秦德君

不同的國家結(jié)構(gòu)形式對(duì)國家治理產(chǎn)生不同影響，形成不同要求。在當(dāng)下推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)深入研究在“單一制”結(jié)構(gòu)形式下如何更好地提升我國地方治理創(chuàng)新的問題。這對(duì)于2020年實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)現(xiàn)代化目標(biāo)意義重大。

現(xiàn)代國家治理都是特定國家結(jié)構(gòu)下的治理。我國是“單一制”國家，公共治理具有統(tǒng)一性、垂直性。與其他單一制國家不同的是，我國幅員特別遼闊，東中西部社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，發(fā)展“極差”很大。要在“單一制”結(jié)構(gòu)和幅員遼闊這兩個(gè)特定條件下推進(jìn)地方治理創(chuàng)新，需研究并解決好三方面突出問題：

一是如何使地方政府更好地?fù)?dān)當(dāng)起行政法理主體角色，即成為一線治理創(chuàng)新的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。由于地方治理權(quán)限由中央政府授予，地方治理創(chuàng)新很容易形成依賴統(tǒng)一指令、習(xí)慣做“轉(zhuǎn)發(fā)器”這一行政慣性。按照國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求，單一制結(jié)構(gòu)條件下的地方政府，事實(shí)上有兩方面最基本的任務(wù)：首先是如何貫徹落實(shí)好中央大政方針和各項(xiàng)工作要求；其次是如何從本地實(shí)際出發(fā)，形成富有特色的地方治理和“編碼系統(tǒng)”。后者尤為重要，它是能否實(shí)現(xiàn)我國制度自信的重要變量。

我國重大決策具有總體性和高覆蓋性。在幅員遼闊條件下，行政效率的空間遞減是個(gè)客觀問題。只有使地方政府真正成為“治理中軸”和治理動(dòng)力站，才能有效規(guī)避上述問題。各地方政府既要有戰(zhàn)略性、貫徹性的治理承接，也要有創(chuàng)造性的營運(yùn)操作，在貫徹實(shí)施中形成一種“再創(chuàng)造”。在公共治理地方化方面形成合乎本地實(shí)際情況的治理邏輯和治理理念，在貫徹性行為與創(chuàng)制性行為的有機(jī)結(jié)合上，把握恰到好處的平衡與比率。各級(jí)基層政府也應(yīng)更好地?fù)?dān)當(dāng)起治理創(chuàng)新任務(wù)，加強(qiáng)探索性和創(chuàng)造性，探索富有特色的基層治理創(chuàng)新模式。

二是如何進(jìn)一步簡政放權(quán)，大幅度下放行政權(quán)力，使地方治理創(chuàng)新有更多自主性和決策權(quán)。事實(shí)上，這已經(jīng)成為檢驗(yàn)我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化實(shí)際進(jìn)程的一個(gè)顯性指標(biāo)。

在整個(gè)改革開放過程中，歷屆中央政府都把“簡政放權(quán)”作為行政體制改革的核心任務(wù)。正如李克強(qiáng)總理最近指出的：十八大以來，根植于對(duì)國情的清晰認(rèn)識(shí)和對(duì)人民和市場充分信任，中央多次強(qiáng)調(diào)和布置簡政放權(quán)工作，以騰出手來考慮穩(wěn)增長、控通脹、防風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展等重大問題。2013年3月《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》發(fā)布，推開我國第七次政府機(jī)構(gòu)改革，其核心任務(wù)就是“簡政放權(quán)”?？梢赃@樣說，什么時(shí)候有真正的簡政放權(quán)，什么時(shí)候就有真正的地方治理創(chuàng)新和活力。

三是如何更加從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀、條件，出臺(tái)治理舉措和公共政策。我國制度結(jié)構(gòu)具有統(tǒng)一性，但公共治理應(yīng)有更多的靈活性和針對(duì)性。如前述，由于我國地區(qū)差異大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，同一治理舉措和公共政策投放到不同地區(qū)，治理收益是不確定的。區(qū)域性“政策損耗”一直是我國公共管理領(lǐng)域存在的突出問題。

更好地處理好、把握好統(tǒng)一性與地方性的關(guān)系，尊重各地不同的地方特性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，是一種國家治理的“政治藝術(shù)”。它要求我們?cè)诨I劃改革發(fā)展各項(xiàng)任務(wù)、制定各種公共政策、推出各種改革舉措時(shí)，更多地區(qū)別對(duì)待，精準(zhǔn)投放，分而治之，既有統(tǒng)一性，又保持靈活性。這不僅是有效遏制“政策失靈”的需要，更是提升治理效能、實(shí)現(xiàn)治理產(chǎn)出最大化，更好地發(fā)揮我國制度優(yōu)越性的必然選擇。