伍國(guó)春

日本彈性社會(huì)建設(shè)對(duì)我國(guó)城市綜合減災(zāi)的啟示

伍國(guó)春

東日本大地震后，日本受?chē)?guó)際減災(zāi)領(lǐng)域重視彈性社會(huì)的影響，同時(shí)基于對(duì)東日本大地震的反思，開(kāi)始實(shí)施彈性國(guó)家建設(shè)。從2013年開(kāi)始，日本的彈性國(guó)家建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了制定法律、明確責(zé)任組織、制定實(shí)施規(guī)劃，明確實(shí)施指標(biāo)的制度建設(shè)。

我國(guó)是世界上地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。我國(guó)大陸地區(qū)平均每年發(fā)生5級(jí)以上地震約20次，6級(jí)以上地震約4次。2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到了52.57%，超過(guò)50%。未來(lái)20年我國(guó)城鎮(zhèn)化仍然處在快速發(fā)展的階段。無(wú)序快速的城市化導(dǎo)致土地管理不善，我國(guó)人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域越來(lái)越向大型斷裂帶靠近。

對(duì)于城市災(zāi)害的復(fù)雜性、連鎖性和擴(kuò)大化，日本社會(huì)學(xué)家秋元律有過(guò)詳細(xì)的論述。由于城市人口集中、設(shè)施建筑物密集，而且建筑物彼此連接，一旦發(fā)生災(zāi)害，將提高破壞性；作為行政、經(jīng)濟(jì)、信息的中樞管理功能集中地的城市，尤其大城市，災(zāi)后影響不僅停留在一個(gè)城市，且將波及廣大地區(qū)，在城市，地下管線、地下街道、高層及超高層建筑、天然氣、石油罐和其他危險(xiǎn)品，以及交通、高速公路、高架橋、地鐵等如網(wǎng)狀密集，城市災(zāi)害人為的危險(xiǎn)性增大；城市生活依賴(lài)社會(huì)化服務(wù)，一旦受災(zāi)之后生命線阻斷或生活服務(wù)機(jī)能下降，對(duì)城市生活造成巨大影響；城市人口具有流動(dòng)性大、定居率低的特點(diǎn)，城市居民缺乏對(duì)局部環(huán)境中危險(xiǎn)情況的了解，缺乏相關(guān)的安全信息。而且城市居民缺乏相互間的連帶感，不少社區(qū)不很成熟，處理緊急事態(tài)的社會(huì)能力較弱。

提高城市減災(zāi)能力是城市化后，我們面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。日本彈性國(guó)家建設(shè)，對(duì)綜合梳理國(guó)家減災(zāi)資源是一個(gè)很好的嘗試，雖然剛剛開(kāi)始實(shí)施，也存在一定問(wèn)題，但是對(duì)于我國(guó)城市綜合減災(zāi)有一定的參考價(jià)值。

一、彈性化社會(huì)建設(shè)背景

《2015—2030年仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》指出：“防止和減少對(duì)災(zāi)患的暴露性和受災(zāi)脆弱性，加強(qiáng)應(yīng)急和復(fù)原準(zhǔn)備，從而提高抗災(zāi)能力?！毕膳_(tái)會(huì)議前，彈性概念已經(jīng)由研究領(lǐng)域進(jìn)入減災(zāi)政策，美國(guó)和日本在仙臺(tái)會(huì)議前都實(shí)施了彈性減災(zāi)的理念。

2011年3月11日發(fā)生的東日本大地震，是日本戰(zhàn)后死亡和失蹤人口最多的自然災(zāi)害，東日本大地震讓日本政府認(rèn)識(shí)到僅僅依靠“防護(hù)”、單純強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)對(duì)策，在保護(hù)生命、財(cái)產(chǎn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的可持續(xù)性方面，存在明顯的缺陷。

基于對(duì)東日本大地震后的研究，美國(guó)國(guó)家科學(xué)院2011年提出了在防災(zāi)方面建設(shè)“彈性”國(guó)家的理念。所謂“彈性”，即對(duì)災(zāi)害的預(yù)防、規(guī)劃、吸收、恢復(fù)、適應(yīng)的卓越能力。對(duì)于地震“彈性”國(guó)家，應(yīng)達(dá)到當(dāng)大地震發(fā)生后社會(huì)重要功能能夠保持并快速恢復(fù)的能力。為此，美國(guó)國(guó)家減輕地震災(zāi)害計(jì)劃（NEHRP）提出了建設(shè)地震“彈性”國(guó)家路線圖。

在2013年的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，英國(guó)洪水、美國(guó)颶風(fēng)，以及日、美應(yīng)急管理交流，“彈性化”就成為重要議題。

2013年3月，日本召開(kāi)國(guó)家彈性化（national resilience）懇談會(huì)，相關(guān)學(xué)者、民間有識(shí)人士參加，設(shè)立了“推進(jìn)國(guó)土強(qiáng)韌化相關(guān)省廳聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，議長(zhǎng)為國(guó)土強(qiáng)韌化大臣。2013年12月11日，頒布實(shí)施了議員立法《為實(shí)現(xiàn)彈性國(guó)民生活的防災(zāi)減災(zāi)國(guó)土彈性基本法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本法》）?！痘痉ā反_定了實(shí)施彈性國(guó)家建設(shè)的4個(gè)方針，即：謀求最大限度的人命保護(hù)；維持巨大災(zāi)害時(shí)日本政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)功能的可持續(xù)性，保證國(guó)民財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施損失最小化；災(zāi)后迅速地恢復(fù)重建。

根據(jù)《基本法》，日本設(shè)立了推進(jìn)國(guó)土彈性化的組織——以內(nèi)閣總理大臣為總部長(zhǎng)的“國(guó)土彈性化推進(jìn)總部”（以下稱(chēng)為“總部”）。制定了《國(guó)土彈性化基本計(jì)劃》，根據(jù)基本計(jì)劃，重新梳理、修改迄今為止的各類(lèi)減災(zāi)規(guī)劃，保證所有減災(zāi)計(jì)劃與國(guó)土彈性化建設(shè)目標(biāo)一致。

二、基本思路

彈性國(guó)家的基本思路是：為應(yīng)對(duì)低概率大規(guī)模的災(zāi)害，謀求國(guó)家百年大計(jì)的國(guó)家建設(shè)、最大限度保護(hù)生命安全、保證國(guó)家和社會(huì)的重要功能不會(huì)遭受致命損傷并得以維持，國(guó)民財(cái)產(chǎn)及公共設(shè)施受災(zāi)最小化，迅速的恢復(fù)重建。

國(guó)土強(qiáng)韌化的本質(zhì)是國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)管理，在明確國(guó)土強(qiáng)韌化目標(biāo)的基礎(chǔ)上分析、特定主要風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、結(jié)合目標(biāo)確定脆弱性；分析、評(píng)估脆弱性，結(jié)合克服脆弱性的課題，討論風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略；對(duì)照解決課題，理順政策，同時(shí)確定應(yīng)對(duì)策略的重點(diǎn)和優(yōu)先順序并實(shí)施計(jì)劃；切實(shí)評(píng)估結(jié)果、完善全體計(jì)劃的實(shí)施。

國(guó)土強(qiáng)韌化分領(lǐng)域?qū)嵤?。設(shè)定“最壞事態(tài)”，開(kāi)展橫向評(píng)估，評(píng)估推進(jìn)國(guó)土強(qiáng)韌化所需的人才、資源，為掌握進(jìn)度盡可能實(shí)施定量評(píng)估。

三、8個(gè)事先預(yù)備目標(biāo)

發(fā)生大規(guī)模自然災(zāi)害后最大限度保護(hù)生命和自然環(huán)境；災(zāi)后迅速開(kāi)展救助、醫(yī)療等；災(zāi)后確保行政功能；災(zāi)后確保信息傳達(dá)系統(tǒng)功能正常；災(zāi)后保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不完全中斷；災(zāi)后生命線的盡快恢復(fù)；不發(fā)生不可控的二次災(zāi)害；保證災(zāi)后社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具備迅速恢復(fù)重建的環(huán)境。

對(duì)8個(gè)目標(biāo)災(zāi)害情景形象細(xì)分為45個(gè)最壞情景。

在具體的實(shí)施中，日本將每個(gè)具體的情境想象，量化為具體的重要業(yè)績(jī)指標(biāo)。首先對(duì)減災(zāi)相關(guān)部門(mén)的相關(guān)內(nèi)容量化打分。比如對(duì)最壞情境想象“大城市建筑物、交通設(shè)施等復(fù)合大規(guī)模倒塌或住宅密集地區(qū)因火災(zāi)發(fā)生傷亡”，量化為如下幾條重要業(yè)績(jī)指標(biāo)，并明確部門(mén)責(zé)任。業(yè)績(jī)指標(biāo)盡可能通過(guò)數(shù)字的形式體現(xiàn)，根據(jù)指標(biāo)對(duì)現(xiàn)有情況提出評(píng)估數(shù)據(jù)，同時(shí)提出未來(lái)若干年要達(dá)到的目標(biāo)。

· 住宅建筑物抗震率 住宅：約79%（2008年）建筑物：約80%

· 市區(qū)等干線道路無(wú)電線桿化15%（2012年）

· 首都直下地震或南海板塊地震等預(yù)計(jì)6級(jí)以上地區(qū)主要鐵路線路的抗震化91%（2013年）

· 大規(guī)模造地地圖公示約4%（2013年）

· 著手地下商業(yè)街防災(zāi)規(guī)劃的比例0%（2013年）

· 地震時(shí)高危密集街區(qū)的減少面積0 （2011年）

通過(guò)該計(jì)劃的實(shí)施，日本對(duì)減災(zāi)資源進(jìn)行了整合，通過(guò)將減災(zāi)量化為相關(guān)省廳的具體工作，根據(jù)數(shù)字指標(biāo)確定減災(zāi)資金的投入。日本首先在中央機(jī)關(guān)實(shí)施該計(jì)劃，同時(shí)地方也在逐步推進(jìn)。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

伴隨我國(guó)快速城市化，整合城市減災(zāi)資源是我國(guó)安全城市建設(shè)的重要思路。

首先，安全城市建設(shè)需要資源整合。要達(dá)到綜合減災(zāi)的的目標(biāo)，僅僅有減災(zāi)部門(mén)參與是不夠的，需要把災(zāi)害管理納入城市建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，明確相關(guān)部門(mén)的減災(zāi)職責(zé)。

其次，減災(zāi)要更加注重事前防御。要通過(guò)災(zāi)害情境想象對(duì)未來(lái)可能發(fā)生的城市災(zāi)害做好事先的預(yù)防。2016年的城市水災(zāi)，很大原因在于只注重發(fā)展，忽視潛在的城市風(fēng)險(xiǎn)。

最后，減災(zāi)計(jì)劃的實(shí)施注重目標(biāo)量化。通過(guò)量化指標(biāo)，依據(jù)脆弱性評(píng)估結(jié)果，采取軟硬結(jié)合的有重點(diǎn)的災(zāi)害防御措施。災(zāi)害防御目標(biāo)更加注重社會(huì)功能的代替性，保證社會(huì)功能不因重大災(zāi)害停止。同時(shí)，要重視地方、企業(yè)的聯(lián)合參與。通過(guò)如上措施，確實(shí)達(dá)到綜合減災(zāi)、事先減災(zāi)的目標(biāo)。

（作者單位：中國(guó)地震局地球物理研究所 ）