立起事權(quán)劃分的動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)客觀條件的變化，對事權(quán)進行動態(tài)調(diào)整，特別是一些新增領(lǐng)域的事權(quán)劃分，要根據(jù)其性質(zhì)、適用原則等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在市場和社會、中央與地方之間進行合理劃分。長遠來看，從多個維度來明確對事權(quán)的劃分，并配合以相應(yīng)的支出責(zé)任，形成一套對事權(quán)和支出責(zé)任的立體劃分格局。最終，通過進一步完善政府事權(quán)劃分的法律制度，建立起事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

（三）加快進行其他相關(guān)財稅體制的改革，形成配套聯(lián)動機制

主要包括：理順中央與地方政府的收入劃分，加快推進稅制改革，特別是轉(zhuǎn)移支付制度的改革。國際經(jīng)驗表明，在成熟的聯(lián)邦制市場經(jīng)濟國家中，如美國、澳大利亞、加拿大等，政府間事權(quán)與支出責(zé)任配置一般以地方政府為主體，收入劃分則以中央或聯(lián)邦政府為主體，所形成的政府間縱向財政不平衡，依靠一般性轉(zhuǎn)移支付來解決。這和我國目前的財政收支狀況較為相似，可以借鑒學(xué)習(xí)，如完善中央一般性轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等。當(dāng)然，因體制差異，還需根據(jù)實際情況，結(jié)合相關(guān)經(jīng)驗，如通過建立與健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度等，以此保障地方支出責(zé)任的順利實施。

［1］財政科研協(xié)作課題組.加快構(gòu)建事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)財政體制〔J〕.公共財政研究，2015（2）.

［2］賈康.從原則到現(xiàn)實：中央、地方事權(quán)與支出責(zé)任合理化中的立法思維〔J〕.財會研究，2014（5）.

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［7］盧洪友，張楠.政府間事權(quán)和支出責(zé)任的錯配與匹配〔J〕.地方財政研究，2015（5）.

［8］楊志勇.分稅制改革中的中央和地方事權(quán)劃分研究〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2015（2）.

◇作者信息：中國浦東干部學(xué)院

◇責(zé)任編輯：劉小梅

◇責(zé)任校對：劉小梅

F812.2

A

1004-6070（2016）07-0010-04

①獲得上海市浦江人才項目資助，“內(nèi)生性財政分權(quán)、收入分配與新型城鎮(zhèn)化”（14PJC107）。

②2016年上海市社科規(guī)劃一般課題“基于政府治理視角的中央與地方財政體制改革研究”（2016-BJL829）。