鄭文陽

2014年夏6月26日至冬11月23日，中國人民代表大會制度理論研究會有關(guān)同志，在副理事長兼秘書長張春生同志的帶領(lǐng)下，三赴瀟湘，學(xué)習(xí)湖南省瀏陽市人大專項(xiàng)工作評議的探索經(jīng)驗(yàn)。現(xiàn)將有關(guān)情況整理如下。

一、早期的評議探索

早在20世紀(jì)80年代初，工作評議和述職評議在個別地方便已出現(xiàn)。1982年，黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)人大常委會，探索性的組織委員和代表對“一府兩院”及街道辦事處、派出所的工作進(jìn)行評議。1984年，重慶市南岸區(qū)人大常委會，以述職的形式對任命的干部進(jìn)行政績考核，此后，述職評議逐漸被效仿和傳播。

進(jìn)入90年代初期，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大如獲至寶紛紛對“七所八站”開展評議活動。這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展得如火如荼，評議的外延逐步延伸至縣級，而后進(jìn)一步擴(kuò)展到市、省。隨著層級的提升，評議工作也逐步廣泛化和規(guī)范化，相關(guān)的工作辦法也不斷出臺。

監(jiān)督法出臺后，評議工作被納入聽取和審議專項(xiàng)工作報告。但由于監(jiān)督法僅是程序法，規(guī)定較為籠統(tǒng)和原則，沒有具體的法律責(zé)任及后果，在一定程度上滿足不了人大尤其是基層人大的現(xiàn)實(shí)監(jiān)督需要。因此，作為專項(xiàng)工作報告的延伸和探索形式的專項(xiàng)工作評議，依然在全國各地廣泛存在，如湖南省瀏陽市。

二、有關(guān)瀏陽市專項(xiàng)工作評議測評階段的內(nèi)容及流程

（一）專項(xiàng)工作評議前的探索

1.述職評議與全面工作評議

20世紀(jì)90年代中期，瀏陽市開始對政府及其職能部門進(jìn)行評議，先后經(jīng)歷了個人述職評議和全面工作評議兩個階段。個人述職評議時，因直指領(lǐng)導(dǎo)業(yè)務(wù)，正反意見沖突很激烈，會上唇槍舌劍，評議夾帶個人情感，有時還會產(chǎn)生個人恩怨。同時，在評議人與評議事之間、黨管干部與人大監(jiān)督之間、整改承諾和整改落實(shí)之間，都難以拿捏和把握。后轉(zhuǎn)向全面工作評議，但亦存在不足，評議面面俱到卻又難以兼顧重點(diǎn)，泛泛而評以致效果微弱，以偏概全以致有失客觀。監(jiān)督法出臺后，述職評議停止，又轉(zhuǎn)向見效較為直接而又“接地氣”的專項(xiàng)工作評議活動，在黨委、人大與政府間找到了一個良好的平衡點(diǎn)和契合點(diǎn)。

2.《工作評議試行辦法》出臺

評議到底評誰？評什么？如何議？圍繞什么標(biāo)準(zhǔn)？為解決這個問題，瀏陽市人大常委會于2010年12月7日通過《工作評議試行辦法》，從評議對象、內(nèi)容、流程、規(guī)則等方面作了相應(yīng)的規(guī)定和解釋。例如辦法中第七條規(guī)定：“工作評議對象由市人大常委會主任會議提請市人大常委會確定，屬于工作評議的對象原則上在一個屆期內(nèi)應(yīng)當(dāng)接受一次工作評議?！鞭k法的出臺，讓專項(xiàng)工作評議有了法律上的依據(jù)。

（二）專項(xiàng)工作評議內(nèi)容及流程

2014年，瀏陽市人大常委會討論決定，將市工商局、城鄉(xiāng)規(guī)劃局、人口和計生局、煙草局、司法局和水務(wù)局等六個單位列為被評部門，并設(shè)立了六個評議小組。評議活動以聚焦民生、涵蓋全市代表及整改跟蹤為特征，過程分評議動員、征求意見、集中評議、落實(shí)整改、視察測評五階段，歷時一年。

1.評議內(nèi)容的確定

評議的內(nèi)容由市人大常委會組成人員投票決定。《工作評議試行辦法》第八條規(guī)定：“工作評議內(nèi)容主要是被評議單位近三年來履行工作職責(zé)、依法行政、接受市人大及其常委會監(jiān)督和辦理市人大代表提出的議案和建議、服務(wù)基層、廉潔自律等方面的情況?！?/p>

在評議內(nèi)容的確定上，選取群眾反映強(qiáng)烈的社會熱點(diǎn)問題。如，群眾對城鄉(xiāng)社會救助工作尤其是“低?！贝嬖凇瓣P(guān)系?！薄叭饲楸！钡葐栴}不滿，2013年，市民政局的“全市城鄉(xiāng)社會救助工作”便被納入專項(xiàng)工作評議對象。

或是影響全市大局的問題。如，2013年，市人大常委會將市國土局的“全市土地征收、出讓、劃撥和收購儲備工作”納入評議內(nèi)容。

或是代表集中建議的問題。如，瀏陽市有146萬人口，計劃生育歷年積累了不少問題，特別是計劃生育并發(fā)癥的問題比較集中，每年在人代會期間都有不少代表提出這方面的建議。2014年專項(xiàng)工作評議，就將市人口和計劃生育局的“依法管理全市計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作”列入專項(xiàng)工作評議內(nèi)容。

2.評議動員和征求意見

評議動員和征求意見從年初就開始了。除發(fā)放書面問卷、設(shè)立電子信箱和征求意見箱、開通舉報電話外，瀏陽市人大常委會還組織了專門座談會。如針對市工商局“全市商標(biāo)監(jiān)督管理工作”專項(xiàng)工作評議，邀請了30多位企業(yè)家座談。

瀏陽市人大常委會規(guī)定每個市人大代表必須走訪5～10名鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表和所在選區(qū)的20～30個選民。2013年，瀏陽市在對五個單位（市民政局、人社局、國土局、農(nóng)業(yè)局、招商局）的專項(xiàng)工作評議中共收集了1000多條意見、批評和建議。2014年共收集到了1200多條。

這些內(nèi)容具體瑣碎，像一條繩子將百姓的批評和埋怨一個個串了起來，每條繩子又貼著標(biāo)簽，如工商局辦事效率低，態(tài)度差，衙門作風(fēng)嚴(yán)重。百姓埋怨道：

太平橋鎮(zhèn)張瑞庭想辦理合作社營業(yè)執(zhí)照，從2014年3月開始辦起，來回折騰辦了四個多月，仍沒結(jié)果；楊花鄉(xiāng)一企業(yè)老板辦軍工硝廠的營業(yè)執(zhí)照，反復(fù)問材料齊了沒有，工作人員答復(fù)講都齊了，下次一來又講還少了什么資料，前后跑了五次，每每如此；城區(qū)一位老板辦理商標(biāo)申請，第一天想了10多個名字，工作人員講都有人在使用，第二天換了一個人辦理，同樣的名字3個就有2個可用。

又如城鄉(xiāng)規(guī)劃局規(guī)劃不合理，村民建房手續(xù)過于繁雜、費(fèi)用高，村民意見強(qiáng)烈：

農(nóng)村建房規(guī)劃需兩次到現(xiàn)場，一次放線，一次測量，建房戶常常約不到規(guī)劃工作人員，導(dǎo)致手續(xù)辦理時間長；村民辦理建房手續(xù)費(fèi)用多，其中測圖放線費(fèi)620元、房屋竣工測繪費(fèi)400元。因辦證需要，還要請有資質(zhì)的收費(fèi)中介制作施工圖，過去建房時沒有這些要求，現(xiàn)在要求補(bǔ)齊，增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3.被評部門匯報近三年工作情況

評議之初，被評議單位和評議內(nèi)容在報紙、電視和人大網(wǎng)站上都予以了公布，對集中評議大會上提出的主要問題也在媒體上進(jìn)行刊登。

集中評議前，被評單位要將近三年來專項(xiàng)工作情況，內(nèi)容包括近三年來的主要工作、存在的主要問題及原因、今后的打算及措施三個部分，向參評代表進(jìn)行書面匯報或口頭匯報。

4.集中評議大會現(xiàn)場

2014年7月15日，集中評議大會在瀏陽市國土局會議室召開。

與其他會議會前吵吵嚷嚷的現(xiàn)場不同的是，集中評議的會場坐滿了256位參會者，包括市人大代表140多人，被評議的六部門領(lǐng)導(dǎo)班子50多人，市委副書記、市長、副市長6人及市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)班子，會場氣氛緊張而又莊嚴(yán)，代表們低聲談?wù)?，而被評議單位的六個領(lǐng)導(dǎo)班子則忐忑不安。

（1）評議小組代表宣讀報告

集中評議會分三個階段，第一階段是各評議工作組推薦一名代表作評議發(fā)言，宣讀評議報告，內(nèi)容包括主要問題（4～5個）、原因分析、對策建議三部分。各評議工作組組長、人大分管副主任對材料分級把關(guān)，人大主要領(lǐng)導(dǎo)對材料最后把關(guān)。評議會前，市司法局和市水務(wù)局的評議材料先后退回修改了5次。調(diào)查小組在三千字的報告中，毫不客氣地道出了被評單位存在的、百姓內(nèi)心一直在呼喊的需要解決的問題。

如煙草局收購政策變數(shù)大，限制條款多：2014年收購煙葉實(shí)行產(chǎn)量限制，每畝煙葉產(chǎn)量不能超過250斤，超過部分不予收購，達(dá)滸鎮(zhèn)2013年種植烤煙2000畝，平均畝產(chǎn)270斤以上，根據(jù)目前煙葉長勢，2014年的生態(tài)煙產(chǎn)量估計每畝將達(dá)到300斤以上。大圍山鎮(zhèn)中岳村幾個煙農(nóng)種植大戶說，我們是完全按照煙草部門的肥料配方和數(shù)量進(jìn)行追肥的，超產(chǎn)部分煙葉怎么辦，我們的損失誰來承擔(dān)？

調(diào)查顯示，計生局計生服務(wù)質(zhì)量瑕疵問題導(dǎo)致計劃生育手術(shù)后出現(xiàn)并發(fā)癥的不在少數(shù)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在結(jié)扎后出現(xiàn)并發(fā)癥的情況，少的幾例，多的20余例。有術(shù)后長期發(fā)炎流膿的，有經(jīng)常腹痛難忍的，有因結(jié)扎引發(fā)精神病的，有身體嚴(yán)重受損常年要穿棉衣的，甚至還有的因此喪失勞動能力和生理能力而成了“廢人”。蕉溪鄉(xiāng)水源村吳光發(fā)落實(shí)男性結(jié)扎術(shù)后近20年來，喪失了勞動能力和生理能力，身心均受重創(chuàng)，靠每年的一點(diǎn)補(bǔ)貼，生活難以保障。淳口鎮(zhèn)鶴源設(shè)區(qū)李正連術(shù)后出現(xiàn)并發(fā)癥，原來每年都領(lǐng)幾百元補(bǔ)助，2010年計生局要求其重新鑒定，但因病歷丟失無法進(jìn)行鑒定，期間計生部門未從實(shí)際出發(fā)，主動幫其排憂解難，卻以沒有鑒定為由，不予補(bǔ)助。從2010年至今，李正連再沒有享受任何政策補(bǔ)助。

批評的力量源自于客觀事實(shí)，既不遮丑護(hù)短，又不抓辮子、戴帽子、打棍子。調(diào)查小組代表的報告，嚴(yán)肅而又客觀，擲地有聲，會場莊嚴(yán)肅穆。

（2）被評部門表態(tài)

第二階段是表態(tài)環(huán)節(jié)，六部門負(fù)責(zé)人面部凝重，都鄭重承諾對報告所反映的問題照單全收，相應(yīng)提出了整改思路，下來前向全體代表深深鞠了個躬。

（3）市委領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)

最后，市委和市政府的領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)道：市委高度支持人大的專項(xiàng)評議工作，但要防止評議逐漸演變成程序化，喪失生命力。各部門要從代表關(guān)注重點(diǎn)出發(fā)，研究本部門工作重點(diǎn)，舉一反三，系統(tǒng)梳理，解決老百姓最為關(guān)心的問題。被評部門要有海納百川的胸懷，要有有過就改的態(tài)度，要虛心接受整改意見，方案措施要得力，整改需標(biāo)本兼治，要從整改中反思制度建設(shè)。

三、有關(guān)瀏陽市專項(xiàng)工作評議整改階段的內(nèi)容及流程

（一）代表現(xiàn)場視察

整改階段歷時四個月。

2014年11月21日，整改視察活動開始了。瀏陽市人大常委會組織全體組成人員和部分人大代表共80人，薄煙細(xì)雨中對關(guān)口街道升坪村社區(qū)矯正工作、甘棠水庫除險加固工程、市計生服務(wù)站、永新村規(guī)劃情況、生物企業(yè)商標(biāo)品牌培育、煙葉收購視頻監(jiān)控等被評部門進(jìn)行了集中現(xiàn)場視察。

（二）整改大會現(xiàn)場及整改成效

1.整改大會

視察結(jié)束后召開了整改測評大會。此次會議的會場設(shè)在市人大機(jī)關(guān)食堂二樓會議廳，共有129人出席，包括市委市政府領(lǐng)導(dǎo)班子、市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)班子、市人大代表、六部門領(lǐng)導(dǎo)班子，此外，被評部門外的政府其他行政班子的負(fù)責(zé)同志也參加了會議。

2.整改成效

對于六個評議小組、人大代表及民眾此前反映的問題，市人大常委會專門制作了《專項(xiàng)工作評議意見整改情況一覽表》，對意見內(nèi)容及整改情況一一進(jìn)行解答。7月份評議會上代表小組所反映的工商局辦證難、故意刁難等問題，在此次大會上也得到了詳細(xì)回答。

評議大會后，工商局啟動了大走訪活動。11月上旬前對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行業(yè)具有代表性的1320家企業(yè)和個體戶逐一走訪，上門提供工商服務(wù)，零距離溝通。優(yōu)化登記注冊服務(wù)，減少登記材料34個、文書材料29個，全面實(shí)行發(fā)號管理，杜絕插隊現(xiàn)象，企業(yè)申領(lǐng)營業(yè)執(zhí)照時間縮短至5個工作日內(nèi)。整頓中介機(jī)構(gòu)，召開中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人會議，嚴(yán)禁泄露企業(yè)登記信息，嚴(yán)禁中介人員在窗口拉業(yè)務(wù)。

至于個案問題，工商局講述了事情的原委：

經(jīng)查，張瑞庭于2014年4月17日在我局辦理了瀏陽市瑞庭種養(yǎng)專業(yè)合作社名稱預(yù)先核準(zhǔn)，并交由瀏陽市助民代辦服務(wù)部代辦。在等級材料做好后，張瑞庭因事情忙，直到5月初才從代辦機(jī)構(gòu)拿回資料要社員簽字，5月底將材料交我局注冊窗口審核，窗口工作人員審查時發(fā)現(xiàn)提交的資料上社員簽字不規(guī)范，該合作社共有20名社員，有的資料上只簽了18個社員的名字，有的雖簽了20個社員名字，但同一個社員重復(fù)簽了兩個同樣的名字，為此，窗口工作人員將材料退回要求補(bǔ)正。補(bǔ)正的資料直到7月21日才送到我局注冊登記窗口，7月23日經(jīng)過審核已經(jīng)辦好了營業(yè)執(zhí)照，并于14日上門交其本人手中。

7月份被評議的城鄉(xiāng)規(guī)劃局，同另外幾個被評部門在提交的整改報告材料中都談及一個問題，那就是評議大會之后，各部門都匯總梳理了代表們的批評和意見，制訂了相應(yīng)的整改方案、任務(wù)、時限和要求。城鄉(xiāng)規(guī)劃局提交的材料中顯示：

截至10月底，城區(qū)審批村民建房113戶，同比增長29%。制訂《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)個人已建房屋規(guī)劃手續(xù)遺留問題處理辦法》，對符合相關(guān)法律法規(guī)和條件的，一律作為遺留問題按現(xiàn)狀免費(fèi)補(bǔ)辦規(guī)劃手續(xù)，并組織專人在達(dá)滸鎮(zhèn)等地現(xiàn)場辦理。截至11月20日，已為327戶補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。民生公益性項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計、地形圖測繪按核定標(biāo)準(zhǔn)的60%取費(fèi)，測量進(jìn)場時間提速30%，由15個工作日提速為10個工作日，測量后3天內(nèi)提交成果資料。

煙農(nóng)的擔(dān)憂及節(jié)育并發(fā)癥患者存在的生活困難等呼聲，亦得到了煙草局和計生服務(wù)局的回應(yīng)：

實(shí)際種植面積大于合同面積的問題，采取了豐產(chǎn)調(diào)節(jié)的辦法，使煙農(nóng)多出面積的煙葉能全部收購。對超出畝產(chǎn)限制量的煙葉，以豐產(chǎn)煙的形式進(jìn)行收購。對于當(dāng)年收購等級調(diào)整大，原有的十二個等級以下低等煙不予收購的問題，采取每畝補(bǔ)貼170元的辦法，彌補(bǔ)煙農(nóng)的損失。為煙農(nóng)購買了每畝40元的種植補(bǔ)貼，投資對60多座烤房的設(shè)備進(jìn)行更換維修。

籌措30萬元資金購買質(zhì)量優(yōu)良的節(jié)育環(huán)免費(fèi)發(fā)放給育齡婦女。提請市政府提高對計劃生育手術(shù)后并發(fā)癥患者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從2400元/年提高到4800元/年。8月下旬籌集12.8萬元資金走訪慰問了全市128位并發(fā)癥患者。

3.投票頒牌

與評議大會不同的是，整改大會設(shè)置了投票測評環(huán)節(jié)。與會人員按照滿意、基本滿意、不滿意進(jìn)行無記名投票。評議結(jié)果由市人大常委會及時報告市委并通報有關(guān)部門和單位，并作為市委、市政府年度目標(biāo)管理考核、評先評優(yōu)等的參考依據(jù)。

無記名投票時，市人大常委會一位五十來歲的女同志說道：要不要放點(diǎn)音樂，調(diào)節(jié)下緊張氣氛。

在統(tǒng)計票數(shù)的間隙，市委副書記吳震說道：人大對政府部門的專項(xiàng)工作評議是一種有益的創(chuàng)新和探索，是領(lǐng)導(dǎo)智慧的體現(xiàn)，評議惠及百姓，應(yīng)不斷反思不足，總結(jié)擴(kuò)大評議成果。

“所有那些把評議初衷歪曲成借機(jī)給某個單位穿小鞋的言論和念想，都是狹隘和應(yīng)被譴責(zé)的”，市人大常委會主任魯建文說道。“既然整改，就不能隔靴搔癢，火藥味要足夠濃，攻擊力要足夠強(qiáng)，絕不允許輕描淡寫、蒙混過關(guān)的現(xiàn)象存在。”張友根副主任補(bǔ)充道。

投票結(jié)果出來了。

票數(shù)最高的是市人口和計劃生育局，滿意率為95.35%，基本滿意6票，不滿意0票。票數(shù)最低的是市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，滿意率為82.17%，基本滿意21票，不滿意2票。其余四個部門的滿意情況分別是：司法局，滿意率93.80%，滿意121票，基本滿意8票；水務(wù)局，滿意率92.24%，滿意119票，基本滿意8票，不滿意2票；煙草局，滿意率91.47%，滿意118票，基本滿意8票，不滿意3票；工商局，滿意率84.0%，滿意109票，基本滿意19票，不滿意1票。

宣布結(jié)果后，大會對滿意單位進(jìn)行了現(xiàn)場表彰授牌。

四、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

瀏陽市人大的專項(xiàng)工作評議，前后歷時一年，效果有目共睹，可圈可點(diǎn)。群眾呼聲得到了表達(dá)，人大在調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范行為、消除矛盾、彌合分歧、維護(hù)秩序、實(shí)現(xiàn)和諧等方面發(fā)揮了積極的作用?？偨Y(jié)瀏陽經(jīng)驗(yàn)，有幾個環(huán)節(jié)缺一不可。

（一）黨委重視

評議猶如射弩。黨是箭，政府是弓，人大是弩手。弓弱則箭射不遠(yuǎn)，弩手強(qiáng)威力方大，但若無箭，弓弩只是唬人的擺設(shè)。黨委重視是專項(xiàng)工作評議順利開展的必要前提，否則，評議只會是一幕走過場的戲。在專項(xiàng)工作評議大會及整改測評大會上，市委都作出了高度重視的表態(tài)。

（二）走進(jìn)鄉(xiāng)戶

細(xì)節(jié)決定成效。評議活動在多大程度上征得老百姓的想法和意見，就能在某種程度上直接決定專項(xiàng)工作評議的整改廣度和深度。坐辦公室想當(dāng)然的設(shè)計出幾個老百姓可能碰到的難題，并非真正為民辦實(shí)事。只有走入百姓家的家門，與百姓促膝交談，將百姓的困難和大量的意見匯集、分類、編冊，整改工作才有的放矢，測評也才可量化和有據(jù)可依。

（三）獎懲制度

客觀公正有效的測評，有賴于一套完整嚴(yán)格的制度。瀏陽市《工作評議試行辦法》第十九條規(guī)定：市人大常委會向市委報告評議結(jié)果并通報被評議單位的上級主管部門。對評為滿意單位的，建議市委、市人民政府和上級主管部門給予表彰獎勵；對被評為基本滿意的，建議市委、市人民政府對該單位及其有關(guān)負(fù)責(zé)人本年度考核不得評先評優(yōu)；對被評為不滿意的，建議市委、市人民政府對該單位主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉談話或采取相關(guān)組織措施。正是這種嚴(yán)厲的懲罰機(jī)制，確保了專項(xiàng)工作評議的嚴(yán)肅性和成效。

宇宙浩瀚，歷史泱泱，瀏陽二十年來的探索步伐不大，但瀏陽市人大監(jiān)督“一府兩院”、解決地區(qū)民生問題的做法，已足夠值得學(xué)習(xí)和效仿。

（作者單位：全國人大常委會中國人大制度理論研究會）