■/第文濤　郭　上

關于規(guī)范運作PPP基金的思考

■/第文濤郭上

隨著我國在公共服務領域推廣政府和社會資本合作（PPP）模式的不斷深入，為了拓寬融資渠道，提高社會資本參與PPP項目的積極性，財政部聯(lián)合中國建設銀行等10家機構共同發(fā)起設立了總規(guī)模1800億元的中國PPP融資支持基金，地方財政部門設立的各類PPP基金也如雨后春筍般涌現(xiàn)。本文總結分析了現(xiàn)階段PPP基金的基本特征，梳理歸納了PPP基金的運作模式，并針對性的提出了幾點建議，以期對規(guī)范運作PPP基金提供借鑒。

規(guī)范運作PPP基金

一、PPP基金的基本特征

PPP基金概念寬泛，目前尚無統(tǒng)一定義，一般是指圍繞PPP項目投融資設立的基金。在銀行貸款作為主要融資方式相對有限，金融機構對PPP風險識別能力有待發(fā)展，項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等創(chuàng)新工具處在探索發(fā)展階段的情況下，基金作為比較成熟的投融資管理載體，其大規(guī)模出現(xiàn)并運用于PPP項目融資中是不難理解的。PPP基金能夠高效地引入各類短、中、長期金融工具和財政支持手段，聯(lián)合各類參與主體形成優(yōu)勢互補，方便各方在不同階段進入和退出，充分利用結構化設計放大杠桿，合理分散投資降低風險，較好地滿足了各方核心訴求。

一般而言，無論其具體表現(xiàn)形式如何，穿透來看，現(xiàn)階段的PPP基金有以下幾個基本特征：

一是存續(xù)期限較長。PPP基金的存續(xù)期限普遍長于傳統(tǒng)基金。傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)投資基金、私募股權投資基金通常存續(xù)期限不超過5-7年，融資性基金期限更短，不超過5年，而目前已設立的PPP基金不少已經(jīng)達到10年或10年以上。

二是組織形式集中。基金的組織形式一般有公司型、契約型和合伙型等幾種基本形式，而國內(nèi)PPP基金以合伙型為主，其次是契約型，公司型比較少見。例如地方設立的PPP基金多為合伙型，財政部1800億元的中國PPP融資支持基金屬于公司型。

三是交易結構明確。總體來看，現(xiàn)階段PPP基金多采用優(yōu)先劣后結構。以財政資金、社會資本方、基金管理人為劣后級投資人；產(chǎn)業(yè)資本和政策性金融機構為夾層投資人；商業(yè)銀行、保險投資機構為優(yōu)先級投資人。

二、PPP基金的主要模式

根據(jù)各地設立的PPP基金的交易結構分析，目前，地方政府參與發(fā)起設立的PPP基金在運作模式上主要有以下三種：

模式一：地方平臺公司作為政府出資人代表，組織發(fā)起設立PPP基金，基金實行母子基金兩級架構。

該模式下由省級財政部門等政府機構組建的決策委員會負責引導基金（母基金）層面的管理決策，確定投資重點、讓利政策以及擬參股子基金等重大決策事項。省級財政部門負責優(yōu)先選擇通過“物有所值”、財政承受能力等可行性論證、符合PPP規(guī)范要求的項目向子基金管理機構推薦。

子基金由政府引導基金（母基金）、社會資本、專業(yè)基金管理機構以有限合伙方式成立。地方平臺公司與社會投資人、基金管理機構簽訂出資人協(xié)議?；鸸芾頇C構作為普通合伙人（GP）按照市場規(guī)則負責子基金投資項目決策和投后管理，其他兩方作為有限合伙人（LP）按約定取得回報，但不直接參與基金投資的項目決策。地方平臺公司根據(jù)授權代行引導基金出資人職責，對子基金運營進行監(jiān)督，并定期向省級財政部門報送引導基金及參股子基金的運行情況。

模式二：地方平臺公司作為政府出資人代表，組織發(fā)起設立PPP基金，不設立子基金。

該模式下PPP基金管理架構由政府主管部門、受托管理機構（地方平臺公司）和基金管理公司共同組成。其中，基金管理公司和投資人組建投資決策委員會；省級財政部門負責對項目進行初審及擬定項目推薦名單。投委會最終通過審定的項目，由基金管理人與項目公司簽訂協(xié)議。

基金管理人的選定方式分為兩種：一是由主要出資人指定，二是由受托管理機構（地方平臺公司）通過擇優(yōu)選擇確定。

模式三：財政直接出資，聯(lián)合金融機構和社會資本發(fā)起設立PPP基金，進一步劃設子基金并通過政府購買服務方式引進專業(yè)基金管理機構。

該模式下由財政直接出資聯(lián)合金融機構共同發(fā)起設立PPP基金，政府出資方包括省級財政部門，也可能包括部分市縣財政部門。由政府出資人、其他出資人單位相關負責人、投資顧問等共同組成投資決策委員會和項目審定委員會。投資決策委員會負責審定基金章程、項目投資策略、監(jiān)管制度、收益分配辦法等重大事項。項目審定委員會負責子基金具體項目投資的審定，其職能也可能合并在投資決策委員會中，即只成立投資決策委員會。一般而言，該模式下省級財政部門在投委會擁有一票否決權。

該模式下政府方通過政府購買服務的方式委托有資質(zhì)、有基金管理經(jīng)驗和業(yè)績良好的機構管理運作?；鸸芾頇C構負責投資項目前期可行性評估、資金召集、投放、項目監(jiān)管、基金賬戶管理、間隙資金運作、信息披露等事前、事中、事后基金全流程管理。投委會下設基金管理辦公室，由省級財政部門和出資人單位聯(lián)系人組成，對基金管理機構進行考核管理。

三、PPP基金運作的關鍵問題

（一）PPP基金的投資模式

PPP基金主要有投資入股項目公司、為項目公司提供債權融資以及“投貸結合”等投資模式。PPP項目普遍設有最低資本金比例要求，因此PPP基金通過投資入股的形式，從項目層面可以解決資本金的問題，從地方政府角度可以緩解財政壓力，同時也有利于各利益相關方的風險分配。除了項目資本金之外，PPP項目總投資主要依靠債務融資解決。

在“三期疊加”的經(jīng)濟新常態(tài)大背景下，銀行放貸日趨謹慎，因此PPP基金對PPP項目的資金支持更加多元。同時，考慮到一些關系到民生的重大項目，在綜合統(tǒng)籌的基礎上可適當提高支持力度，采取“投貸結合”的模式給予足夠的融資支持。

（二）PPP基金的回報機制

PPP基金的回報機制不能脫離投資模式，實際上是緊密相連的。實行股權投資的項目，按股權的比例享有收益；實行債權投入的項目，按約定的回報率獲取收益，該回報率以同期人民幣貸款基準利率上浮一定幅度設置上限。

從實際情況看，不少PPP基金出資人的回報機制是采取固定收益加浮動收益的方式，按年分配，基金每年所得收益，首先用于分配優(yōu)先級出資人的固定回報。收益超過優(yōu)先級出資人的固定回報部分，作為浮動收益分配，各出資人可按一定比例分配。

（三）PPP基金的退出

PPP基金存續(xù)期限屆滿，如果尚有項目未實現(xiàn)退出，可考慮由投資該項目的基金出資人表決是否延長存續(xù)期限，如果未能獲得通過，該基金應到期解散?；鹕形赐瓿赏顺龅腜PP項目公司股權由出資人直接持有，而債權可通過提前設計使其不超過PPP基金存續(xù)期，這是PPP基金退出模式的一種。PPP基金退出的另一種模式是，PPP基金存續(xù)期限屆滿，其股權投資部分由政府或社會資本回購，債權部分同樣可使其不超過PPP基金存續(xù)期。

四、規(guī)范PPP基金運作的幾點建議

2015年，財政部先后出臺了《政府投資基金暫行管理辦法》和《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》，對基金的設立、運作、風險控制等進行了規(guī)范。可以看到，在經(jīng)歷了探索起步、快速發(fā)展階段之后，PPP基金運作日趨完善，引導作用日益增強，但也還存在短期投機、明股實債、運作不規(guī)范等問題。為了進一步規(guī)范PPP基金運作機制，還需加強以下幾方面工作。

一是深化層次性設計?，F(xiàn)階段PPP基金多采用優(yōu)先劣后的分級基金模式，這種模式實際上沒有實現(xiàn)風險的合理分配，財政承擔了過多的風險。因此，應結合實際，探索建立PPP基金的分層管理制度。針對收益好，現(xiàn)金流穩(wěn)定的PPP項目，可以由財政和金融機構同股同權，即不分優(yōu)先劣后的普通基金模式，風險共擔，收益共享；針對沒有現(xiàn)金流或現(xiàn)金流較差，主要依靠政府付費的PPP項目，可以探索財政資金發(fā)揮引導、支持作用，采用公司型、契約型等基金形式；針對將PPP示范項目獎補資金納入優(yōu)先劣后基金管理的，可不采用優(yōu)先劣后的結構設計，而由財政出資納入基金統(tǒng)一管理。

二是強化規(guī)模性控制。據(jù)有關資料的不完全統(tǒng)計，截止2015年底，各地共設立了780余支政府引導基金，規(guī)模達22000多億元。從已經(jīng)設立的省級PPP基金來看，基本都是由省級財政部門主導的，并通過股權投資等形式注資。因此，必須通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算安排財政投資基金注資，發(fā)揮財政資金引導作用和“種子”效應，合理控制基金規(guī)模。

三是堅持專業(yè)性運作。PPP強調(diào)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，在基金運作上也不例外。要積極引入優(yōu)秀的基金管理團隊，通過競爭機制選擇出最有基金運營實力的機構，借助先進的管理理念和技術水平提高PPP基金的運作效率和投資效率，完善PPP項目的風險分配，實現(xiàn)最合適的一方承擔最合適的風險。

四是加強風險性監(jiān)督。一是建立和完善各種制度規(guī)范。加強對PPP基金的監(jiān)管，設置基金業(yè)務隔離的“防火墻”，相關部門通過信息共享，聯(lián)合監(jiān)管促使基金規(guī)范運作。二是規(guī)范基金公司行為，保護出資人權益，防范基金管理人、基金銷售機構及基金銷售支付結算機構在銷售和宣傳推介過程中的不規(guī)范行為，控制潛在風險。三是要進一步明確基金公司的主體責任，履行風險提示責任，根據(jù)PPP基金發(fā)展趨勢，加強各環(huán)節(jié)業(yè)務的風險管控。

［1］管清友.PPP發(fā)展中的障礙〔J〕.中國金融，2015（8）.

［2］金浩，吳慧.政府主導PPP基金：定位為保障性基金對社會資本吸引力更大〔N〕.中國經(jīng)濟導報，2015-7-15.

［3］朱虹.中央地方接力：PPP基金密集登場〔N〕.中國企業(yè)報，2015-10-27.

［4］盤和林.PPP基金需強化效率效益原則〔N〕.經(jīng)濟日報，2015-6-10.

◇作者信息：甘肅省財政廳

財政部政府和社會資本合作中心

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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