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        關(guān)于設(shè)區(qū)的市立法工作的思考

        2016-10-31 22:22:31何修冬
        人大研究 2016年10期
        關(guān)鍵詞:立法權(quán)設(shè)區(qū)法規(guī)

        何修冬

        全國人大依法賦予設(shè)區(qū)的市擁有地方立法權(quán),極大地調(diào)動了地方人大立法工作的積極性,從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等方面做了大量工作,在程序立法出臺后,實體立法工作逐步陸續(xù)展開。筆者從立法工作者的角度,對如何做好設(shè)區(qū)的市的立法工作進(jìn)行探討。

        一、深入研究,合理劃分立法類型

        設(shè)區(qū)的市擁有的立法權(quán)屬于半個立法權(quán),因為立法后還得經(jīng)過省一級人大常委會審查批準(zhǔn)。這樣經(jīng)過省一級的審查,能夠較好地確保立法質(zhì)量,相當(dāng)于省在設(shè)區(qū)的市所設(shè)定的地方性法規(guī),其效力大于省一級政府規(guī)章。因此,充分利用立法職權(quán),推動地方經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的發(fā)展非常重要。在設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限中,全國人大授權(quán)限于城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個方面。隨著我國改革進(jìn)程不斷加快,中央和地方事權(quán)的劃分,下一步全國人大賦予設(shè)區(qū)的城市的立法權(quán)將會進(jìn)一步擴(kuò)大。在現(xiàn)有的立法事項中,從立法目的和功能上可以劃分為三類。

        一是引領(lǐng)式立法。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)、新業(yè)態(tài)的興起和互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)新技術(shù)的普及,人們的思想認(rèn)識和行為方式發(fā)生了很大的變化,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)生動力不斷加強(qiáng)。這都需要地方立法來進(jìn)行引領(lǐng)。新形勢要求立法在一定方面要適當(dāng)引領(lǐng),特別是要引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。目前,在這方面,有些同志還習(xí)慣用會議、政策、文件和領(lǐng)導(dǎo)講話來統(tǒng)一思想,推動工作。這種用行政手段來推進(jìn)工作的方式帶有不確定性、隨意性和變化大等特點,并不能夠適應(yīng)當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求,也與轉(zhuǎn)變政府職能的要求不相符。我國要在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,加快治理結(jié)構(gòu)和治理體系現(xiàn)代化就必須注重通過立法的手段來推進(jìn)。譬如在城鄉(xiāng)建筑方面,目前我國建筑方式是以混凝土攪拌的現(xiàn)場施工方式為主,污染大,浪費資源,與黨的十八屆五中全會倡導(dǎo)的綠色發(fā)展理念不相吻合。而鋼結(jié)構(gòu)建筑具有自重輕、抗震性能好、施工工期短、材料可回收再利用等特點,具有廣闊的發(fā)展前景。國外特別是歐美國家,大量地使用鋼結(jié)構(gòu)建造住宅。我們要調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,這方面立法大有可為。我們在調(diào)研基礎(chǔ)上,針對山東省萊蕪市型材鋼鐵的優(yōu)勢和鋼鐵工業(yè)大市的實際,著手起草了《萊蕪市鋼結(jié)構(gòu)建筑應(yīng)用促進(jìn)條例》,結(jié)合外地經(jīng)驗,研究制定了一系列政策措施。相信鋼結(jié)構(gòu)建筑立法的展開,必將有力促進(jìn)鋼鐵工業(yè)和建筑業(yè)的轉(zhuǎn)型升級,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。其他方面也一樣,只要立足調(diào)查研究,地方立法引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級一定會大有作為。引領(lǐng)類立法項目法律依據(jù)并不充分,屬于原創(chuàng)型的立法項目,對引領(lǐng)型這種立法項目要側(cè)重軟約束、倡導(dǎo)性、少強(qiáng)制。

        二是保障式立法。市場經(jīng)濟(jì)的一個很重要的特點就是自由競爭,實現(xiàn)利益的最大化,最大限度的配置資源。但是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也需要外部環(huán)境的保障,譬如法制的環(huán)境,誠信體系的建設(shè)等等。市場經(jīng)濟(jì)也有其弊端,就是并不關(guān)注社會利益和弱勢群體,并不承擔(dān)社會的調(diào)節(jié)、保障功能。這方面就需要發(fā)揮政府的作用,來承擔(dān)市場經(jīng)濟(jì)自身不能解決的問題,這就需要以立法的方式來保障民生等社會事業(yè)的發(fā)展。以民生的進(jìn)步,來促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這就是政府的職責(zé)所在。加快促進(jìn)地方民生事業(yè)的發(fā)展并不是單純的社會問題,也是一個很重要的政治問題和經(jīng)濟(jì)問題。因此在調(diào)研的基礎(chǔ)上,政府要補(bǔ)足市場經(jīng)濟(jì)的短板,以地方立法來保障民生事業(yè)的發(fā)展。全國人大賦予的城鄉(xiāng)建設(shè)和管理立法權(quán)中,地方飲用水的安全保障,關(guān)系全局,十分重要。在多方調(diào)研的基礎(chǔ)上,我們著手起草《萊蕪市城市飲用水安全保障條例》。這項立法既在立法權(quán)限中,也能夠通過立法確保地方飲用水的安全。在保障方面,通過在財政、科技、體制、機(jī)制、責(zé)任、方式方法等方面集中規(guī)范,將極大地改善城市飲用水的質(zhì)量問題。對保障型的立法項目,側(cè)重于補(bǔ)缺,重點是規(guī)范主管主體的履職到位,措施的切實可行,違反規(guī)定的懲戒等。這類立法項目一般在規(guī)范性的表述方面量比較大。這類的立法項目應(yīng)多規(guī)范、多責(zé)任、有處罰。

        三是規(guī)范式立法。經(jīng)濟(jì)和社會快速發(fā)展的規(guī)律告訴我們,發(fā)展的內(nèi)容和進(jìn)程任何時候都不是齊頭并進(jìn)的,某一方面的短板和制約將極大地制約經(jīng)濟(jì)或影響民生,恰恰是地方政府工作的努力方向。抓住其中的主要矛盾,才能解決其中的問題。在推進(jìn)治理方式和治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中,推進(jìn)規(guī)范式、約束式的立法占比重很大。俗話說,沒有規(guī)矩,不成方圓,主要指的就是對人們行為方式的約束。這方面立法工作重點就是約束社會公民的行為方式,當(dāng)然也相對應(yīng)地約束管理主體的責(zé)任。這方面立法將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的規(guī)范管理。這類立法項目將是多禁止、多約束、多懲戒。

        二、把握要義,合理設(shè)定立法結(jié)構(gòu)

        在一定意義上,法規(guī)的結(jié)構(gòu)如同人體結(jié)構(gòu)。法規(guī)的總則如同人的頭部,確定立法的依據(jù)、目的、原則、適用范圍和管理主體等等。分則如同人的軀體,內(nèi)容涵蓋著管理的要求,行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰和行政強(qiáng)制等內(nèi)容,既有管理者的權(quán)利和責(zé)任,也有管理相對人的權(quán)利和義務(wù)。這是立法的主體所在,有些是將過去約定俗成的慣例上升為條款,有些是管理體系的本質(zhì)要求。附則如同人的雙腳,規(guī)定著法規(guī)實施的時間,如同邁開雙腳,跑步向前。筆者擬人化的表述就是想讓立法工作者能夠直觀地理解法規(guī)的結(jié)構(gòu)體系,能夠更好地理解和做好立法工作。根據(jù)條文排列方式,法規(guī)結(jié)構(gòu)可分為以下兩類。

        第一類是條款式立法。這類立法有個特點就是不分章節(jié),直接用條款的方式表述,這種立法適合專業(yè)的、單一的、簡單的立法項目。隨著我國法治化進(jìn)程的加快,國家的法律體系將更加完善。屬于地方的立法項目就更應(yīng)該不做重復(fù)立法,始終堅持問題導(dǎo)向,有幾條算幾條,抓住主要矛盾,解決了就能帶動其他矛盾的順利解決。這方面需要立法工作者深入進(jìn)行調(diào)查研究,注意把握事物發(fā)展的主要矛盾和矛盾的主要方面。

        第二類是章節(jié)式立法。這是法規(guī)的主要結(jié)構(gòu)。這類立法一般有總則、分則和附則。在分則中設(shè)立幾章,來分類表述管理的事項,按照法理和邏輯關(guān)系,在分則里面一般是管理的內(nèi)容,在手段上就是行政管理的方式方法,管理對象的具體要求,后面就是法律責(zé)任,規(guī)定違反相應(yīng)管理內(nèi)容應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

        三、恪守底線,堅持立法技術(shù)原則

        地方立法工作者在立法工作中,涉及多方利益調(diào)整,特別是在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)形勢下,立良法善規(guī),就是要按照中央關(guān)于簡政放權(quán)的要求,大量的條款要約束政府的行政行為。這勢必對當(dāng)前的政府行為形成一種監(jiān)督,政府立法的積極性必將受到影響。而全國人大授予地方的立法權(quán)中,立法的內(nèi)容基本上都屬于行政立法,都屬于地方政府行政管理當(dāng)中的事情。如何處理好地方立法中人大常委會與地方政府的關(guān)系,有些地方的做法是一般性法規(guī)的起草由政府法制部門準(zhǔn)備,由人大法制工作部門把關(guān)審查。有些地方人大委托專家教授參與起草,草案返回政府研究后再提報人大。立法法明確規(guī)定,要發(fā)揮地方人大在立法中的主導(dǎo)作用。對地方人大主導(dǎo)起草的法規(guī)草案有無必要再通過政府研究后提報。目前,國內(nèi)專家態(tài)度不一。有的專家認(rèn)為,地方立法的事項,都是行政管理的事項,制定出來的法規(guī)還是由政府來落實,為協(xié)調(diào)好關(guān)系,最好還是經(jīng)政府研究后提報人大審議。有的專家認(rèn)為,立法權(quán)屬于地方人大,政府由人大產(chǎn)生,人大制定出來的法規(guī)不能再通過政府審議后提報,那樣會影響人大的立法權(quán)威。在國家對地方立法尚無嚴(yán)格具體界定的情況下,筆者認(rèn)為人大法制機(jī)構(gòu)應(yīng)該在立法計劃的確定、起草把握的重點、法規(guī)的結(jié)構(gòu)等方面注意把關(guān),無論是否通過政府審議,都不影響立法工作。那么在地方立法工作中應(yīng)該堅持以下原則。

        一是堅持問題導(dǎo)向的原則。設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán),并不是漫無邊界、毫無目的地進(jìn)行立法,而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查研究,找準(zhǔn)地方立法中最需要規(guī)范的事務(wù)。查找上位法,如果無上位法,就需要引領(lǐng)性、原創(chuàng)性的立法;如果有上位法,規(guī)定得比較原則,那就制定可操作性強(qiáng)的立法項目;如果上位法很具體,操作性也很強(qiáng),就需要找準(zhǔn)法律法規(guī)落實不力的原因,能通過執(zhí)法檢查促進(jìn)工作的,就在人大工作上加大執(zhí)法監(jiān)督力度,促進(jìn)法律法規(guī)落實;如果通過立法能解決法律法規(guī)落實,就要找準(zhǔn)立法點,在立法權(quán)限范圍內(nèi)把握角度,確保不出現(xiàn)超越立法權(quán)限的情況。另一方面,堅持問題導(dǎo)向,要堅持以國家政策為指導(dǎo),做好與地方立法工作結(jié)合文章,突出地方特色,不盲目追求立法面面俱到。通過立法,使問題得到解決,充分彰顯立法功能。

        二是符合法理的原則。依法立法是立法中的應(yīng)有之義。 但在立法工作中,特別是在引領(lǐng)性、原創(chuàng)性立法中沒有直接上位法依據(jù),立法任務(wù)又很迫切,這方面立法一定要符合法理原則,符合法治精神。只要立法符合人民群眾的長遠(yuǎn)利益,而不傷害人民群眾的現(xiàn)有合法利益,只要符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和事物發(fā)展的趨勢,而不是倒行逆施,就應(yīng)該大膽地試,大膽地闖。這方面就要認(rèn)真學(xué)習(xí)法學(xué)的基本理論、掌握法學(xué)的基本內(nèi)涵和精神實質(zhì),保證制定的法規(guī)能夠站立得住、行得通、真管用。

        三是堅持平衡性的原則。在地方立法工作中最忌諱走偏。在設(shè)定行政部門的權(quán)力和責(zé)任,公民的權(quán)利和義務(wù)中應(yīng)該堅持對等和平衡性的原則。不能有沒有責(zé)任的權(quán)力,也不能有沒有權(quán)利的義務(wù)。對違法的權(quán)力要設(shè)定依法查處、需承擔(dān)法律后果的條款,對違法的公民義務(wù)要給予依法維護(hù)合法利益,給予救濟(jì)的渠道。只有這樣,才能使法規(guī)有強(qiáng)大的生命力。

        (作者系山東省萊蕪市人大法制委員會主任委員、市人大常委會法工委主任)

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