萬光文

摘要：2014年1月1日起全面實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)部控制規(guī)范》），對(duì)我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，對(duì)保障國有資產(chǎn)安全完整，提高單位財(cái)會(huì)信息真實(shí)性，預(yù)防貪污腐敗具有重要作用。本文首先論述了行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性，然后分析了內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的問題，最后提出了幾點(diǎn)對(duì)策，旨在推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的順利開展，為向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制制度 建設(shè)

一、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)涵及必性要

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的內(nèi)涵

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，是指以財(cái)政收支為主的行政事業(yè)單位，為了實(shí)現(xiàn)既定的控制目標(biāo)，而制定的一系列切實(shí)可行的控制制度、實(shí)施細(xì)則、執(zhí)行程序等的總稱，并以此來指導(dǎo)和監(jiān)督本單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。行政事業(yè)單位要承擔(dān)公共管理職能、社會(huì)服務(wù)職能，內(nèi)部控制制度是它實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的保障系統(tǒng)。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的必要性

習(xí)近平總書記說：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”因此，對(duì)行政事業(yè)單位來說，制定和執(zhí)行內(nèi)部控制制度是預(yù)防腐敗的重要手段之一，制定合法規(guī)范的內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位的首要任務(wù)，是反腐倡廉的必然要求。

1.有利于行政事業(yè)單位提高內(nèi)部控制管理水平

《內(nèi)部控制規(guī)范》中明確單位負(fù)責(zé)人為內(nèi)部控制的責(zé)任主體，有利于問責(zé)機(jī)制的形成；完善的內(nèi)部控制制度有利于深化行政體制改革，提高辦事效率，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性，提高內(nèi)部控制管理水平。

2.有利于行政事業(yè)單位降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

不斷完善的內(nèi)部控制制度是降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)國有資產(chǎn)安全的必要選擇。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)很多，但首要目標(biāo)是防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，確保國有資產(chǎn)安全完整。

3.有利于行政事業(yè)單位提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

內(nèi)部控制制度的實(shí)施，有利于提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、完整；有利于規(guī)范財(cái)政資金的使用，防止錯(cuò)誤和舞弊，提高行政事業(yè)單位的誠信度、公信力。

4.有利于推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)

內(nèi)部控制制度的實(shí)施，針對(duì)單位中的每個(gè)人、每個(gè)工作環(huán)節(jié)，是行政事業(yè)單位黨風(fēng)廉政建設(shè)的高壓線，可以促進(jìn)工作人員遵章守紀(jì)，廉潔從政，從源頭上預(yù)防腐敗，有利于推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作的開展。

5.有利于提高行政事業(yè)單位公共服務(wù)、公共管理水平

內(nèi)部控制制度的實(shí)施，對(duì)深化行政事業(yè)單位改革具有顯著的推動(dòng)作用，有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)效率，提高公共管理的水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)存在的問題

（一）缺少配套的法律法規(guī)支持

目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)缺少必要的法律法規(guī)的支持，強(qiáng)制性和權(quán)威性低。我國涉及行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的法律法規(guī)很少，《會(huì)計(jì)法》、《內(nèi)部控制規(guī)范》等導(dǎo)向性強(qiáng)，針對(duì)性和操作性弱，而且與之配套的實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)性規(guī)范缺失，不利于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的加強(qiáng)。

（二）內(nèi)部控制制度不完善

2014年全面執(zhí)行的《內(nèi)部控制規(guī)范》，開啟了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的新紀(jì)元。

行政事業(yè)單位分布在各行各業(yè)，由于行業(yè)不同、職能相異，因而內(nèi)部控制制度也應(yīng)該不同，但現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度建設(shè)只有整體性指導(dǎo)，而無針對(duì)性指導(dǎo)。

部分行政事業(yè)單位沒有專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，存在崗位設(shè)置不合理、人員配備不齊的現(xiàn)象；有的單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但不完善，內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)中缺少科學(xué)性、全面性、制衡性，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全程監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)防控；隨著經(jīng)濟(jì)形式和外界環(huán)境的變化，現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度中會(huì)產(chǎn)生不符合現(xiàn)有情況之處，無法得到及時(shí)的修改、補(bǔ)充，不能與時(shí)俱進(jìn)，這些都直接影響了內(nèi)部控制制度建設(shè)的開展和內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全

健全的監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要保證，內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，是內(nèi)部控制制度建設(shè)的重要組成部分。

目前，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部沒有獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，獨(dú)立性的缺失造成審計(jì)工作受到其他部門的干擾和制約，監(jiān)督職能發(fā)揮受限，預(yù)期的審計(jì)效果無法實(shí)現(xiàn)；部分行政事業(yè)單位沒有建立起有效規(guī)范的內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制，有的單位雖然建立了，也因監(jiān)督機(jī)制不健全或領(lǐng)導(dǎo)不重視而削弱了監(jiān)督作用；行政事業(yè)單位中普遍缺少專業(yè)的審計(jì)人員，審計(jì)的權(quán)威性受到質(zhì)疑。另外，單位內(nèi)部的審計(jì)人員和財(cái)政部門等外部審計(jì)人員，更多關(guān)注的是財(cái)政資金運(yùn)用的合法性，而不重視內(nèi)部控制制度建設(shè)、執(zhí)行情況，以上種種現(xiàn)象都削弱了內(nèi)部監(jiān)督的作用。

（四）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失

目前，行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本上都參與到激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，所以會(huì)面臨一些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但是由于傳統(tǒng)原因，行政事業(yè)單位里風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)分析等方面都存在極大的隱患，增加了內(nèi)部控制制度建設(shè)的難度。

（五）缺乏有效的考核激勵(lì)機(jī)制

目前，我國行政事業(yè)單位中平均主義思想比較嚴(yán)重，普遍缺少科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己酥贫?、?quán)責(zé)分明的責(zé)任追究制度、獎(jiǎng)懲公開透明的激勵(lì)約束機(jī)制，所以，工作人員工作中沒有危機(jī)感和緊迫感，嚴(yán)重影響了他們遵守內(nèi)部控制制度的積極性、主動(dòng)性，使內(nèi)部控制制度流于形式，難以落到實(shí)處。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的對(duì)策

（一）加強(qiáng)配套的法律法規(guī)建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)發(fā)展緩慢的重要原因之一是缺少配套的法律法規(guī)，因此，國家財(cái)政部門必須盡快完善有關(guān)立法，建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的法規(guī)體系。其次，還要盡快頒布配套的指導(dǎo)性規(guī)范，并組織從業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)，宣傳到位、指導(dǎo)到位，強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)意識(shí)，推動(dòng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的進(jìn)展。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照《內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，制定出科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部控制制度。首先，要遵守全面性、重要性、平衡性的原則，建立一套完整的科學(xué)性、操作性強(qiáng)的內(nèi)部控制制度，保證內(nèi)部控制工作有法可依、有章可循。其次，要合理設(shè)置崗位并明確各崗位的職責(zé)和權(quán)限，保證不相容崗位的分離。第三，要重視人才培養(yǎng)，加強(qiáng)對(duì)在崗人員的職業(yè)道德和業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，營造內(nèi)部控制制度建設(shè)的良好氛圍。最后，隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和實(shí)際工作的需要，行政事業(yè)單位要適時(shí)修改和完善已有的內(nèi)部控制制度，切實(shí)推進(jìn)內(nèi)部控制制度建設(shè)，提高內(nèi)部控制管理水平。

（三）完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制

行政事業(yè)單位在加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)的同時(shí)，也要進(jìn)一步完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。

首先，要設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和配備專職的審計(jì)人員，保障審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保證審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性，內(nèi)部審計(jì)人員要明確職責(zé)范圍、監(jiān)督程序，對(duì)單位內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況進(jìn)行定期和不定期的檢查和監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題提出改進(jìn)意見，并監(jiān)督整改工作的進(jìn)行。其次，內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制要建立健全崗位責(zé)任制度，確保事前、事中、事后的全程全方位監(jiān)督，提高監(jiān)督的執(zhí)行力度。第三，監(jiān)督的內(nèi)容上也要從財(cái)政資金使用情況轉(zhuǎn)向內(nèi)部控制執(zhí)行情況、執(zhí)行效果的審計(jì)監(jiān)督，為內(nèi)部控制制度的改進(jìn)提供建設(shè)性的建議。最后，行政事業(yè)單位要主動(dòng)接受上級(jí)主管部門、財(cái)政、審計(jì)等部門的外部監(jiān)督。總之，要將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有效地結(jié)合起來，強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督的作用。

（四）建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也存在各種風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱的現(xiàn)狀，要做好以下工作：首先，要提高風(fēng)險(xiǎn)防范的意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)；其次，要成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估、報(bào)告，便于單位及時(shí)地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；最后，還要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制、突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制，保護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整。

（五）建立行之有效的考核、激勵(lì)機(jī)制

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)中還需要建立科學(xué)公正的考核、激勵(lì)機(jī)制，設(shè)置科學(xué)的考核指標(biāo)體系，為內(nèi)部控制制度建設(shè)保駕護(hù)航。要將內(nèi)部控制考核結(jié)果與職工的年度考核相結(jié)合，與職工的薪酬、升遷聯(lián)系起來，只有這樣，才能夠充分調(diào)動(dòng)職工遵守內(nèi)部控制制度的積極性、主動(dòng)性，才能積極推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)發(fā)展。

四、結(jié)語

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，可以防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上預(yù)防腐敗，提高財(cái)政資金使用效率，保證內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于起步較晚，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

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（作者單位：廣州市衛(wèi)生信息中心）