段莎

杜絕不同行業(yè)之間的名額擠占，確保各個(gè)階層與群體在民意機(jī)關(guān)的話語權(quán)相互對(duì)等，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神和中央有關(guān)文件的必然要求，也是下一步人大換屆選舉所應(yīng)致力解決的問題。

2016年下半年至2017年元月，全國縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大將集中進(jìn)行換屆選舉，在確保各項(xiàng)選舉工作依法順利開展的前提下，如何選出一支德才兼?zhèn)?、代表性?qiáng)、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)人民、履職水平高的人大代表隊(duì)伍，是廣大人民群眾和參與選舉工作的各級(jí)黨委、人大、政府普遍關(guān)心的問題。對(duì)此，中共中央專門就加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表選舉的有關(guān)工作發(fā)出通知，要求著力解決人大代表選舉中存在的人選把關(guān)不嚴(yán)、代表身份失真失實(shí)甚至弄虛作假的問題。但在選舉實(shí)務(wù)中卻出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，一些地方為了完成人大代表結(jié)構(gòu)“兩升一降”的任務(wù)，將具有一定學(xué)歷（通常是研究生）的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以知識(shí)分子身份當(dāng)選，讓抓管農(nóng)業(yè)工作的政府領(lǐng)導(dǎo)以農(nóng)民身份當(dāng)選，甚至還有一些曾經(jīng)在工廠工作過的黨政干部成功當(dāng)選工人代表。

有人認(rèn)為，憲法法律只規(guī)定了“一府兩院”工作人員不得在人大常委會(huì)任職，沒有規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得擔(dān)任人大代表，根據(jù)法不禁止即自由的原則，只要具備相應(yīng)的履歷條件，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以以非公務(wù)員身份當(dāng)選人大代表。況且，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治素養(yǎng)好，工作能力強(qiáng)，對(duì)所在領(lǐng)域精通，比許多一線基層代表的履職水平高，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)選人大代表。

筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)和做法存在問題。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以當(dāng)選人大代表，但是不能以非公務(wù)員身份當(dāng)選。

從理論上講，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān)，是民眾利益表達(dá)和各種政治力量博弈的法定場(chǎng)所，各行各業(yè)以及各個(gè)階層、群體都應(yīng)在其中占有適當(dāng)?shù)谋壤?，這樣才能保證上升為國家意志的各項(xiàng)法令與決定具有公平性，能夠贏得各方的認(rèn)同，進(jìn)而具備順利實(shí)施的基礎(chǔ)。黨政干部作為公務(wù)員群體的代表，可以也應(yīng)當(dāng)在人大代表中占據(jù)一定的比例。公務(wù)員作為一個(gè)社會(huì)群體，其訴求和利益應(yīng)當(dāng)在國家法律規(guī)定的框架內(nèi)得到合理表達(dá)，但這個(gè)比例應(yīng)當(dāng)和其他階層、群體在人大代表中占據(jù)的比例相持平。

但目前我國各級(jí)人大及常委會(huì)的人員構(gòu)成中，黨政干部的占比已經(jīng)大大超過其他階層和群體，尤其是工人和農(nóng)民，已為公眾所詬病。黨的十八大和中央文件關(guān)于降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例，提高基層一線農(nóng)民、工人和專業(yè)技術(shù)人員占比的要求，是在權(quán)衡國家社會(huì)的發(fā)展情勢(shì)和代表結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀下作出的。如果允許黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以非公務(wù)員身份當(dāng)選人大代表，無疑會(huì)使人大代表中黨政干部的占比進(jìn)一步升高，顯然不符合黨的十八大精神和中央文件要求，屬于搞上有政策下有對(duì)策、架空中央規(guī)定的一套，不僅無益于代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化，也會(huì)進(jìn)一步弱化基層群眾訴求的有效表達(dá)，制約人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，還會(huì)滋長有令不行、有禁不止的不良風(fēng)氣，應(yīng)當(dāng)警惕這種做法。

筆者認(rèn)為，造成黨政干部占比過高和人大代表身份失真失實(shí)的原因是多方面的，具體表現(xiàn)如下。

一、對(duì)代表身份認(rèn)定的不規(guī)范。主要表現(xiàn)為對(duì)從事多個(gè)職業(yè)的代表身份認(rèn)定。以農(nóng)民企業(yè)家代表為例，多數(shù)農(nóng)民企業(yè)家代表并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，僅僅因?yàn)槠渚哂修r(nóng)村戶籍或者曾經(jīng)從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始成農(nóng)民代表。事實(shí)上，很多農(nóng)民企業(yè)家在土地使用、利益分配、雇傭關(guān)系等方面與所在區(qū)域的農(nóng)民之間是存在矛盾的，能否代表農(nóng)民群體的利益是存在疑問的。以知識(shí)分子型黨政干部代表為例，一些在科研院所兼職或從其轉(zhuǎn)任的黨政干部代表，通常以知識(shí)分子身份當(dāng)選，因?yàn)槠渫ǔ＞哂休^高的學(xué)歷，在所處領(lǐng)域有較高的造詣。事實(shí)上，他們主要從事的是黨政工作，在當(dāng)前黨政干部比例已經(jīng)顯著偏高的情況下，如果認(rèn)同黨政干部以非公務(wù)員身份當(dāng)選，恐怕難逃詬病。

二、對(duì)代表資格的審查不到位。嚴(yán)格意義上講，是對(duì)代表的進(jìn)口把關(guān)不嚴(yán)。法定意義上的代表審查包括對(duì)代表的資格、身份、結(jié)構(gòu)，以及選舉活動(dòng)合法性的審查，通常是由人大代表資格審查機(jī)構(gòu)在代表當(dāng)選之后進(jìn)行的。理論上講，除了程序違法、被剝奪政治權(quán)利之外，代表資格審查機(jī)構(gòu)是沒有權(quán)限免除已經(jīng)當(dāng)選的代表資格的，縱然存有結(jié)構(gòu)不合理、身份失真失實(shí)等狀況。實(shí)務(wù)中，對(duì)代表人選的提名、推薦多數(shù)是由組織部門實(shí)施的，出于政治因素考慮，不可避免地會(huì)向黨政干部傾斜，這本也無可厚非。但由于組織部門內(nèi)部缺乏一套有效的審查機(jī)制，對(duì)代表候選人的提名推薦和審查工作實(shí)際上是“自薦自審”，審查的效果差強(qiáng)人意?，F(xiàn)實(shí)操作中，由于組織部門內(nèi)部工作機(jī)制的不健全，還給一些人搞權(quán)錢交易留下了空子，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在自己的小圈子里瓜分代表名額，對(duì)外出賣進(jìn)行利益交換，讓一些名不符實(shí)、別有用心的人混進(jìn)代表隊(duì)伍，對(duì)優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)起到了消極作用。

三、代表結(jié)構(gòu)劃分的標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。目前，我們對(duì)代表結(jié)構(gòu)劃分所采取的標(biāo)準(zhǔn)比較多，諸標(biāo)準(zhǔn)之間界分不嚴(yán)密，且沒有形成科學(xué)的層次體系。譬如，很多地區(qū)將代表分為工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、干部、解放軍、其他六類，但嚴(yán)格意義上講，知識(shí)分子的指稱對(duì)象并不明確，其他應(yīng)該指的這五類之外，實(shí)際上這兩類常常與其他四類存在交叉。在代表分類中，有關(guān)黨派、民族、性別等標(biāo)準(zhǔn)，也沒有按照科學(xué)的層次進(jìn)行分布，經(jīng)常出現(xiàn)重疊，致使一些群體階層代表人數(shù)畸多，另一些人數(shù)畸少，加劇了代表結(jié)構(gòu)的不合理，既影響了民眾利益訴求的有效表達(dá)，也損害了民眾對(duì)公共政治生活的公平參與。

代表身份認(rèn)定的不科學(xué)和代表結(jié)構(gòu)劃分的不完善，給選舉實(shí)務(wù)也帶來諸多問題。如有的地區(qū)為了完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)，搞“量身定制”“打擦邊球”，甚至進(jìn)行違規(guī)操作。為了讓某個(gè)特定人當(dāng)選，變換候選人身份規(guī)避審查。還有的在選票上做手腳，搞權(quán)錢交易，賄選拉票，不僅破壞了選舉活動(dòng)的嚴(yán)肅性和合法性，還把一些壓根沒有履職熱情和能力的人醞釀進(jìn)了代表隊(duì)伍，傷害了民眾對(duì)選舉的期待，也損害了人民政府的公信力。

有必要對(duì)現(xiàn)行代表身份認(rèn)定和代表結(jié)構(gòu)劃分加以完善。在代表身份的認(rèn)定上，應(yīng)當(dāng)把代表性問題作為候選人考量的實(shí)質(zhì)因素。建議以代表實(shí)際從事的職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，在甄別的過程中要把握以下幾點(diǎn)。第一，關(guān)于時(shí)間。認(rèn)定代表身份應(yīng)當(dāng)以其被提名為候選人或參加選舉時(shí)實(shí)際從事的行業(yè)為準(zhǔn)，且從事該行業(yè)應(yīng)該達(dá)到一定的年限。那些僅是過去從事過某個(gè)行業(yè)或短暫具有某個(gè)行業(yè)身份的人，不宜作為該行業(yè)的代表當(dāng)選，以此降低臨時(shí)變更身份規(guī)避審查的可能性。第二，關(guān)于多重身份。對(duì)于同時(shí)從事多種行業(yè)的代表或候選人，應(yīng)當(dāng)以其主要從事的行業(yè)或主要代表的利益群體為準(zhǔn)，杜絕“借殼”代表現(xiàn)象，增強(qiáng)代表候選人同其所代表的群體利益的關(guān)聯(lián)性。第三，關(guān)于公務(wù)員參選的。對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員，不論是否具有多重身份，如果當(dāng)選人大代表，則只應(yīng)以公務(wù)員身份計(jì)算，以此降低黨政干部在人大代表中的比例。這是落實(shí)中央文件關(guān)于降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例要求的應(yīng)有之義。

在代表結(jié)構(gòu)的分布上，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)完善的分配體系。建議把代表從事的行業(yè)作為代表身份認(rèn)定和代表名額分配的首要條件，在此基礎(chǔ)上，建立分層次體系化的分配標(biāo)準(zhǔn)。在選區(qū)內(nèi)，首先按照行業(yè)分布情況分配代表名額，在行業(yè)之內(nèi)再根據(jù)民族、黨派、學(xué)歷等因素，按層次酌情細(xì)分代表名額，酌情的參照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是憲法法律關(guān)于特定群體選舉名額分配的特別規(guī)定，以及實(shí)務(wù)中各行業(yè)的黨派、學(xué)歷、性別分布情況以及各地區(qū)的民族、年齡等，根據(jù)各地情況綜合考慮來分配。有關(guān)行業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以參考國家發(fā)改委關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼中有關(guān)四級(jí)行業(yè)劃分的做法。

此外，還應(yīng)建立代表候選人審查機(jī)制。對(duì)政黨、人民團(tuán)體、選民聯(lián)名推薦的候選人，選舉法規(guī)定了“推薦人應(yīng)當(dāng)介紹候選人情況，候選人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供個(gè)人身份和基本信息”，但并沒有賦予選舉委員會(huì)相應(yīng)的審查權(quán)，對(duì)于提供情況不實(shí)的，選舉委員會(huì)僅能向選民或代表通報(bào)。事實(shí)上，信息披露的主動(dòng)權(quán)掌握在候選人自身及聯(lián)名推薦的人手中，對(duì)于有“借殼當(dāng)選”意愿的候選人，變更身份信息是慣用方式，選舉委員會(huì)是不大可能核實(shí)出來的。選舉委員會(huì)畢竟是一個(gè)臨時(shí)成立的被動(dòng)復(fù)核機(jī)構(gòu)，掌握的信息有限。選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的候選人審查機(jī)制，在政黨、人民團(tuán)體考察候選人的時(shí)候即行介入審查，建議組織部門在考察代表候選人選時(shí)，吸納選舉委員會(huì)或人大代表資格審查機(jī)構(gòu)的工作人員會(huì)同考察，將代表審查工作的關(guān)口向前推移，確保候選人具有名副其實(shí)的代表性。當(dāng)然，選舉委員會(huì)考察的重點(diǎn)應(yīng)該放在候選人的代表性和身份的真實(shí)性、分配的代表名額落實(shí)情況，以及候選代表們的實(shí)際結(jié)構(gòu)與應(yīng)選代表結(jié)構(gòu)的吻合度上，與組織部門的考察重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

之所以如此強(qiáng)調(diào)代表性問題是基于代表關(guān)系所具有的特殊性。人大代表同選民之間的選舉代表關(guān)系不同于法律上的委托代理關(guān)系，后者可以隨時(shí)撤銷。同時(shí)，代理人對(duì)委托的代理事項(xiàng)也沒有自己的獨(dú)立意志，而代表關(guān)系實(shí)質(zhì)上則是一種權(quán)利的讓渡。人大代表在人大會(huì)議上的發(fā)言和表決一經(jīng)作出即產(chǎn)生法律效力，縱使被代表的群眾內(nèi)心不認(rèn)同，也必須接受人大集體作出的法律以及規(guī)范性文件的約束，即便要罷免不稱職的代表，也是非常困難的，不僅程序繁瑣復(fù)雜，最終結(jié)果往往也并非被代表人的內(nèi)心意志所能控制。故對(duì)代表和選民來說，具有相同的立場(chǎng)和一致的利益訴求，是二者之間選舉關(guān)系和代表關(guān)系最終得以確立的根本所在，這也是為什么要把身份作為考察是否具有代表性的原因。嚴(yán)禁“借殼”代表的出現(xiàn)，杜絕不同行業(yè)之間的名額擠占，確保各個(gè)階層與群體在民意機(jī)關(guān)的話語權(quán)相互對(duì)等，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神和中央有關(guān)文件的必然要求，也是下一步人大換屆選舉所應(yīng)致力解決的問題。

（作者單位：陜西省咸陽市人大常委會(huì)辦公室）