段莎
杜絕不同行業(yè)之間的名額擠占,確保各個(gè)階層與群體在民意機(jī)關(guān)的話語權(quán)相互對(duì)等,是貫徹落實(shí)黨的十八大精神和中央有關(guān)文件的必然要求,也是下一步人大換屆選舉所應(yīng)致力解決的問題。
2016年下半年至2017年元月,全國縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大將集中進(jìn)行換屆選舉,在確保各項(xiàng)選舉工作依法順利開展的前提下,如何選出一支德才兼?zhèn)?、代表性?qiáng)、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)人民、履職水平高的人大代表隊(duì)伍,是廣大人民群眾和參與選舉工作的各級(jí)黨委、人大、政府普遍關(guān)心的問題。對(duì)此,中共中央專門就加強(qiáng)和改進(jìn)人大代表選舉的有關(guān)工作發(fā)出通知,要求著力解決人大代表選舉中存在的人選把關(guān)不嚴(yán)、代表身份失真失實(shí)甚至弄虛作假的問題。但在選舉實(shí)務(wù)中卻出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,一些地方為了完成人大代表結(jié)構(gòu)“兩升一降”的任務(wù),將具有一定學(xué)歷(通常是研究生)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以知識(shí)分子身份當(dāng)選,讓抓管農(nóng)業(yè)工作的政府領(lǐng)導(dǎo)以農(nóng)民身份當(dāng)選,甚至還有一些曾經(jīng)在工廠工作過的黨政干部成功當(dāng)選工人代表。
有人認(rèn)為,憲法法律只規(guī)定了“一府兩院”工作人員不得在人大常委會(huì)任職,沒有規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得擔(dān)任人大代表,根據(jù)法不禁止即自由的原則,只要具備相應(yīng)的履歷條件,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以以非公務(wù)員身份當(dāng)選人大代表。況且,黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治素養(yǎng)好,工作能力強(qiáng),對(duì)所在領(lǐng)域精通,比許多一線基層代表的履職水平高,應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部當(dāng)選人大代表。
筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)和做法存在問題。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部可以當(dāng)選人大代表,但是不能以非公務(wù)員身份當(dāng)選。
從理論上講,人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和民意機(jī)關(guān),是民眾利益表達(dá)和各種政治力量博弈的法定場(chǎng)所,各行各業(yè)以及各個(gè)階層、群體都應(yīng)在其中占有適當(dāng)?shù)谋壤?,這樣才能保證上升為國家意志的各項(xiàng)法令與決定具有公平性,能夠贏得各方的認(rèn)同,進(jìn)而具備順利實(shí)施的基礎(chǔ)。黨政干部作為公務(wù)員群體的代表,可以也應(yīng)當(dāng)在人大代表中占據(jù)一定的比例。公務(wù)員作為一個(gè)社會(huì)群體,其訴求和利益應(yīng)當(dāng)在國家法律規(guī)定的框架內(nèi)得到合理表達(dá),但這個(gè)比例應(yīng)當(dāng)和其他階層、群體在人大代表中占據(jù)的比例相持平。
但目前我國各級(jí)人大及常委會(huì)的人員構(gòu)成中,黨政干部的占比已經(jīng)大大超過其他階層和群體,尤其是工人和農(nóng)民,已為公眾所詬病。黨的十八大和中央文件關(guān)于降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例,提高基層一線農(nóng)民、工人和專業(yè)技術(shù)人員占比的要求,是在權(quán)衡國家社會(huì)的發(fā)展情勢(shì)和代表結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀下作出的。如果允許黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以非公務(wù)員身份當(dāng)選人大代表,無疑會(huì)使人大代表中黨政干部的占比進(jìn)一步升高,顯然不符合黨的十八大精神和中央文件要求,屬于搞上有政策下有對(duì)策、架空中央規(guī)定的一套,不僅無益于代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化,也會(huì)進(jìn)一步弱化基層群眾訴求的有效表達(dá),制約人大監(jiān)督作用的發(fā)揮,還會(huì)滋長有令不行、有禁不止的不良風(fēng)氣,應(yīng)當(dāng)警惕這種做法。
筆者認(rèn)為,造成黨政干部占比過高和人大代表身份失真失實(shí)的原因是多方面的,具體表現(xiàn)如下。
一、對(duì)代表身份認(rèn)定的不規(guī)范。主要表現(xiàn)為對(duì)從事多個(gè)職業(yè)的代表身份認(rèn)定。以農(nóng)民企業(yè)家代表為例,多數(shù)農(nóng)民企業(yè)家代表并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),僅僅因?yàn)槠渚哂修r(nóng)村戶籍或者曾經(jīng)從事過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)始成農(nóng)民代表。事實(shí)上,很多農(nóng)民企業(yè)家在土地使用、利益分配、雇傭關(guān)系等方面與所在區(qū)域的農(nóng)民之間是存在矛盾的,能否代表農(nóng)民群體的利益是存在疑問的。以知識(shí)分子型黨政干部代表為例,一些在科研院所兼職或從其轉(zhuǎn)任的黨政干部代表,通常以知識(shí)分子身份當(dāng)選,因?yàn)槠渫ǔ>哂休^高的學(xué)歷,在所處領(lǐng)域有較高的造詣。事實(shí)上,他們主要從事的是黨政工作,在當(dāng)前黨政干部比例已經(jīng)顯著偏高的情況下,如果認(rèn)同黨政干部以非公務(wù)員身份當(dāng)選,恐怕難逃詬病。
二、對(duì)代表資格的審查不到位。嚴(yán)格意義上講,是對(duì)代表的進(jìn)口把關(guān)不嚴(yán)。法定意義上的代表審查包括對(duì)代表的資格、身份、結(jié)構(gòu),以及選舉活動(dòng)合法性的審查,通常是由人大代表資格審查機(jī)構(gòu)在代表當(dāng)選之后進(jìn)行的。理論上講,除了程序違法、被剝奪政治權(quán)利之外,代表資格審查機(jī)構(gòu)是沒有權(quán)限免除已經(jīng)當(dāng)選的代表資格的,縱然存有結(jié)構(gòu)不合理、身份失真失實(shí)等狀況。實(shí)務(wù)中,對(duì)代表人選的提名、推薦多數(shù)是由組織部門實(shí)施的,出于政治因素考慮,不可避免地會(huì)向黨政干部傾斜,這本也無可厚非。但由于組織部門內(nèi)部缺乏一套有效的審查機(jī)制,對(duì)代表候選人的提名推薦和審查工作實(shí)際上是“自薦自審”,審查的效果差強(qiáng)人意?,F(xiàn)實(shí)操作中,由于組織部門內(nèi)部工作機(jī)制的不健全,還給一些人搞權(quán)錢交易留下了空子,個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部在自己的小圈子里瓜分代表名額,對(duì)外出賣進(jìn)行利益交換,讓一些名不符實(shí)、別有用心的人混進(jìn)代表隊(duì)伍,對(duì)優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)起到了消極作用。
三、代表結(jié)構(gòu)劃分的標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)。目前,我們對(duì)代表結(jié)構(gòu)劃分所采取的標(biāo)準(zhǔn)比較多,諸標(biāo)準(zhǔn)之間界分不嚴(yán)密,且沒有形成科學(xué)的層次體系。譬如,很多地區(qū)將代表分為工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、干部、解放軍、其他六類,但嚴(yán)格意義上講,知識(shí)分子的指稱對(duì)象并不明確,其他應(yīng)該指的這五類之外,實(shí)際上這兩類常常與其他四類存在交叉。在代表分類中,有關(guān)黨派、民族、性別等標(biāo)準(zhǔn),也沒有按照科學(xué)的層次進(jìn)行分布,經(jīng)常出現(xiàn)重疊,致使一些群體階層代表人數(shù)畸多,另一些人數(shù)畸少,加劇了代表結(jié)構(gòu)的不合理,既影響了民眾利益訴求的有效表達(dá),也損害了民眾對(duì)公共政治生活的公平參與。
代表身份認(rèn)定的不科學(xué)和代表結(jié)構(gòu)劃分的不完善,給選舉實(shí)務(wù)也帶來諸多問題。如有的地區(qū)為了完成上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)任務(wù),搞“量身定制”“打擦邊球”,甚至進(jìn)行違規(guī)操作。為了讓某個(gè)特定人當(dāng)選,變換候選人身份規(guī)避審查。還有的在選票上做手腳,搞權(quán)錢交易,賄選拉票,不僅破壞了選舉活動(dòng)的嚴(yán)肅性和合法性,還把一些壓根沒有履職熱情和能力的人醞釀進(jìn)了代表隊(duì)伍,傷害了民眾對(duì)選舉的期待,也損害了人民政府的公信力。
有必要對(duì)現(xiàn)行代表身份認(rèn)定和代表結(jié)構(gòu)劃分加以完善。在代表身份的認(rèn)定上,應(yīng)當(dāng)把代表性問題作為候選人考量的實(shí)質(zhì)因素。建議以代表實(shí)際從事的職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn),在甄別的過程中要把握以下幾點(diǎn)。第一,關(guān)于時(shí)間。認(rèn)定代表身份應(yīng)當(dāng)以其被提名為候選人或參加選舉時(shí)實(shí)際從事的行業(yè)為準(zhǔn),且從事該行業(yè)應(yīng)該達(dá)到一定的年限。那些僅是過去從事過某個(gè)行業(yè)或短暫具有某個(gè)行業(yè)身份的人,不宜作為該行業(yè)的代表當(dāng)選,以此降低臨時(shí)變更身份規(guī)避審查的可能性。第二,關(guān)于多重身份。對(duì)于同時(shí)從事多種行業(yè)的代表或候選人,應(yīng)當(dāng)以其主要從事的行業(yè)或主要代表的利益群體為準(zhǔn),杜絕“借殼”代表現(xiàn)象,增強(qiáng)代表候選人同其所代表的群體利益的關(guān)聯(lián)性。第三,關(guān)于公務(wù)員參選的。對(duì)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員,不論是否具有多重身份,如果當(dāng)選人大代表,則只應(yīng)以公務(wù)員身份計(jì)算,以此降低黨政干部在人大代表中的比例。這是落實(shí)中央文件關(guān)于降低黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例要求的應(yīng)有之義。
在代表結(jié)構(gòu)的分布上,應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)完善的分配體系。建議把代表從事的行業(yè)作為代表身份認(rèn)定和代表名額分配的首要條件,在此基礎(chǔ)上,建立分層次體系化的分配標(biāo)準(zhǔn)。在選區(qū)內(nèi),首先按照行業(yè)分布情況分配代表名額,在行業(yè)之內(nèi)再根據(jù)民族、黨派、學(xué)歷等因素,按層次酌情細(xì)分代表名額,酌情的參照標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是憲法法律關(guān)于特定群體選舉名額分配的特別規(guī)定,以及實(shí)務(wù)中各行業(yè)的黨派、學(xué)歷、性別分布情況以及各地區(qū)的民族、年齡等,根據(jù)各地情況綜合考慮來分配。有關(guān)行業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以參考國家發(fā)改委關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼中有關(guān)四級(jí)行業(yè)劃分的做法。
此外,還應(yīng)建立代表候選人審查機(jī)制。對(duì)政黨、人民團(tuán)體、選民聯(lián)名推薦的候選人,選舉法規(guī)定了“推薦人應(yīng)當(dāng)介紹候選人情況,候選人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供個(gè)人身份和基本信息”,但并沒有賦予選舉委員會(huì)相應(yīng)的審查權(quán),對(duì)于提供情況不實(shí)的,選舉委員會(huì)僅能向選民或代表通報(bào)。事實(shí)上,信息披露的主動(dòng)權(quán)掌握在候選人自身及聯(lián)名推薦的人手中,對(duì)于有“借殼當(dāng)選”意愿的候選人,變更身份信息是慣用方式,選舉委員會(huì)是不大可能核實(shí)出來的。選舉委員會(huì)畢竟是一個(gè)臨時(shí)成立的被動(dòng)復(fù)核機(jī)構(gòu),掌握的信息有限。選舉委員會(huì)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的候選人審查機(jī)制,在政黨、人民團(tuán)體考察候選人的時(shí)候即行介入審查,建議組織部門在考察代表候選人選時(shí),吸納選舉委員會(huì)或人大代表資格審查機(jī)構(gòu)的工作人員會(huì)同考察,將代表審查工作的關(guān)口向前推移,確保候選人具有名副其實(shí)的代表性。當(dāng)然,選舉委員會(huì)考察的重點(diǎn)應(yīng)該放在候選人的代表性和身份的真實(shí)性、分配的代表名額落實(shí)情況,以及候選代表們的實(shí)際結(jié)構(gòu)與應(yīng)選代表結(jié)構(gòu)的吻合度上,與組織部門的考察重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。
之所以如此強(qiáng)調(diào)代表性問題是基于代表關(guān)系所具有的特殊性。人大代表同選民之間的選舉代表關(guān)系不同于法律上的委托代理關(guān)系,后者可以隨時(shí)撤銷。同時(shí),代理人對(duì)委托的代理事項(xiàng)也沒有自己的獨(dú)立意志,而代表關(guān)系實(shí)質(zhì)上則是一種權(quán)利的讓渡。人大代表在人大會(huì)議上的發(fā)言和表決一經(jīng)作出即產(chǎn)生法律效力,縱使被代表的群眾內(nèi)心不認(rèn)同,也必須接受人大集體作出的法律以及規(guī)范性文件的約束,即便要罷免不稱職的代表,也是非常困難的,不僅程序繁瑣復(fù)雜,最終結(jié)果往往也并非被代表人的內(nèi)心意志所能控制。故對(duì)代表和選民來說,具有相同的立場(chǎng)和一致的利益訴求,是二者之間選舉關(guān)系和代表關(guān)系最終得以確立的根本所在,這也是為什么要把身份作為考察是否具有代表性的原因。嚴(yán)禁“借殼”代表的出現(xiàn),杜絕不同行業(yè)之間的名額擠占,確保各個(gè)階層與群體在民意機(jī)關(guān)的話語權(quán)相互對(duì)等,是貫徹落實(shí)黨的十八大精神和中央有關(guān)文件的必然要求,也是下一步人大換屆選舉所應(yīng)致力解決的問題。
(作者單位:陜西省咸陽市人大常委會(huì)辦公室)