林福辰
摘要:本文以政府采購中的商業(yè)賄賂行為概述作為開端進(jìn)行論述,詳細(xì)地剖析了政府采購中商業(yè)賄賂行為的概念、表現(xiàn)形式、出現(xiàn)的原因、所造成的危害,進(jìn)而總結(jié)出這種行為的構(gòu)成要件,然后闡述了我國政府采購領(lǐng)域治理商業(yè)賄賂這一行為存在的法律漏洞、域外政府采購法制建設(shè)及其對我國的啟示,在此之后提出了關(guān)于完善我國政府采購領(lǐng)域治理商業(yè)賄賂的法律對策。
關(guān)鍵詞:政府采購;商業(yè)賄賂;法律治理;管理制度
中圖分類號:F722.2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A ? ? 文章編號:1674-9324(2016)36-0052-03
一、前言
治理好政府采購中的商業(yè)賄賂行為有利于維護(hù)正常的政府采購市場交易秩序、保護(hù)其他經(jīng)營者和消費(fèi)者的合法權(quán)益、優(yōu)化政府采購市場資源的合理配置,對于提高我國政府采購支出的使用效率以及實現(xiàn)廉潔執(zhí)政的陽光政府等都能發(fā)揮了促進(jìn)作用,還能有利于推動我國的財政體制改革,從而能夠推動我國經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、平穩(wěn)地前進(jìn)。治理政府采購商業(yè)賄賂應(yīng)采取以下對策。
二、完善政府采購程序
每一項政府采購活動都有一套完整的必經(jīng)過程,政府采購程序總的步驟基本上是一樣的,但是在具體的規(guī)定上還存在著差異,它主要取決于政府采購選用的方式,隨著政府采購的方式不同而有所變化,不管什么樣的政府采購程序都必須遵循相關(guān)法律條文的規(guī)定,如對政府采購信息都應(yīng)及時、全面地予以公布、對參選供應(yīng)商的資格、評標(biāo)、確標(biāo)等環(huán)節(jié)要實行嚴(yán)格的審查。為了建立一個合法、有序的政府采購市場,就必須要對政府采購工作程序進(jìn)行嚴(yán)密防控,以使在實踐中能夠有個更好、更規(guī)范的采購程序,本文認(rèn)為要想增加政府采購工作的透明度,具體可有五種措施:一是規(guī)范參選供應(yīng)商的資格審查機(jī)制,以期真正得到供應(yīng)商或承包商“貨真價實”的信息;二是建立一個統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或網(wǎng)站來發(fā)布政府采購信息,對政府采購方方面面的信息都予以公布;三是規(guī)定確定中標(biāo)項目的具體辦法,詳細(xì)公布中標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)的原因及優(yōu)勢等,對于未中標(biāo)的供應(yīng)商向其說明未中標(biāo)的原因及存在的不足之處;四是關(guān)于政府采購合同地授予方面要予以詳細(xì)地規(guī)定,增加有關(guān)合同履行和合同擔(dān)保的具體內(nèi)容;五是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)的功能,對“權(quán)錢交易”、“暗箱操作”等行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。
(一)完善評審專家管理制度
政府采購的評標(biāo)環(huán)節(jié)直接決定著參選供應(yīng)商誰能夠中標(biāo),《政府采購法》以及其他有關(guān)法律法規(guī)都給予了評標(biāo)委員會以評審權(quán)和自由裁量權(quán),由此可看出,評標(biāo)委員會在政府采購過程中占據(jù)了特別重要的角色,他們的修養(yǎng)和水平與評審結(jié)果有很大的直接關(guān)系。
1.嚴(yán)格規(guī)定評審專家的準(zhǔn)入門檻。充分利用各種渠道向社會廣泛征集不同類別的專家評委,然后對其資格入選條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān),對符合資格入選條件的專業(yè)技術(shù)人員實行嚴(yán)格的資格審核,以選出真正的專家評委,然后對符合資格審核條件者頒發(fā)證書,并同時將其歸入專家?guī)旃芾?,使得他們在以后的政府采購進(jìn)程中能夠給予充足的智力支撐。
2.對評審專家實行規(guī)范化培訓(xùn)。以此來提高他們的理論知識與實踐能力,強(qiáng)化他們的專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì),明確評審的責(zé)任與義務(wù),提高評審技術(shù)和評審手段,使他們能夠更敏銳地洞察違法違規(guī)行徑,有助于更好地制止政府采購中的商業(yè)賄賂現(xiàn)象。
3.嚴(yán)格規(guī)范評審專家的自由裁量權(quán),保證政府采購工作合法有序地進(jìn)行,完善評審專家的回避制度,確保評標(biāo)結(jié)果的客觀、公正。
4.建立對違法違規(guī)行為的評審專家的懲處機(jī)制,如責(zé)任承擔(dān)機(jī)制、問責(zé)質(zhì)詢機(jī)制等,凈化評審專家隊伍,打擊商業(yè)賄賂行為。
(二)完善政府采購信息公開管理制度
能否對政府采購信息進(jìn)行全面公布,不但影響著政府采購行為的公平性,還能夠大大影響到陽光政府的建設(shè),政府采購中出現(xiàn)的商業(yè)賄賂行為在很大層次上是由于政府采購信息不公布或公布不徹底,而導(dǎo)致供應(yīng)商、社會公眾不能完全掌握政府采購信息,使權(quán)力不能得到有效監(jiān)督,從而出現(xiàn)權(quán)力腐敗,因此有必要采取一些適當(dāng)可行的方法來建立健全這一政府采購信息公布管理制度。筆者提出以下建議。
1.規(guī)范政府采購信息公布的方法,不僅要規(guī)定主動公布信息的方法,還要規(guī)定被動公布信息的方法。
2.統(tǒng)一政府采購信息公開的渠道,可以設(shè)置一個統(tǒng)一公開政府采購信息的專門機(jī)構(gòu)或網(wǎng)站,以推動政府采購信息公開的電子化水平,使得參選供應(yīng)商和潛在的供應(yīng)商、社會公眾都便于查詢自己想要知悉的信息。
3.擴(kuò)大政府采購信息公布的內(nèi)容,使得政府采購信息公布的內(nèi)容能夠真正做到全面徹底性;四要增大對于違反政府采購信息公布管理規(guī)定的處罰機(jī)制,避免政府采購信息公布的任意性和權(quán)力地濫用;五是認(rèn)定相關(guān)法律法規(guī)中的“商業(yè)秘密”,可在供應(yīng)商允許公開的情況下適當(dāng)?shù)毓_,以防止政府部門以此為“理由”而拒絕公開。
(三)完善供應(yīng)商市場準(zhǔn)入制度
作為政府采購活動主要參加者的供應(yīng)商,依照國籍的差別可具體分為國內(nèi)供應(yīng)商和國外供應(yīng)商。選擇適合的供應(yīng)商對于政府采購合同的有效施行、保障采購對象的質(zhì)量、提高財政資金的利用效率等方面非常重要,鑒于我國目前的相關(guān)法律法規(guī)在這方面規(guī)定的缺陷,筆者建議從以下幾個方面來完善供應(yīng)商準(zhǔn)入制度:一是構(gòu)建專門的供應(yīng)商資格預(yù)審制度,規(guī)定統(tǒng)一的供應(yīng)商準(zhǔn)入資格標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)來審查供應(yīng)商的資質(zhì),對滿足所設(shè)條件的供應(yīng)商可向其發(fā)放政府采購市場準(zhǔn)入許可證;二是創(chuàng)設(shè)供應(yīng)商廉潔承諾制度,可規(guī)定參選供應(yīng)商在參加政府采購活動進(jìn)程之前,必須向采購相關(guān)人員做出不會行使商業(yè)賄賂的廉政方面的承諾,并有紀(jì)律監(jiān)察部門向其發(fā)放廉政準(zhǔn)入通知書;三是加大對違法供應(yīng)商的處罰,包括在民事、行政和刑事方面的懲罰,如對政府采購中的違法違規(guī)供應(yīng)商在其準(zhǔn)入許可證上予以記錄,并對這些違法供應(yīng)商以后參加政府采購活動采取一定的措施予以限制;四是對外國供應(yīng)商可依據(jù)國際條約或協(xié)議,設(shè)置“對等準(zhǔn)入”制度,以保護(hù)國內(nèi)企業(yè)的發(fā)展。
三、強(qiáng)化政府采購監(jiān)督制約機(jī)制
為了保證政府采購工作能夠合法、有序地進(jìn)行,需要采取有效地預(yù)防和治理政府采購中商業(yè)賄賂行為的措施,這離不開發(fā)達(dá)的政府采購監(jiān)督制約機(jī)制。在實踐中要想對政府采購活動更好地實現(xiàn)有效監(jiān)督可以形成監(jiān)管合力,大力治理商業(yè)賄賂行為。筆者認(rèn)為,主要的具體措施有下面幾點(diǎn)。
(一)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制
我國《政府采購法》第13條規(guī)定“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門,依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)”。但是,我國目前的相關(guān)法律規(guī)章中對財政部門實施監(jiān)督并沒有一個詳細(xì)的實體性規(guī)定或程序性規(guī)定,由于法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致了各級財政部門在實施監(jiān)督時出現(xiàn)職責(zé)混亂的現(xiàn)象。本文認(rèn)為,可從以下幾個方面來強(qiáng)化政府采購的內(nèi)部監(jiān)督效能。
1.加強(qiáng)財政監(jiān)督。加強(qiáng)財政監(jiān)督對于提高財政資金的使用效率、降低政府采購成本等具有重要作用,因此筆者建議可通過完善政府采購預(yù)算編制來加強(qiáng)財政監(jiān)督。預(yù)算編制是財政預(yù)算的重要組成部分為政府采購的范圍和制定條件提供了財政上的依據(jù),在編制財政預(yù)算時要做到以下幾點(diǎn):其一,要明確政府采購的內(nèi)容和種類,將財政支出的一部分列為購買某種貨物、工程或服務(wù)的專項資金,并且按照一定的辦法在總預(yù)算中單獨(dú)編制;其二,采購機(jī)構(gòu)和財政部門共同進(jìn)入市場調(diào)研,建立不同種類的產(chǎn)品的豐富信息量的數(shù)據(jù)庫;其三,保證各預(yù)算單位要在有關(guān)監(jiān)督管理部門的督促指導(dǎo)下,完成政府采購預(yù)算編制;其四,政府采購預(yù)算編制應(yīng)保持穩(wěn)定性,不能隨意做出調(diào)整或改變,并且預(yù)算編制程序要簡單易行、便于實施;其五,采用多種監(jiān)管方式進(jìn)行財政監(jiān)督,對出現(xiàn)商業(yè)賄賂的易發(fā)環(huán)節(jié)要進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,加強(qiáng)對財政部門工作人員的過錯懲處,強(qiáng)化其責(zé)任心。
2.加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督?!罢少忣A(yù)算是采購機(jī)關(guān)根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和行政任務(wù)編制,并經(jīng)過規(guī)定程序的年度政府采購計劃,它一般包括采購項目、采購資金來源、數(shù)量、型號、單價、項目實施時間等,是政府采購工作的基礎(chǔ)?!闭少忣A(yù)算細(xì)化到每一個項目,這樣可有助于提高政府采購工作的透明度、健全財政支出管理制度、提高財政資金的使用效率。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,在我國除了國家作出特別說明之外,只要是隸屬于政府采購的項目都應(yīng)該編制政府采購預(yù)算,可見政府采購預(yù)算在政府采購中的重要性。本文以為,可從下面三點(diǎn)來對其進(jìn)行強(qiáng)化:第一,加大財政部門、審計部門、監(jiān)察部門等對政府采購預(yù)算地監(jiān)督。采購單位不得自行采購屬于集中采購目錄范圍內(nèi)的貨物、服務(wù)或工程,也不能自行采購未經(jīng)上報或雖經(jīng)上報卻未被批準(zhǔn)的商品或服務(wù)項目,一旦有此行為,財政部門應(yīng)拒絕對其撥款,審計、監(jiān)察機(jī)構(gòu)還要對相關(guān)單位和責(zé)任人予以追究。第二,加快預(yù)算改革,明確預(yù)算周期,把整個預(yù)算周期細(xì)分為多個階段并詳細(xì)規(guī)定每個階段的任務(wù),嚴(yán)格按照規(guī)定的時間完成每個階段的任務(wù),這樣做的話,不僅能夠保證有充足的時間進(jìn)行下一年度的預(yù)算還能使其得到及時執(zhí)行。第三,完善預(yù)算撥付的方式。預(yù)算撥付的方式主要有層層撥付和直接撥款,在關(guān)于財政資金撥付的法律法規(guī)中應(yīng)明確規(guī)定直接撥付的方式和具體的操作方法。
3.完善供應(yīng)商監(jiān)督保障制度。如前所述,可知作為政府采購活動主要主體之一的供應(yīng),法律法規(guī)對其的規(guī)定還有缺陷,如享有的權(quán)利較少、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不完善等,因此要采取措施來完善供應(yīng)商的監(jiān)督保障制度,以建立一個正常、有序的政府采購市場環(huán)境,并激發(fā)市場參加者的活力,可體現(xiàn)為以下幾點(diǎn):一是豐富供應(yīng)商的監(jiān)督方式,如向采購部門質(zhì)疑投訴、向法院起訴等;二是要明確規(guī)定供應(yīng)商自我救濟(jì)的方式、程序、時間等,真正捍衛(wèi)非行賄供應(yīng)商的合法權(quán)益,更好地規(guī)范政府采購行為。
(二)完善政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制
學(xué)術(shù)理論界認(rèn)為,在和內(nèi)部監(jiān)督相比之下,外部監(jiān)督有其自身的優(yōu)點(diǎn),如經(jīng)過媒體的傳播,在客觀上有助于實現(xiàn)社會輿論監(jiān)督并有助于建立一個有效的社會監(jiān)督機(jī)制、外部監(jiān)督的優(yōu)點(diǎn)能夠彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督的不足,達(dá)到健全政府采購監(jiān)督機(jī)制的效能,并且外部監(jiān)督迎合了政府采購的公共性特征,根本法賦予人民大眾的批評建議權(quán)也為其行使外部監(jiān)督提供了法律依據(jù)。政府采購的外部監(jiān)督主要有各級人大及其常委會、紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計部門以及社會公眾等的監(jiān)督,外部監(jiān)督主體的多元化,對打擊政府采購中商業(yè)賄賂行為起著非常重要的作用,筆者認(rèn)為可從以下幾個方面來加強(qiáng)外部監(jiān)督。
1.加強(qiáng)各級人大及其常委會的監(jiān)督。根據(jù)我國法律的規(guī)定,各級人大及其常委會是我國的立法機(jī)關(guān),在實踐中對政府采購行為進(jìn)行的是法律層次的監(jiān)督,通過其對實際的政府采購行為進(jìn)行監(jiān)督,找出法律存在的漏洞和空白,從而在立法上不斷完善,使我國的規(guī)制政府采購中的商業(yè)賄賂行為的法律體系不斷健全,有助于為我國規(guī)制政府采購中的商業(yè)賄賂行為提供充分的法律依據(jù),從而能夠真正實現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。
2.加大紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門要對政府采購行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督,這樣能使《政府采購法》以及其他有關(guān)法律規(guī)章的規(guī)定得以貫徹落實,規(guī)范政府采購中商業(yè)賄賂行為;對政府采購活動的招標(biāo)投標(biāo)過程進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督,并且還要保證其本身監(jiān)督行為和方式的合法性和公正性;對于發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)人員要按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理,嚴(yán)懲不貸,不能姑息。
3.加強(qiáng)審計部門的監(jiān)督。審計部門可借鑒域外發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的成功經(jīng)驗建立常規(guī)審計和專項審計制度,對一般性項目的財政資金使用情況進(jìn)行常規(guī)性的監(jiān)督,而對大型或核心采購項目的財政資金利用狀況要實行專項監(jiān)督,保證財政資金的利用效率、實現(xiàn)政府采購的政策性目的,防止商業(yè)賄賂。
4.加強(qiáng)社會公眾監(jiān)督。社會公眾要想實現(xiàn)對政府采購行為的有效監(jiān)督離不開豐富完整的政府采購信息,因此相關(guān)部門向社會公眾公布的政府采購信息要全面和完整,進(jìn)而有利于社會大眾對政府采購的每個環(huán)節(jié)都能實行徹底的監(jiān)督,確保政府采購工作的公正和透明性,構(gòu)建廉潔執(zhí)政的陽光政府,降低商業(yè)賄賂這一現(xiàn)象的出現(xiàn);同時要完善社會大眾監(jiān)督的方式,實現(xiàn)監(jiān)督方式的多樣性,擴(kuò)大監(jiān)督的渠道;另外,還要建立鼓勵社會大眾監(jiān)督的激勵性機(jī)制,以發(fā)揮社會大眾監(jiān)督的實效性,如舉報獎勵制度,不僅對舉報人進(jìn)行保護(hù)還要對舉報人實施獎勵,這樣能提高社會公眾監(jiān)督政府采購行為的自覺性和主動性,從而調(diào)動社會力量的監(jiān)督作用。
四、結(jié)語
總之,在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境之下要求每個參與主體都能夠公平公正地開展競爭,商業(yè)賄賂的存在直接毀壞了正常的市場交易秩序、侵害了大眾消費(fèi)者和其他守法經(jīng)營者的正當(dāng)權(quán)益,導(dǎo)致市場資源的不合理配置,同時也會降低我國政府采購支出的使用效率,破壞行業(yè)風(fēng)氣,因此能夠合法、合理、有效地治理好政府采購中的商業(yè)賄賂行為對于我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的價值,如何才能更好地規(guī)制政府采購中的商業(yè)賄賂行為則需要理論和實踐的不斷努力。筆者希望通過本文的論述可以為增強(qiáng)采購領(lǐng)域的監(jiān)管機(jī)制提供一定的理論支持,為政府采購中治理商業(yè)賄賂的理論研究提供一定的理論參考。
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