陸佳

(無(wú)錫市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，江蘇無(wú)錫214131)

LU Jia

(Wuxi Bureau of Housing and Urban-Rural Development,Wuxi 214131)

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PPP模式在城市地下管廊項(xiàng)目中的適用性初探
——以無(wú)錫太湖新城地下管廊項(xiàng)目為例

陸佳

(無(wú)錫市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，江蘇無(wú)錫214131)

相較管線直埋方式，城市地下管廊是一種更經(jīng)濟(jì)、更具發(fā)展前景的城市基礎(chǔ)設(shè)施。通過(guò)對(duì)我國(guó)城市地下管線現(xiàn)狀存在的問題進(jìn)行分析，在尋求解決問題的基礎(chǔ)上，提出了適用于管廊項(xiàng)目的PPP模式，同時(shí)運(yùn)用實(shí)例進(jìn)行對(duì)比論證和分析，豐富了管廊項(xiàng)目投融資問題的理論依據(jù)，提供了一種解決途徑，具有一定的參考價(jià)值。

地下管廊；投融資；PPP模式；適用性

LU Jia

(Wuxi Bureau of Housing and Urban-Rural Development,Wuxi 214131)

0　引言

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是加快城市化進(jìn)程的基礎(chǔ)。針對(duì)城市地下空間基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)，國(guó)家近年來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意見》(國(guó)發(fā)〔2013〕36號(hào))、《關(guān)于地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2014〕27號(hào))、《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào))等相關(guān)文件，指出要加大城市管網(wǎng)的建設(shè)和改造力度，并進(jìn)一步明確將城市地下綜合管廊作為試點(diǎn)工程在全國(guó)全面啟動(dòng)。

城市地下管廊作為承載地下管線、開發(fā)地下空間的載體，是一種新興的基礎(chǔ)設(shè)施形式。從近年來(lái)我國(guó)地下管廊的建設(shè)情況來(lái)看，政府不僅在建設(shè)期需要投入大量資金，而且在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，諸多管線的維護(hù)資金投入也面臨較大壓力?；诖耍肷鐣?huì)資金(企業(yè))參與城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，探索將PPP(Public Private Partnership)模式運(yùn)用于地下管廊項(xiàng)目成為了一次新的嘗試。

1　城市地下管廊項(xiàng)目建設(shè)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的迫切需要

1.1城市地下管線現(xiàn)狀

我國(guó)地下管線產(chǎn)權(quán)單位眾多，各地管線行業(yè)管理部門較為復(fù)雜，地下管線用地存在無(wú)序開發(fā)、無(wú)序規(guī)劃、無(wú)序建設(shè)等問題，造成管線反復(fù)開挖、敷設(shè)現(xiàn)象比比皆是，不僅大大縮短了地下管線的使用壽命，增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維修費(fèi)用，也引發(fā)了公眾對(duì)政府公共部門的不滿情緒，造成不良影響。

1.2管廊項(xiàng)目建設(shè)的可行性

城市地下管廊是在城市地下建設(shè)一個(gè)隧道空間，將水、電、氣、熱、通訊等各類市政管線集中在一起，并在管廊內(nèi)設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。管廊內(nèi)的空間相對(duì)寬敞，人和小型機(jī)械可以進(jìn)入廊內(nèi)作業(yè)，方便公共管廊內(nèi)的設(shè)備及各種管線的日常檢測(cè)和維護(hù)[1]。管廊建設(shè)對(duì)改善城市地下管線現(xiàn)狀是可行的，其原因在于：

1)管廊項(xiàng)目建設(shè)能解決現(xiàn)狀管線“多頭管理”的弊端。政府應(yīng)鼓勵(lì)有條件的管線入廊集中管理，明確管廊主管部門指導(dǎo)管廊運(yùn)營(yíng)(運(yùn)行)單位制定適用于本地管廊項(xiàng)目建設(shè)的具體規(guī)范，協(xié)調(diào)管線工作。這是應(yīng)對(duì)管線多頭管理卻又無(wú)頭管理的合理方法。

2)管廊項(xiàng)目建設(shè)使管線工程資金和資源需求更為經(jīng)濟(jì)合理。若單純從地下管廊的總費(fèi)用(建設(shè)費(fèi)用與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用之和)來(lái)看，未必低于管線直埋費(fèi)用。一般地，地下管廊土建建設(shè)費(fèi)用是直埋式地下管線建設(shè)費(fèi)用的1～2倍[2]。但是，對(duì)于超過(guò)50年、甚至100年設(shè)計(jì)使用年限的地下管廊項(xiàng)目而言，運(yùn)營(yíng)時(shí)間越久，總費(fèi)用越少[3]。而管線使用壽命越長(zhǎng)，反復(fù)開挖管線后的敷設(shè)費(fèi)用增加越大。地下管廊的出現(xiàn)，既簡(jiǎn)化了管線修復(fù)過(guò)程，又節(jié)省了修復(fù)費(fèi)用。

3)管廊項(xiàng)目建設(shè)是解決城市“馬路拉鏈”頑疾的有效手段。城市地下管線因管線擴(kuò)容、更新、維修等造成的道路反復(fù)開挖現(xiàn)象十分普遍，不僅產(chǎn)生了揚(yáng)塵、噪音等環(huán)境問題，而且面臨沿線交通擁堵、商業(yè)利益遭受損失等社會(huì)問題。管廊項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)就是入廊施工，無(wú)需多次開挖。

4)管廊項(xiàng)目建設(shè)是城市開發(fā)地下空間的需要。合理規(guī)劃城市地下管廊不僅理順了地下管線布局，而且節(jié)約了城市用地，為地下空間的有序開發(fā)提供了保障。日本在這方面走在了世界前列，究其原因，是日本抓住大規(guī)模建設(shè)城市地下軌道的契機(jī)，探索建設(shè)地下管廊與開發(fā)地下空間的利益結(jié)合之路，使土地商業(yè)價(jià)值得到增值。

2　PPP模式在地下管廊項(xiàng)目中的應(yīng)用價(jià)值

如今，政府的資金投入不足以支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問題日益突出。引入社會(huì)資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域成為政府轉(zhuǎn)變職能，理順與市場(chǎng)關(guān)系的重要舉措。對(duì)具備一定條件的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按照市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化要求進(jìn)行探索，PPP模式是思路之一。

PPP模式是指公共部門(政府)與私人部門(非公共部門、企業(yè))為提供公共服務(wù)而建立起來(lái)的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，通過(guò)這種合作方式提供各種公共產(chǎn)品或服務(wù)。在PPP模式下，政府和企業(yè)之間相互監(jiān)督與制約，是一種平等的合作關(guān)系，兩者在合作過(guò)程中相互學(xué)習(xí)、借鑒，制造出更好的產(chǎn)品服務(wù)社會(huì)[4]。在我國(guó)，盡管PPP模式在地下管廊項(xiàng)目中的運(yùn)用尚處于起步階段，但PPP模式已具備進(jìn)入管廊項(xiàng)目的條件，原因如下：

1)目前雖然多地對(duì)管廊建設(shè)熱情高漲，但是規(guī)模普遍較小，資金投入成為管廊建設(shè)的最大障礙。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部鼓勵(lì)多地政府試點(diǎn)管廊項(xiàng)目引入PPP模式并配套資金補(bǔ)助，但是相對(duì)于高昂的建設(shè)費(fèi)用，單一的政府資金投入(補(bǔ)貼)遠(yuǎn)不能滿足建設(shè)需求。采用PPP模式，一方面拓寬了建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入保障機(jī)制，直接釋放了資金壓力；另一方面，社會(huì)資金(企業(yè))的加入勢(shì)必使管廊建設(shè)和管理更加注重效率，節(jié)省了建設(shè)費(fèi)用，間接緩解了資金壓力。

2)地下管廊項(xiàng)目具有準(zhǔn)公共物品屬性和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)屬性。入廊管線多與百姓工作、生活息息相關(guān)，政府在定價(jià)時(shí)需要多考慮百姓利益，平衡經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間的關(guān)系。此外，由于需要政府始終參與定價(jià)監(jiān)管，符合PPP模式的合作要義，也明晰了政府監(jiān)督的職責(zé)。

3)市場(chǎng)選擇下的政企合作將有利于提升公共行業(yè)服務(wù)效率。融合了企業(yè)高效率和創(chuàng)新技術(shù)的PPP模式，開啟了城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府單一組織建設(shè)、運(yùn)行服務(wù)供給轉(zhuǎn)型為政企多方合作的新方式。該模式下，政府能夠提高公共服務(wù)效率，企業(yè)能夠提高公共產(chǎn)品運(yùn)轉(zhuǎn)效率，形成政企合作后的“雙贏”局面。

PPP模式在滿足管廊項(xiàng)目投融資需求、引進(jìn)高效管理和先進(jìn)技術(shù)的基礎(chǔ)上，考慮了管線入廊后的定價(jià)等問題，符合管廊項(xiàng)目的發(fā)展方向。據(jù)報(bào)道，在2015年就有重慶[5]、江西[6]、內(nèi)蒙古[7]等多個(gè)省市推出將PPP模式運(yùn)用到城市地下管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的計(jì)劃。

3　無(wú)錫市太湖新城地下管廊項(xiàng)目實(shí)例分析

3.1項(xiàng)目基本情況

無(wú)錫市太湖新城地下管廊項(xiàng)目位于濱湖區(qū)清源路、立德道、瑞景道、大通路等路段內(nèi)，單、雙艙形式，設(shè)計(jì)使用年限為50年，管廊總里程超過(guò)20 km，政府總投資超5億元，建設(shè)費(fèi)用見表1，管廊內(nèi)部如圖1所示，單、雙艙截面斷面示意圖如圖2、圖3。

表1太湖新城管廊建設(shè)單價(jià)

管廊建設(shè)費(fèi)用單價(jià)/(萬(wàn)元/km) 單艙形式土建費(fèi)用2000 雙艙形式土建費(fèi)用3000 附屬系統(tǒng)1000 附屬系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用10～15

圖1　清源路管廊內(nèi)部實(shí)景

圖2　單艙截面斷面示意圖(單位：mm)

圖3　雙艙截面斷面示意圖(單位：mm)

3.2政府激勵(lì)分配方法理論[8]

PPP模式應(yīng)用于管廊項(xiàng)目有3種融資建設(shè)形式，均存在管廊全壽命使用期內(nèi)建設(shè)費(fèi)用多方分?jǐn)偟那闆r，即：①完全由政府獨(dú)立融資，計(jì)算管廊項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用；②政企共同出資組建管廊運(yùn)營(yíng)公司，以管廊租金收益折現(xiàn)計(jì)算管廊建設(shè)費(fèi)用；③政府與管線單位合作融資，采用政府激勵(lì)分配方法計(jì)算管廊建設(shè)費(fèi)用。

政府激勵(lì)分配方法是收取管線入廊費(fèi)用時(shí)綜合考慮直埋成本和占用空間，建立利益最大化目標(biāo)函數(shù)

maxui=Vi-[γiαi+(1-γi)βi]

(1)

由式(1)確定各管線單位分?jǐn)倖挝婚L(zhǎng)度管廊建設(shè)費(fèi)用

Pi=[γiαi+(1-γi)βi]q

(2)

式(1)～(2)中：ui為第i個(gè)參與單位的收益；Vi為i個(gè)管線單位長(zhǎng)度的管線所帶來(lái)的收益，設(shè)其為αi、βi的函數(shù)；γi和1-γi為直埋成本與空間比例的權(quán)重；q為單位長(zhǎng)度管廊所有管線部門需要承擔(dān)的總成本。

3.3實(shí)例分析

[8]中案例設(shè)定條件及其計(jì)算過(guò)程，由于太湖新城管廊項(xiàng)目單位建設(shè)費(fèi)用與文獻(xiàn)[8]中案例同為2 000萬(wàn)元/km，假設(shè)其余條件不變，政府融資利率i≮10%。比較PPP模式3種形式的計(jì)算結(jié)果：

①P1≮2 000×40%+2 000×60%×(1+10%)，即Pi≮2 120萬(wàn)元

②P2=2 000×40%+2×694.5=2 189萬(wàn)元

③P3=2 000×40%+600.024+599.976=2 000萬(wàn)元

由上分析可知，融資對(duì)象的不同導(dǎo)致了非政府資金投入部分的不等。

顯然，PPP模式適用于地下管廊項(xiàng)目的原因在于非政府資金的早期投入減少了融資費(fèi)用的支出。同時(shí)也應(yīng)該看到，第2種方式中由于涉及管廊第三方經(jīng)營(yíng)公司，日后管廊維護(hù)、管線維護(hù)在技術(shù)上雖有保障，但也面臨著最高的費(fèi)用支出。第3種方式中管線單位自組運(yùn)營(yíng)單位既分?jǐn)偭斯芾冉ㄔO(shè)費(fèi)用，又有一定的技術(shù)保障，是一種經(jīng)濟(jì)性較好的建設(shè)模式。

4　結(jié)語(yǔ)

1)相較于管線直埋方式，管廊建設(shè)同樣面臨建設(shè)費(fèi)用高、管線適時(shí)入廊等問題，但考慮其發(fā)展前景及國(guó)家政策支持等優(yōu)勢(shì)，城市地下管廊項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展更具潛力和市場(chǎng)。

2)PPP模式應(yīng)用于城市地下管廊項(xiàng)目需要由政府對(duì)其進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，相關(guān)政策文件和技術(shù)規(guī)范也需要進(jìn)一步完善。管廊項(xiàng)目建成后，要重點(diǎn)權(quán)衡各方利益，鼓勵(lì)管線單位入廊。

3)城市地下管廊項(xiàng)目的特點(diǎn)決定了其社會(huì)效益大于內(nèi)部效益，政府需要投入一定資金維護(hù)管廊的正常運(yùn)行。同時(shí)，適時(shí)調(diào)整公共部門與非公共部門之間、各公共部門之間的出資比例，適應(yīng)市場(chǎng)化運(yùn)作，政府激勵(lì)分配法值得參考。

[參考文獻(xiàn)〗

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責(zé)任編輯：唐海燕

Adaptability of the PPP Model in Urban Utility Tunnel—A Case Study of Taihu Xincheng Utility Tunnel in Wuxi

Compared with direct buried pipelines,utility tunnel is a kind of more economical municipal infrastructure with broader prospects.Through analyzing the present situation of urban underground pipelines,a PPP model for utility tunnel was put forward.After a comparative case study,a stronger theoretical basis and more solutions were provided to utility tunnel investment and financing,which was of reference value.

utility tunnel;investment and financing;PPP model;adaptability

10.3969/j.issn.1671-0436.2016.04.004

2016- 02-15

陸佳(1983—)，男，碩士，工程師。

TU984；F283

A

1671- 0436(2016)04- 0016- 04