任建超 韓 青

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 10083）

歐盟食品安全應(yīng)急管理體系及其借鑒

任建超 韓 青

（中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 10083）

從歐盟食品安全管理體系設(shè)置、與成員國(guó)之間的食品安全信息交流渠道、不同成員國(guó)之間的食品安全應(yīng)急管理體系設(shè)置等方面，對(duì)歐盟食品安全應(yīng)急管理體系進(jìn)行了分析，并結(jié)合歐盟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)食品安全應(yīng)急管理體系建設(shè)提出了相應(yīng)的政策建議。

歐盟；食品安全；應(yīng)急管理

完善的食品安全應(yīng)急管理體系是實(shí)現(xiàn)食品安全的重要保障。與我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情相似，歐盟面對(duì)的是20多個(gè)經(jīng)濟(jì)水平差異懸殊的國(guó)家，協(xié)調(diào)各國(guó)完善食品安全監(jiān)管需要面對(duì)更多困難?？v觀世界各國(guó)各地區(qū)的食品安全監(jiān)管體系，歐盟建立了當(dāng)今世界上最完善的食品管理體系，歐盟組織及其成員國(guó)在食品安全管理，尤其是食品安全事件應(yīng)急管理方面的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和借鑒。

一、歐盟食品安全管理體系及其與各成員國(guó)之間的信息交流渠道

（一）歐盟食品安全管理體系

歐盟范圍的食品安全政策最早追溯至1962年的歐共體共同農(nóng)業(yè)政策，它為促進(jìn)成員國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了統(tǒng)一行為準(zhǔn)則。該政策下的農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格補(bǔ)貼、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品差價(jià)補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼促進(jìn)了歐共體糧食生產(chǎn)數(shù)量的成倍增加。單純強(qiáng)調(diào)食品供應(yīng)數(shù)量帶來(lái)的負(fù)面效果是化肥與殺蟲劑廣泛使用，造成的環(huán)境嚴(yán)重污染引起歐共體內(nèi)部對(duì)共同農(nóng)業(yè)政策改革的呼聲。1987-1996年間，歐共體先后頒布實(shí)施了《單一歐洲法令》、《羅馬條約》和農(nóng)業(yè)環(huán)境項(xiàng)目，在很大程度上改變了對(duì)環(huán)境保護(hù)的漠視，促進(jìn)了食品質(zhì)量安全水平的提高[1]。1996年，瘋牛病在整個(gè)歐洲的蔓延暴露了食品安全管理中存在的不足，食品安全危機(jī)管理一直處于真空狀態(tài)。為恢復(fù)消費(fèi)者的食品安全信心，歐盟委員會(huì)轉(zhuǎn)變食品安全管理理念，開始審視傳統(tǒng)食品安全政策，重新制定食品安全管理法律和改革食品安全管理機(jī)構(gòu)。

1997年頒布的《食品安全立法總原則》綠皮書，為歐洲食品安全改革指明了方向，以綠皮書為基本框架，歐盟出臺(tái)了多部食品安全法律法規(guī)。2000年，歐盟發(fā)表《食品安全白皮書》，將食品安全作為歐盟食品法律法規(guī)的主要目標(biāo)，形成新的食品安全法律框架。其中，涉及食品安全應(yīng)急管理的法規(guī)主要有三個(gè)：(EC)178/2002號(hào)條例覆蓋了“從農(nóng)場(chǎng)到餐桌”的整個(gè)食品鏈，為后來(lái)出臺(tái)食品法和成立歐盟食品安全局和食品和飼料快速響應(yīng)系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)確立了指導(dǎo)原則和工作要求；(EC)178/2002號(hào)條例為判斷生產(chǎn)的食品和中間產(chǎn)品是否符合飼料與食品法、動(dòng)物健康福利法規(guī)的提供了官方標(biāo)準(zhǔn)；2004/478/EC號(hào)委員會(huì)決議提出對(duì)食品/飼料危機(jī)管理采取一個(gè)通用計(jì)劃。(EC)178/2002號(hào)和(EC)478/2002號(hào)條例為歐盟框架內(nèi)的食品立法奠定了核心法律基礎(chǔ)，同時(shí)也被許多缺乏國(guó)家級(jí)核心食品法律的成員國(guó)直接引用。

歐盟食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括歐盟和成員國(guó)兩個(gè)層次，如圖1所示。在歐盟層面上，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理職能分屬不同機(jī)構(gòu)，食品和飼料風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要由歐盟食品安全局負(fù)責(zé)，評(píng)估結(jié)果均在EFSA網(wǎng)站公開，風(fēng)險(xiǎn)管理由歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)，風(fēng)險(xiǎn)交流職能由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理主體共同承擔(dān)。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)向歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)提供立法建議和議案，歐盟理事會(huì)負(fù)責(zé)制定食品安全基本政策，歐洲議會(huì)是歐盟食品安全監(jiān)管立法的參與機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是食品安全管理的監(jiān)督、預(yù)算和咨詢機(jī)構(gòu)。

圖1 歐盟食品安全管理機(jī)構(gòu)框架圖

歐盟食品與獸醫(yī)辦公室通過(guò)審計(jì)及其它相關(guān)職能確保相關(guān)部門準(zhǔn)確執(zhí)行食品安全立法、動(dòng)物衛(wèi)生與福利調(diào)查和植物衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫等職能。歐盟參考實(shí)驗(yàn)室同國(guó)家參照實(shí)驗(yàn)室，以及政府控制實(shí)驗(yàn)室，共同構(gòu)成檢測(cè)和控制食品和飼料中殘留物質(zhì)的實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)。其中，歐盟參考實(shí)驗(yàn)室由歐盟委員會(huì)認(rèn)定，負(fù)責(zé)向各成員國(guó)國(guó)家參考實(shí)驗(yàn)室提供分析和參考方法、組織培訓(xùn)來(lái)自于發(fā)展中國(guó)家的員工和專家、在食品和飼料分析方面協(xié)調(diào)與非歐盟國(guó)家實(shí)驗(yàn)室之間的工作安排。歐洲食品安全局下設(shè)管理委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組和科學(xué)小組以及信息發(fā)布機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)完全由歐盟預(yù)算提供，獨(dú)立于歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟成員國(guó)，從源頭上保證了食品質(zhì)量安全監(jiān)督的公正透明[2]。

（二）歐盟與成員國(guó)在食品安全應(yīng)急管理上的信息交流渠道

歐盟成員國(guó)之間的食品安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和應(yīng)急管理法規(guī)存在很大差異。歐盟《食品安全白皮書》規(guī)劃了全新的食品安全法律框架，各成員國(guó)在此框架下修訂了各自法律法規(guī)，并在歐洲食品安全局的督導(dǎo)下調(diào)整本國(guó)原有食品安全管理體系，把食品安全監(jiān)管職能集中到了一個(gè)主要部門。截至目前，許多成員國(guó)已經(jīng)具備食品危機(jī)發(fā)生時(shí)用于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流的文本預(yù)案。

為應(yīng)對(duì)跨國(guó)食品安全事件，歐盟成員國(guó)均設(shè)有相應(yīng)食品安全管理機(jī)構(gòu)作為與歐盟食品安全局的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和食品和飼料快速警報(bào)系統(tǒng)（RASFF）的對(duì)接點(diǎn)。其中，RASFF系統(tǒng)是歐盟內(nèi)部33個(gè)成員國(guó)監(jiān)管部門之間進(jìn)行信息交換的工具，每個(gè)成員有一個(gè)RASFF對(duì)接點(diǎn)。當(dāng)其中一個(gè)成員國(guó)出現(xiàn)源自食品或飼料的風(fēng)險(xiǎn)信息時(shí)，就立刻通過(guò)RASFF系統(tǒng)告知?dú)W盟委員會(huì)。需要采取緊急行動(dòng)時(shí)，成員國(guó)還需要告知委員會(huì)是否撤回或召回了相關(guān)食品或飼料產(chǎn)品等詳細(xì)信息，委員會(huì)隨后立刻通過(guò)RASFF對(duì)接點(diǎn)把通告信息傳遞給所有其它成員國(guó)[3]。

二、成員國(guó)之間的食品安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)及體系對(duì)比

（一）不同成員國(guó)之間的食品安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置

完整的風(fēng)險(xiǎn)分析框架包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)部分[4]。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是基于科學(xué)知識(shí)和科學(xué)方法風(fēng)險(xiǎn)分析,屬于自然科學(xué)的研究范圍。評(píng)估結(jié)果提交給政府風(fēng)險(xiǎn)管理部門后，風(fēng)險(xiǎn)管理者負(fù)責(zé)把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化和道德等因素相融合，選出符合風(fēng)險(xiǎn)管理要求的優(yōu)先選項(xiàng)并做出決策。風(fēng)險(xiǎn)交流是指風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)管理者、消費(fèi)者以及其它利益群體之間交換與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息和看法[4,5]。歐盟成員國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理體系總結(jié)如表1。

由表1可知，歐盟28國(guó)中，絕大部分成員國(guó)選擇在制度和體制設(shè)置上把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理分開，這有助于明確部門職責(zé)，提高相關(guān)職能部門的工作效率，符合國(guó)際慣例。比利時(shí)、芬蘭等國(guó)雖然有區(qū)分，但不是很徹底，兩部門之間存在很多相互交叉之處。從體制分離與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果公開的關(guān)系上看，絕大部分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理分離的成員國(guó)會(huì)選擇公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，這對(duì)提升風(fēng)險(xiǎn)交流效果和提高人們的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平具有重要作用。

表1 歐盟成員國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析現(xiàn)狀統(tǒng)計(jì)

選擇公開風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和區(qū)分風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理職能的國(guó)家主要是包括丹麥、荷蘭、法國(guó)等在內(nèi)的歐洲農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，這些國(guó)家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值相對(duì)較高，比較重視食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理，已經(jīng)形成了完善的食品安全管理體系。超越了部門局限的基于管理目標(biāo)的管理體系有助于食品安全問(wèn)題的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決。

（二）不同成員國(guó)之間的食品安全應(yīng)急管理對(duì)比分析

1.應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案

15個(gè)歐盟成員國(guó)有指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流的正式文件，文件類型涵蓋合作協(xié)議、國(guó)家應(yīng)急預(yù)案、協(xié)議，標(biāo)準(zhǔn)操作流程，法律法規(guī)和意外事故預(yù)案，這反映了食品安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)差異。針對(duì)不同類型的食品安全危機(jī)，大多數(shù)成員國(guó)都只有一套協(xié)議文件，少數(shù)國(guó)家有針對(duì)食品和飼料的不同協(xié)議。在這些協(xié)議中，部分成員國(guó)根據(jù)不同的危機(jī)類型采取相應(yīng)應(yīng)急管理辦法，也有成員國(guó)主張針對(duì)不同危機(jī)類型采取一套通用應(yīng)急預(yù)案。考慮到不同類型食品安全事件涉及到的利益相關(guān)者存在差異，有成員國(guó)根據(jù)危機(jī)類型或危機(jī)嚴(yán)重程度采用不同協(xié)議。

2.食品安全事件的分級(jí)與定義

有的成員國(guó)把食品安全事件分為通報(bào)、事故、嚴(yán)重事故和危機(jī)等4種類型，也有成員國(guó)根據(jù)食品安全事故嚴(yán)重程度分為三級(jí)，還有的根據(jù)本國(guó)食品安全事故定義把事故分為低級(jí)、中級(jí)和高級(jí)。此外，也有成員國(guó)根據(jù)事前定義的初步措施和準(zhǔn)則決定是否激活其應(yīng)急管理計(jì)劃。初步措施包括收集用于決策的信息，自然災(zāi)害或事故發(fā)生的時(shí)間和地點(diǎn)、暴露的人口規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)范圍及復(fù)雜性、可能造成的潛在影響等。

3.食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息交流

有效的風(fēng)險(xiǎn)交流對(duì)保持不同主體之間的相互信任、增強(qiáng)消費(fèi)者的食品安全信心等具有重要作用。以歐盟食品安全局為首的歐盟15國(guó)調(diào)查結(jié)果顯示，被提及最多的信息渠道分別是食品和飼料快速應(yīng)急系統(tǒng)、國(guó)際食品安全局網(wǎng)絡(luò)（INFOSAN）和媒體。盡管所有成員國(guó)都承認(rèn)歐盟食品安全局的交流指南非常有用，但絕大部分認(rèn)為該指南不適合危機(jī)時(shí)期的信息交流，因此有成員國(guó)把交流指南融入國(guó)內(nèi)交流指南或交流協(xié)議文件。暢通的信息渠道是充分獲取信息的保障，所有成員國(guó)都認(rèn)為危機(jī)事件中與消費(fèi)者的交流越早越好，最受青睞的交流渠道是網(wǎng)頁(yè)、其次是社交媒體、電視、印刷媒體、廣播最受輕視。

4.部門協(xié)作

在食品安全事件應(yīng)急管理中，部門協(xié)作主要依賴有關(guān)危機(jī)管理的文件、機(jī)構(gòu)間協(xié)議、合作協(xié)議、危機(jī)管理總部或突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。歐盟中11個(gè)成員國(guó)擁有獨(dú)立的危機(jī)管理主體。德國(guó)、意大利和西班牙均有一個(gè)去中心化的區(qū)域性政治組織負(fù)責(zé)危機(jī)管理工作，當(dāng)危機(jī)范圍超出負(fù)責(zé)區(qū)域，中央主管機(jī)構(gòu)參與協(xié)調(diào)管理。

隨著歐盟內(nèi)部貿(mào)易的日益擴(kuò)大，食品安全事件越來(lái)越容易跨越國(guó)境，同時(shí)影響到多個(gè)國(guó)家，在這種情況下，所有成員國(guó)都同意歐盟委員會(huì)采取干預(yù)措施。如果事件僅限于一國(guó)境內(nèi)，成員國(guó)對(duì)于歐盟委員會(huì)是否應(yīng)該干預(yù)持不同意見，部分小國(guó)應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)和資源不足，認(rèn)為委員會(huì)可以在應(yīng)急響應(yīng)、情報(bào)信息、協(xié)調(diào)等方面起到積極作用，甚至采取直接干預(yù)措施，然而，部分大國(guó)認(rèn)為委員會(huì)不應(yīng)該直接干預(yù)。

三、歐盟食品安全應(yīng)急管理體系的啟示與借鑒

（一）增加食品安全應(yīng)急管理的透明度

歐盟成員國(guó)之間的對(duì)比分析表明，信息公開是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)采取的主流措施，代表著未來(lái)食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流的趨勢(shì)。在我國(guó)，食品安全事件應(yīng)急處置階段的信息發(fā)布主體是中央宣傳部和新聞辦組成的新聞宣傳組，食藥監(jiān)管總局新聞宣傳司的職能也主要是輿論引導(dǎo)和科普宣傳與推廣，缺乏針對(duì)食品安全應(yīng)急管理的信息披露機(jī)制。為保障公眾的知情權(quán)，避免信息真空造成的謠言流行和消費(fèi)者恐慌，需要從部門體制建設(shè)和制度完善等方面提高食品安全應(yīng)急管理工作的透明度。

（二）加強(qiáng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流建設(shè)

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流分別屬于不同的職能，是食品安全應(yīng)急管理的重要組成部分。以丹麥、荷蘭和法國(guó)為首的歐盟農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)把大量資源用于食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和相關(guān)研究，對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估尤為重視。我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流均由國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、農(nóng)業(yè)部和食品藥品監(jiān)督管理總局共同負(fù)責(zé)，衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)下屬的國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)交流的職能，在職能和體制上沒(méi)有明顯區(qū)分。

（三）完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)

2013年食品安全管理體系改革后，農(nóng)業(yè)部主管的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品與食藥總局負(fù)責(zé)的食品之間，依然存在職能交叉，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流職能還沒(méi)有完全理順。借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化我國(guó)食品安全應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，明確和細(xì)化應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)各部門職能，建立能夠負(fù)責(zé)整個(gè)食品安全應(yīng)急管理工作的管理體系，同時(shí)超越部門界限，成立職能涵蓋風(fēng)險(xiǎn)分析各個(gè)方面的常設(shè)性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

[1]郭家宏.歐盟食品安全政策述評(píng)[J].歐洲研究, 2004(2).[2]EFSA.About Efsa[J/OL].[2015-06-01].http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa

[3]Henning.K J, et al.Eu Food Safety Almanac[DB/OL].[2015-05-27].http://www.bfr.bund.de/cm/364/eu-foodsafety-almanac.pdf.

[4]WTO.Food Safety Risk Analysis: A Guide for National Food Safety Authorities[M].Roman: 2006.http://www.fao.org/docrep/012/a0822e/a0822e.pdf

[5]FAO, WHO.The Application of Risk Communication to Food Standards and Safety Matters[R].1998.http://www.fao.org/3/a-x1271e.pdf

TS225.1

A

1003-1154(2016)01-0029-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.01.010

北京市自然科學(xué)基金項(xiàng)目（9152012）；中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)基金項(xiàng)目；生豬產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系北京市創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究項(xiàng)目.