王凱凱

摘 要：針對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行效果不盡人意的現(xiàn)狀，研究微觀村落環(huán)境政策末端執(zhí)行存在的問(wèn)題及原因，認(rèn)為“村級(jí)環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)于模糊”是影響我國(guó)村級(jí)環(huán)境政策末端執(zhí)行偏差的主要原因，“村級(jí)環(huán)境政策模糊化執(zhí)行”具體表現(xiàn)在村級(jí)環(huán)境政策目標(biāo)不明確、政策內(nèi)容模糊、執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確以及問(wèn)責(zé)機(jī)制模糊等，只有把握好政策執(zhí)行模糊化的合理尺度才能保證農(nóng)村環(huán)境政策的末端高效執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：村級(jí)環(huán)境政策；末端執(zhí)行；模糊化

農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行關(guān)系到環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)具有十分重要的意義。農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行是政策執(zhí)行主體在組織內(nèi)運(yùn)用各種能力與資源，通過(guò)與目標(biāo)群體之間的溝通協(xié)調(diào)與互動(dòng)，將環(huán)境政策轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過(guò)程[1]。盡管近年來(lái)來(lái)我國(guó)出臺(tái)了很多農(nóng)村環(huán)境政策和相關(guān)配套措施，但是政策執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果卻與政策制定時(shí)相差甚遠(yuǎn)，很大程度上是由于村級(jí)環(huán)境政策的末端執(zhí)行偏差造成的。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日益凸顯。改革開(kāi)放之后特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2015》相關(guān)數(shù)據(jù)[2]，1978-2014年，我國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值有1397億元增長(zhǎng)到96995.3億元，年均增長(zhǎng)5.8%。2000-2014年，農(nóng)村居民人均純收入從2253元增加到9892元，平均增長(zhǎng)速度為7.9%。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雖然提高了農(nóng)民的生活水平，但是也帶來(lái)了環(huán)境污染與破壞。我國(guó)40%的行政村沒(méi)有集中供水，大部分村內(nèi)道路沒(méi)有硬化，對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理的村莊只有35%，對(duì)生活污水進(jìn)行處理的行政村只有9%[3]。農(nóng)藥、化肥和農(nóng)膜大規(guī)模使用，秸稈焚燒、污水灌溉和養(yǎng)殖業(yè)逐漸增多，生活污水排放、生活垃圾和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染成為影響農(nóng)村環(huán)境的重要因素。

一、我國(guó)村級(jí)環(huán)境政策末端執(zhí)行偏差分析

環(huán)境政策末端執(zhí)行“偏差”是政策執(zhí)行者在實(shí)施政策的過(guò)程中，由于受到主客觀因素的制約，其效果偏離政策目標(biāo)并產(chǎn)生不良后果的政策失真現(xiàn)象[2]。李硯忠等學(xué)者指出在環(huán)境政策自上而下落實(shí)過(guò)程中，出現(xiàn)了附加式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、觀望式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行以及公關(guān)式執(zhí)行等政策執(zhí)行異變現(xiàn)象[3]。有關(guān)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行的影響因素分析，國(guó)內(nèi)學(xué)者從多個(gè)角度做了大量研究。

其一，博弈論視角認(rèn)為“委托-代理關(guān)系”是影響政策執(zhí)行的主要原因。宋晨認(rèn)為中央和地方政府在政策執(zhí)行中的“委托-代理關(guān)系”“信息不對(duì)稱(chēng)”以及“政策制定的不完全性”造成了農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行異化[4]。

其二，經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)為“理性經(jīng)濟(jì)人”是造成政策執(zhí)行偏差的主要原因。村組干部作為“理性經(jīng)濟(jì)人”有自己的利益追求，會(huì)按照自己的理解和目的采取執(zhí)行策略，使執(zhí)行過(guò)程變成各執(zhí)行主體之間基于自身利益的一種明或暗的博弈活動(dòng)[5]。

其三，體制視角認(rèn)為執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制不夠完善是造成政策執(zhí)行偏差的主要原因。王西琴認(rèn)為我國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行力低是因?yàn)楣芾眢w制、誘導(dǎo)制度、監(jiān)督制度以及執(zhí)行主體自身建設(shè)等方面造成的[6]，我國(guó)公共政策執(zhí)行失控是由不完善的政策執(zhí)行機(jī)制和政策監(jiān)督機(jī)制造成的。

其四，環(huán)境視角認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、法律、輿論環(huán)境的欠缺是政策執(zhí)行的難題所在[7]。社會(huì)經(jīng)濟(jì)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境欠佳、法律政策環(huán)境的欠缺、農(nóng)村環(huán)保意識(shí)欠缺和未形成良好的輿論環(huán)境造成環(huán)境政策執(zhí)行偏差。

二、村級(jí)環(huán)境政策末端執(zhí)行的模糊化

影響村級(jí)環(huán)境政策執(zhí)行的因素有很多，但很大程度上是由末端執(zhí)行的自主權(quán)過(guò)大、末端執(zhí)行過(guò)于模糊化造成的。“政策執(zhí)行的模糊化”是指政府在政策方案、政策工具、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和行動(dòng)策略上表現(xiàn)出來(lái)的具有“詮釋靈活性”“模棱兩可”“寬嚴(yán)不一”等特性的公共管理模式[8]。盡管杉肯斯基認(rèn)為“模糊”是治理困境議題的重要策略”以及羅納德·馬諾主張要通過(guò)“模糊性”來(lái)管理等[9]。但是過(guò)于模糊則會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差以及執(zhí)行困境，從而產(chǎn)生不良后果。村級(jí)環(huán)境政策末端執(zhí)行過(guò)于模糊會(huì)加大政策效果的度量困難、增加上級(jí)對(duì)村組環(huán)境政策監(jiān)督管理難度，給政策執(zhí)行者有偷懶和曲解政策的機(jī)會(huì)，最終導(dǎo)致末端執(zhí)行“走樣”。村級(jí)環(huán)境政策執(zhí)行模糊化的主要表現(xiàn)：目標(biāo)不明確、政策內(nèi)容模糊、執(zhí)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)不明確以及問(wèn)責(zé)機(jī)制模糊等。

（一）村級(jí)環(huán)境政策目標(biāo)模糊不清

中央政府制定的環(huán)境政策目標(biāo)多為宏觀性的。環(huán)境政策要通過(guò)中央、省市縣鄉(xiāng)政府逐級(jí)下達(dá)最終到村級(jí)，逐級(jí)傳達(dá)過(guò)程中由于各層級(jí)理解偏差甚至盲目照搬或脫離實(shí)際而造成目標(biāo)失真。定性的村級(jí)環(huán)境政策目標(biāo)，缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)和程度范圍的限定，給政策實(shí)施以及監(jiān)管考核帶來(lái)困難，最終造成政策執(zhí)行的效率低下。

（二）村級(jí)環(huán)境政策內(nèi)容不清晰

中央政府制定的環(huán)境政策多為方向性指導(dǎo)性的，具體的環(huán)境政策制定具有不完全性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以上的政府部門(mén)的環(huán)境政策都有明確的內(nèi)容規(guī)定，措施以及人員資源的分配比較詳細(xì)，但是村級(jí)環(huán)境政策內(nèi)容卻模糊不清，往往是一項(xiàng)政策包含多個(gè)領(lǐng)域、內(nèi)容交叉重疊。

（三）環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)模糊

農(nóng)村離中央較遠(yuǎn)造成政策下達(dá)模糊，更加需要強(qiáng)有力的環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但是實(shí)際情況正好相反。以“禽畜養(yǎng)殖污染防治政策”的執(zhí)行為例[10]，鎮(zhèn)政府規(guī)定由村組織干部按照本村實(shí)際情況進(jìn)行畜禽養(yǎng)殖污染政策的具體執(zhí)行，然而并沒(méi)有嚴(yán)格要求村責(zé)任到人并成立專(zhuān)門(mén)的行動(dòng)小組，造成環(huán)境政策末端執(zhí)行機(jī)構(gòu)模糊。

（四）環(huán)境政策監(jiān)管機(jī)構(gòu)模糊

政協(xié)只有提出建議的權(quán)力，沒(méi)有立法和處罰的權(quán)力[11]，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部權(quán)力相對(duì)軟弱采取口頭批評(píng)，很難進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督，不能有效控制環(huán)境惡化的進(jìn)行。地方的行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中有1/3的地方根本沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，基層地方環(huán)保監(jiān)督系統(tǒng)很難發(fā)揮作用[12]。我國(guó)現(xiàn)有的多元監(jiān)督體系由于體制依附性、機(jī)制不玩等缺陷未能有效發(fā)揮出應(yīng)有的作用，監(jiān)督乏力[13]。環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)權(quán)力分散，容易出現(xiàn)末端執(zhí)行的混亂。村民自發(fā)監(jiān)督要承受與境污染型企業(yè)或工廠(chǎng)對(duì)抗所冒的風(fēng)險(xiǎn)，因而也變得越發(fā)無(wú)力。

（五）責(zé)任機(jī)制的模糊化

問(wèn)責(zé)機(jī)制是責(zé)任履行的追究機(jī)制[14]，“同體問(wèn)責(zé)”占主導(dǎo)、“異同問(wèn)責(zé)”缺失的現(xiàn)狀限制了人大、新聞媒體、公眾、司法機(jī)關(guān)等作用的充分發(fā)揮。村組干部業(yè)績(jī)考核以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，對(duì)于環(huán)境問(wèn)責(zé)沒(méi)有明確規(guī)定。村組干部為了自身的政治前途而忽視環(huán)境保護(hù)，甚至縱容某些企業(yè)的環(huán)境污染行為，使環(huán)境政策不斷被扭曲。

三、創(chuàng)新農(nóng)村村級(jí)環(huán)境政策末端執(zhí)行模式

環(huán)境政策末端執(zhí)行太過(guò)模糊化會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差，完全精確化的政策執(zhí)行不符合現(xiàn)實(shí)情況，因此需要一個(gè)能夠適度合理把握模糊化程度的政策執(zhí)行模式，使農(nóng)村環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中既可以因地制宜的發(fā)揮地方積極性和體現(xiàn)地方特色，又能不至于過(guò)于模糊而造成政策執(zhí)行偏。

（一）合理優(yōu)化政策目標(biāo)和方案

模糊性是政策的固有特性[15]，模糊性在政策領(lǐng)域只有程度大小的區(qū)分，因此將政策模糊性控制在合理的程度對(duì)于政策執(zhí)行具有關(guān)鍵作用。目標(biāo)和方案制定應(yīng)遵循SMART原則[16]，SMART原則是世界銀行及許多部門(mén)和組織普遍遵循的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系涉及準(zhǔn)則。Specific：目標(biāo)和方案必須科學(xué)切忌模糊；Measurable：目標(biāo)和方案必須具有較強(qiáng)的可操作性、現(xiàn)實(shí)可行；Time bound：有明確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)施和考察游明確時(shí)間界限；Relevant：目標(biāo)方案要貼近現(xiàn)實(shí)；Attainable：目標(biāo)方案可落實(shí)，資源可獲得。

（二）創(chuàng)新村級(jí)環(huán)境政策實(shí)施機(jī)制

農(nóng)村環(huán)境政策從制定到執(zhí)行必須經(jīng)過(guò)合法化過(guò)程，環(huán)境政策的體制環(huán)境與法制完善程度起著十分重要的作用[17]。村級(jí)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策有明確負(fù)責(zé)的村組干部人員，并成立專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)小組，在村組之間設(shè)立專(zhuān)門(mén)的流動(dòng)監(jiān)察站，定期對(duì)村組對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行情況調(diào)查監(jiān)督，對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行做到連片規(guī)范管理。

（三）優(yōu)化村級(jí)技術(shù)及電子信息環(huán)境

鼓勵(lì)工廠(chǎng)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)環(huán)境價(jià)值評(píng)估以及環(huán)保宣傳培訓(xùn)。加快推廣電子平臺(tái)建設(shè)及信息公開(kāi)，實(shí)現(xiàn)村莊信息全覆蓋，實(shí)現(xiàn)信息互通、資源共享。加快信息技術(shù)在環(huán)保檢測(cè)和高耗能監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的應(yīng)用，提高環(huán)境信息透明度，使企業(yè)迫于信息披露壓力采取環(huán)境友好型行為，高度關(guān)注自身生產(chǎn)的清潔程度、環(huán)保行為、產(chǎn)品的安全指數(shù)以及環(huán)境投資方面的成本效益分析等內(nèi)容[18]。

（四）強(qiáng)化監(jiān)控和問(wèn)責(zé)工作

環(huán)境政策執(zhí)行中，監(jiān)控乏力和問(wèn)責(zé)不明的現(xiàn)狀亟待改善。需要從法律上明確政策執(zhí)行監(jiān)督主體之間的職能界定、層次關(guān)系以及監(jiān)督程序，實(shí)現(xiàn)相關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)能夠獨(dú)立開(kāi)展工作，讓環(huán)保機(jī)構(gòu)從執(zhí)法機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)及電視媒體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，加快輿論監(jiān)督立法工作，規(guī)范并發(fā)揮輿論監(jiān)督的有序作用。

（五）增強(qiáng)村民基層環(huán)保力量

村民的支持配合對(duì)環(huán)境政策的執(zhí)行發(fā)揮重要作用。針對(duì)目前農(nóng)戶(hù)普遍存在的知識(shí)水平不高、“搭便車(chē)”思想和組織化程度低下的狀況，要加強(qiáng)村民的思想教育，提高村民自治水平和環(huán)保意識(shí)。日常村務(wù)管理與監(jiān)督要充分體現(xiàn)村民意愿，培育民間環(huán)保組織，發(fā)揮環(huán)境政策末端的監(jiān)督作用，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的良好發(fā)展。（作者單位：北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院）

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