作為僅剩的專營行業(yè)，同時也作為已被查處過違反《反壟斷法》行為的行業(yè)，煙草業(yè)能否真正率先打響建立公平競爭審查制度的第一槍、主動推進變革，值得關注

2016年7月1日啟動落實的《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（下稱《意見》）雖漸漸淡出公眾焦點，但已開始悄然推進。

7月27日，國家發(fā)改委印發(fā)《關于貫徹落實〈關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見〉委內工作程序的通知》，率先明確“請各司局高度重視，深入學習《意見》精神和要求，切實做好公平競爭審查工作，防止出臺排除、限制競爭的政策措施”。

8月22日，江蘇省發(fā)布《公平競爭審查制度實施意見》，成為第一個就建立公平競爭審查制度做出響應的省級地方政府，隨后湖南省也公布了相關政策落實細則。

而更值得關注的，可能當屬第一個就建立公平競爭審查制度做出響應的行業(yè)主管部門——國家煙草專賣局。

眾所周知，在鹽業(yè)公布市場化改革，將逐步結束2000多年的專營體制后，國內除了鐵路系統(tǒng)外，全國范圍內法定專營行業(yè)就只剩下煙草業(yè)。那么，作為公認的“壟斷行業(yè)”，率先由國家煙草專賣局、中國煙草總公司在2016年8月17日印發(fā)《建立公平競爭審查制度 推動行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展》的意見，可以視為爭取主動貫徹國務院《意見》精神，尤其是在8月26日《中共國家煙草專賣局黨組關于專項巡視整改情況的通報》再次從側面證明——行業(yè)主管部門扭曲競爭、恣意干預市場的行為往往與相關官員貪腐違紀存在因果關系。

根據國務院網站和煙草總局轉發(fā)《東方煙草報》逯延津的報道，國家煙草專賣局、中國煙草總公司強調：“各級煙草專賣局、煙草公司及其他相關單位在制定市場準入、招標投標、經營行為規(guī)范等涉及市場主體經濟活動的規(guī)范性文件和其他政策措施時，應當進行公平競爭審查。要以法律法規(guī)為最終審查標準，實行自我審查與外部監(jiān)督相結合的審查方式。行業(yè)各單位要及時建立工作機制，建立由計劃、專賣、法規(guī)、銷售等部門組成的審查工作機構，負責對本單位制定發(fā)布的政策措施實施公平競爭審查；有序清理存量制度，按照‘誰制訂、誰清理的原則，結合規(guī)范性文件定期清理制度，對照公平競爭審查標準，對現行有效的政策措施進行篩查；定期加強評估完善，總結問題和不足，制定整改措施，推動公平競爭審查制度取得實效；扎實做好宣傳培訓，做到真學、真懂、真用，把促進公平競爭、發(fā)揮市場作用與專賣制度的特點結合起來?！?/p>

遺憾的是，從目前的報道來看，國家煙草專賣局、中國煙草總公司并未能公開指出至今仍舊留有政企不分色彩、普遍存在“一個機構、一套班子、兩塊牌子”現象的煙草行業(yè)，到底有哪些行為涉嫌違反《反壟斷法》，阻礙公平競爭。

值得注意的是，2014年以來內蒙古自治區(qū)、山東省、遼寧省工商局反壟斷執(zhí)法機構各查處了一家市級煙草專賣企業(yè)。這些企業(yè)在銷售暢銷煙時，要求商戶必須同時采購一定數量的非暢銷煙。

鑒于中國目前對煙草行業(yè)實行專營管理，各地煙草制品的銷售均由國家煙草總公司及其下屬各省的煙草公司獨家經營，在相關分銷市場上具有法定的獨占地位。因此，內蒙古自治區(qū)、山東省、遼寧省工商局反壟斷執(zhí)法機構適用《反壟斷法》查處這些搭售行為是適當的，與我國煙草專賣制度本身并不沖突。

實則，煙草公司搭售非暢銷煙的現象在全國普遍存在，且往往搭售的是各省本地煙草公司生產的煙草制品。這不僅扭曲暢銷煙與非暢銷煙間的競爭，不利于卷煙廠間、煙葉主產區(qū)之間的優(yōu)勝劣汰，更有可能被用來實現地方保護主義，使過分依賴煙草業(yè)的地區(qū)缺乏結構轉型的壓力。

而這種強賣方式直接擠壓的是那些本不愿分銷非暢銷煙的經銷商。后者則只能通過抬高暢銷煙價格，來補貼因低價清理非暢銷煙庫存而帶來的損失，進而最終將這部分成本間接轉嫁給暢銷煙的消費者。

有鑒于此，考慮到各地煙草公司搭售行為的普遍性，以及相關利潤最終歸屬國家煙草總公司的事實，更適宜由工商總局直接依據《反壟斷法》調查中國煙草總公司，而非僅僅個別地方工商局查處省內某一縣市層面的違法行為。

煙草專賣單位目前仍政企不分。這客觀上讓工商總局很難像調查利樂、微軟、阿里巴巴那樣，直接調查僅與其有一街之隔的中國煙草總公司及其各省公司的搭售行為，更難以區(qū)分上級煙草專賣單位要求下級單位完成搭售任務的做法究竟屬于企業(yè)行為，還是同樣違反《反壟斷法》的濫用行政權力限制競爭行為。

誠然，煙草專賣帶來的利潤甚至超過石化、電信等自然壟斷行業(yè)（例如，中國煙草總公司2014年的利潤1649.40億元，超過中石油和中移動的總和）， 所以煙草行業(yè)的市場化改革也難免會比鹽業(yè)專營難得多。

維持煙草專營并非僅僅為了獲得壟斷利潤，而是為了通過專賣管理，控制香煙生產質量、保護消費者利益。那么，為了保護公眾健康、保障由國家財政支持的醫(yī)保體系得以可持續(xù)發(fā)展，響應習近平總書記在全國衛(wèi)生與健康大會的講話精神，煙草業(yè)更有必要做出一些有利于市場競爭的改革，減少專營機制對市場競爭的扭曲，更多借助市場無形的手來提高煙草制品質量，例如：在全國范圍內禁止各地煙草公司搭售非暢銷煙，加快促進煙草制品優(yōu)勝劣汰，提高經營效率，減少劣質煙草制品對煙民、二手煙受眾的危害，節(jié)約醫(yī)保開支。

事實上，不僅煙草行業(yè)，各界一直對各行業(yè)主管部門設置的許多不利于市場競爭，或者涉嫌地方保護、歧視非公經濟的政策和措施多有詬病，認為其是阻礙國內經濟發(fā)展、結構調整以及擴大民間投資的主要障礙，成為限制市場競爭發(fā)揮基礎性作用的重要原因。只是長期以來，中國反壟斷執(zhí)法機構在規(guī)制行政機關濫用行政權力限制競爭行為上的透明度仍顯不足，2013年商務部、稅務總局牽頭開展的消除地區(qū)封鎖、打破行業(yè)壟斷工作，以及國家發(fā)改委負責召集的經濟體制改革工作部際聯席會議也同樣缺乏披露和全面梳理違法案件，因而難以起到殺雞儆猴的作用。

從國家發(fā)改委已公布的案件不難看出，在電信、交通、醫(yī)療，甚至保險、證券等行業(yè)，都存在著行業(yè)主管部門違反《反壟斷法》濫用行政權力的行為（參見筆者文章《曝光“束縛市場競爭的手”》，載于《東方早報》2015年1月25日）。

而在水泥、鋼鐵、航運等產能、運能過剩行業(yè)，主管部門也存在如何避免“救市”措施違反《反壟斷法》的問題。

例如，在工商和發(fā)改委系統(tǒng)反壟斷執(zhí)法機構先后查處遼寧、吉林水泥企業(yè)違反《反壟斷法》的冬季鎖窯限產行為后，“2014年11月上旬，工信部原材料工業(yè)司在京召開了東北三省試點水泥錯峰生產座談會，東北三省主管部門、水泥協(xié)會和水泥企業(yè)代表，經過充分協(xié)商決定從12月1日開始錯峰生產”（參見何勇《東北三省水泥錯峰生產》，載于《人民日報》2014年12月01日 02版）。工信部這樣的措施則難免涉嫌否定之前的反壟斷執(zhí)法。

而作為三大反壟斷執(zhí)法機構之一的商務部，則涉嫌違反《反壟斷法》第32條有關禁止行政機關指定交易的規(guī)定，“曾大力推進中遠集團與重點汽車企業(yè)建立汽車滾裝船運輸業(yè)務，組織一汽、奇瑞、長城等多家重點汽車生產企業(yè)與中遠集團簽署為期15年的建造中國汽車滾裝船隊的戰(zhàn)略合作協(xié)議，解決出口運輸問題”（參見《中國滾裝船運輸“難”在哪？》，載于《中國水運報》2014年1月14日）。

G20杭州峰會后，全球經濟形勢仍不明朗，國內外自然會關注中國行業(yè)主管部門、地方政府在建立公平競爭審查制度上，除了印發(fā)實施意見，能否在短期內真正有所作為，通過全面保障我國內部市場的統(tǒng)一、開放和競爭性，來激發(fā)中國經濟的內在活力，確立中國經濟作為全球經濟之錨的地位。

作為僅剩的專營行業(yè)，同時也作為已被查處過違反《反壟斷法》行為的行業(yè)，煙草業(yè)能否真正率先打響建立公平競爭審查制度的第一槍、主動推進變革，值得社會輿論給予更多關注。

作者為同濟大學知識產權與競爭法研究中心研究員