王揚

摘 要 英國20世紀90年代開始的公民憲章運動大大提高了其公共部門服務的質(zhì)量，這為我國當前所著力構建的服務型政府提供了一種可以借鑒的模式。公共部門服務標準的確定有利于彌合政府與社會之間的價值鴻溝，政府可以更好地為社會服務，社會也可以得到更好的公共服務。因此，需要本著人民利益至上、量力而行、動態(tài)調(diào)整的原則，實現(xiàn)各個部門的工作標準向服務標準的轉變。

關鍵詞 憲章運動 服務型政府 公共部門 服務標準

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2016.03.073

The Theory of Public Sector Service Standards

——British Citizen Charter Movement to the Construction of a Service-oriented Government in Our Country

WANG Yang

（Jinzhou Teachers Training College， Jinzhou， Liaoning 121000）

Abstract Since the 1990 s British chartism greatly improved its public sector service quality， this for our country the current focus on building a service-oriented government can provide a reference model. The determination of public sector service standards to bridge the value of the gap between the government and society， the government can better service for the society， the society also can get a better public services. Therefore， we need to always put people's interests， strengths， and the principle of dynamic adjustment， implementation of various departments work standards to service standards.

Key words The chartist movement； service government； public sector； service standards

十八大報告強調(diào)要建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，這是深化行政體制改革的需要，也是參與全球經(jīng)濟競爭的客觀需要。英國20世紀90年代開始的公民憲章運動大大提高了其公共部門服務的質(zhì)量，這為我國當前所著力構建的服務型政府提供了一種可以借鑒的模式。

1 由新公共管理運動引發(fā)的公共服務質(zhì)量問題

在上個世紀九十年代初的英國，發(fā)動了聲勢浩大的公民憲章運動，明確制定顧客可期得到公共服務質(zhì)量與水準的文件，也就是要求公共服務的提供者站在服務接受者的角度來評判公共服務的優(yōu)劣，并為公共服務接受者提供一種程序，以幫助他們直接參與公共服務的改進。其主要內(nèi)容包括：

（1）服務內(nèi)容和工作目標承諾。服務內(nèi)容即公共部門承擔的責任或者向公眾提供的服務項目的具體內(nèi)容。以承諾的形式實現(xiàn)服務內(nèi)容的明確化和具體化，實際上是一種幫助公眾了解公共部門職能分工的手段，此外，有利于公眾對公共部門實施監(jiān)督。

（2）服務標準承諾。服務標準承諾是服務標準的公開化過程，同時也是服務標準的具體化過程。服務標準承諾對內(nèi)構成了工作的目標和動力，對外提供了評價工作的依據(jù)。

（3）服務程序和時限承諾。在公民憲章的實踐中，服務程序和時限明確化的重要意義在于：提供信息，方便顧客；促進程序設計的合理化；通過程序合理化和時限要求來提高公共部門的辦事效率；加強社會監(jiān)督以實現(xiàn)顧客滿意的目標。

（4）違諾責任。違諾責任是承諾方對顧客做出的單方面承諾，它表明承諾者未能達到既定服務標準時對顧客將作的補償，這種補償可以是精神上的，也可以是經(jīng)濟上的。

雖然我國與英國等西方資本主義國家的國家性質(zhì)是不同的，但在國家治理的方式方面應該有互相借鑒的地方。作為西方發(fā)達資本主義國家的政府演變過程的現(xiàn)代部分——公民憲章運動，對于作為社會主義國家的政府同樣具有借鑒意義。

2 我國建設服務型政府的提出

自從黨的十八大報告提出深化行政管理體制改革的目標以來，我國理論界掀起了有關行政管理體制改革研究的熱潮。其中，很多專家和學者把注意力放在了服務型政府的研究上，提出了一系列有關服務型政府構建的建設性意見，為我國的行政管理體制改革提供了理論支持，并且在這些理論的基礎上，許多地方政府也開始了建設服務型政府的實踐，這就為我國構建整體性的服務型政府提供了理論和實踐方面的支持。

我國黨和政府適應當前我國社會的要求明確提出了建設服務型政府的目標。當前我國公共服務中存在不少問題，所有這些問題的一個突出表現(xiàn)就是各個公共部門的服務質(zhì)量問題。

設立一定的服務標準來規(guī)范和提高政府的公共服務質(zhì)量，是當代服務型政府建設中的一個重要環(huán)節(jié)。關于什么是服務型政府，在學界至今還沒有一個統(tǒng)一的界定，但各個學者，無論怎樣界定服務型政府，最根本的一點都是圍繞“服務”這個詞語展開研究的，“行政就是服務，公民就是顧客”。①我們可以在服務型政府的建設中把公共服務數(shù)量和供給效率的指標納入到廣義的質(zhì)量概念中加以統(tǒng)一考察，從而可以使我們更好地把握服務型政府的本質(zhì)和特征。而一旦統(tǒng)一從質(zhì)量這個角度來考察政府的公共服務問題，就必然會涉及到公共服務質(zhì)量的好壞問題，而服務質(zhì)量好壞需要一定的判斷標準，這就必須以一定的服務標準的確立為前提。

3 服務型政府服務標準的設立

3.1 公共部門服務標準的內(nèi)容

公共部門的服務標準應該把公共部門的所有構成要素、運行的全部過程包含進去，形成完整、明確、詳細的服務標準體系，使得政府的行為都有標準可以依據(jù)。一般來說，作為公共部門其服務標準應該包含以下幾個方面：

（1）服務的內(nèi)容。服務的內(nèi)容也就是指公共部門提供哪些方面的服務，實際上就是指特定公共部門應該管哪些事情。公共部門的服務內(nèi)容應該根據(jù)其職責范圍來確定，而職責范圍往往又是由部門分工來獲得的，并且一旦確定下來便具有了一定的穩(wěn)定性。服務標準對服務內(nèi)容的明確而詳細的規(guī)定，可以更好的實現(xiàn)公共服務與社會需求的無縫隙對接，有利于社會公眾在需要特定公共服務時能夠有針對性的去尋求幫助。

（2）服務的質(zhì)量。服務質(zhì)量也就是公共部門提供服務的優(yōu)劣程度，實際上也就是特定公共部門在明確自身應該向社會提供何種服務的基礎上，進一步明確自己服務應該達到什么樣的程度的問題，主要指提供的公共物品的品質(zhì)如何、在提供服務時態(tài)度如何等等。服務標準對這方面的明確而詳細的規(guī)定，可以保證公民在明確享有某種服務的基礎上，明確自己享有公共服務所能達到的水準。

（3）服務的程序和時限。服務的程序和時間雖然有一定的區(qū)別，但也有著緊密的聯(lián)系，服務程序的繁簡在很大程度上決定了時限的長短，而服務時限對服務的程序具有一定的限制作用。服務的程序是指公共部門服務行為的先后順序，它涉及到公民按照什么樣的步驟去做可以獲得政府的服務的問題。所以，公共部門應在其服務標準中對其提供服務的程序和時限出臺明確而合理的規(guī)定，以保證公民按照一定的程序在特定的時間內(nèi)獲得公共服務。

（4）違反服務標準的責任。違反服務標準的責任是指對那些沒有按照自身的服務標準提供服務的公共部門應該承擔的后果，它是服務標準其他內(nèi)容得以實現(xiàn)的必要保證。公共部門沒有按照服務標準提供公共服務，主要包括以下情形：應該提供卻沒有提供公共服務，提供的公共服務不符合服務品質(zhì)的要求，沒有按照規(guī)定的程序在規(guī)定的時間內(nèi)提供公共服務等。無論哪種情形，對于作為服務對象的公民來說都是不利的，實際上侵犯了公民享受公共服務的權利。因此，應該通過服務標準事先規(guī)定好在出現(xiàn)以上情形的時候公民可以通過哪些途徑進行救濟，以使公民享受其應有的公共服務的權利得到保障，同時也給公共部門一定的壓力，使其不斷提高服務的質(zhì)量。

3.2 公共部門服務標準的確定

關于公共部門服務標準如何確定，也是一個棘手的問題。公共部門的服務標準，說到底實際上就是服務者與消費者之間“簽訂”的一個基本合同或者契約。很明顯，對于任何契約或合同的達成來說，只有雙方的利益都得到相應的體現(xiàn)才能實現(xiàn)，而且其形成的過程是一個利益雙方協(xié)商或談判的過程。因此，對于公共部門服務標準的確定來說，應該也是一個服務主客體之間一個互動的過程，在這個過程中應該盡可能地使雙方的利益達到均衡。

（1）公共部門服務標準的確定，應該以廣大人民群眾的利益為首要和根本出發(fā)點。我國作為社會主義國家，人民是國家的主人，掌控國家政權的執(zhí)政黨是以“全心全意為人民服務”為宗旨的。因此，作為國家機構的一部分，公共部門也應該秉承全心全意為人民服務的宗旨，并在自己的行動中加以體現(xiàn)。所以，在制定部門服務標準時，應該盡量體現(xiàn)廣大人民群眾的利益，使得社會各個階層的利益都在服務標準中得到相應的體現(xiàn)，只有這樣，我國的公共部門才能完成其為人民服務的使命，才能使始終代表中國最廣大人民群眾利益的三個代表落到實處。

（2）公共部門服務標準的確定，應該從實際出發(fā)，量力而行。政府作為一個組織，它并不是全能的，由于其在可以利用的財力、人力、物力等方面也有一定的量的限度，它不可能提供超出自身能力所能提供的公共服務。因此，在服務標準制定的過程中，各個公共部門應該充分考慮自身的能力。否則，不僅自身難以完成標準所要求的任務，而且也會導致公民沒有享受到預期的公共服務而對公共部門失去信任。

（3）公共部門服務標準。公共部門服務標準應該隨著公共能力和社會需要的變化進行相應的調(diào)整。也就是說服務標準具有動態(tài)性，從服務主體的角度來講，隨著自身可以利用的資源的不斷增加，其提供公共服務的能力也是不斷增強的。所以，公共部門應該隨著自身能力的提高而不斷增加對社會的服務，從而使得服務標準得以提高；從客體的角度來看，在今天隨著社會結構的日益復雜和生活節(jié)奏日益加快，新的社會需求不斷出現(xiàn)，使得政府的服務不斷出現(xiàn)真空現(xiàn)象，至于這些新的社會需求由哪些部門來具體負責，應該進一步明確下來，以便使社會需求得到及時的滿足。所以，服務標準應該隨著社會需求的變化而相應地做出調(diào)整。

綜上所述，在當前我國正在著力構建服務型政府的背景下，以提高公共服務質(zhì)量為宗旨的英國公民憲章運動無疑給我國服務型政府的建設提供了一種可以借鑒的途徑。公共部門通過服務標準的確定，使服務的理念真正得以貫徹和落實，為服務型政府的建設開辟道路。

注釋

① 高潔.使用服務憲章來改善公共服務——新公共管理路徑的探討[J].管理學研究，2004（4）：97.