喬軍華

摘要：我國(guó)圍繞著以基本農(nóng)田保護(hù)為核心的耕地保護(hù)理論方法、操作體系和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了大量的研究和實(shí)踐，已經(jīng)初步形成了符合中國(guó)國(guó)情的耕地保護(hù)理論和方法框架，并開始了以耕地保護(hù)和規(guī)劃為核心的土地用途管制研究和實(shí)踐。耕地是人類獲取食物的重要基地，維護(hù)耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，對(duì)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田建設(shè)；耕地保護(hù)；土地用途管制研究

1 基本農(nóng)田的語義解析

所謂基本農(nóng)田，就是按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。我國(guó)實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地主要是：①經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地。②有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改革計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田。③蔬菜生產(chǎn)基地。④農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田。⑤國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他耕地。

2 基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題

2.1基本農(nóng)田劃定的依據(jù)模糊

目前，全國(guó)范圍內(nèi)還沒有建立一套完整科學(xué)的耕地評(píng)價(jià)體系和地力等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，這使得一些地區(qū)基本農(nóng)田分級(jí)保護(hù)沒有硬性依據(jù)，進(jìn)而影響實(shí)際劃定的操作。這使得一些地方政府從眼前利益出發(fā)，把滿足建設(shè)用地放在第一位，“劃遠(yuǎn)不劃近”，將鐵路、公路等交通沿線的良田，城市村莊、集鎮(zhèn)周邊的質(zhì)量較好、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的、需要保護(hù)的良田不劃入基本農(nóng)田；“劃劣不劃優(yōu)”，將一些邊遠(yuǎn)、水土質(zhì)量差的遠(yuǎn)離建設(shè)需求區(qū)域的山區(qū)坡耕地劃入基本農(nóng)田區(qū)。

2.2 基本農(nóng)田占用嚴(yán)重，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象較為普遍

隨著改革開放和城市化進(jìn)程力度的加大，一些地方政府出于各種目的，不顧客觀實(shí)際，盲目設(shè)立各種開發(fā)區(qū)，以“建設(shè)需要”而圈占大量基本農(nóng)田。許多企業(yè)和個(gè)人也未經(jīng)審批，擅自與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地和占地協(xié)議。通過遙感監(jiān)測(cè)得出，從8O年代以來，一些地區(qū)由于城市化等原因，優(yōu)質(zhì)良田大量的減少。

2.3基本農(nóng)田保護(hù)技術(shù)不先進(jìn)，機(jī)制不完善

劃定基本農(nóng)田是保護(hù)基本農(nóng)田的第一步，其后須進(jìn)行基本農(nóng)田智能監(jiān)測(cè)。可當(dāng)前一些地區(qū)缺少監(jiān)測(cè)；有的地方的監(jiān)測(cè)手段仍是以人員實(shí)地觀測(cè)為主，效率和準(zhǔn)確性均不高；有的地方雖然實(shí)施了智能監(jiān)測(cè)，但因缺乏參照體系，導(dǎo)致無法進(jìn)一步做出定量分析并采取相應(yīng)措施。

3 基本農(nóng)田保護(hù)與管理措施

3.1 建立和完善基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制的公示制度及用途管制制度

3.1.1 建立和完善基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等國(guó)家和地方有關(guān)法律和法規(guī)，嚴(yán)格實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制。通過層層簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，責(zé)任到人，把保護(hù)的責(zé)任落實(shí)到具體的部門（單位）、農(nóng)戶和個(gè)人。將基本農(nóng)田劃定成果與責(zé)任制落實(shí)情況進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

3.1.2 實(shí)行基本農(nóng)田用途管制制約機(jī)制

以土地利用總體規(guī)劃為指導(dǎo)，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。對(duì)于土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，在不破壞土地耕作層和不改變耕地基本性質(zhì)的前提下，鼓勵(lì)自主經(jīng)營(yíng)、增產(chǎn)增收。對(duì)于國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其選址無法避開基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。同時(shí)必須按劃定數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容補(bǔ)充同等數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田。

3.2 建立基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理和監(jiān)督檢查制度

3.2.1 建立基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)

以各級(jí)土地資源管理部門為依托，建立和形成市、鎮(zhèn)、村三級(jí)基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)。收集和掌握各地塊基本農(nóng)田的面積、利用條件的變化、產(chǎn)（質(zhì)）量要素動(dòng)態(tài)變化情況，及時(shí)登記和上報(bào)。并要應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)手段（如航空、衛(wèi)星遙感測(cè)繪）進(jìn)行基本農(nóng)田的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，以避免人為因素干擾。

3.2.2 建立和完善基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳登記制度

應(yīng)用已有的基本農(nóng)田信息數(shù)據(jù)庫，建立基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳，完善基本農(nóng)田登記制度，切實(shí)做好基本農(nóng)田日常登記工作，對(duì)發(fā)生了變化的有關(guān)要素信息及時(shí)地進(jìn)行錄入和登記，為實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)與動(dòng)態(tài)跟蹤管理提供依據(jù)。

3.3 建立基本農(nóng)田保護(hù)日常管理制度

3.3.1 加強(qiáng)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自我管理

土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者嚴(yán)格履行自己的基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，把基本農(nóng)田的日常保護(hù)管理貫穿于土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的日常活動(dòng)中，在保護(hù)基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，開展土地利用與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

3.3.2 加強(qiáng)有關(guān)職能部門的日常管理

作為職能部門的各級(jí)國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)部門，建立和實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)與管理的有關(guān)制度。國(guó)土資源部門結(jié)合基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)及日常土地變更登記，并依據(jù)建立的基本農(nóng)田統(tǒng)計(jì)臺(tái)帳提供信息，采取相應(yīng)的措施與對(duì)策。農(nóng)業(yè)部門結(jié)合農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)指導(dǎo)工作的開展，實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)的日常監(jiān)督管理工作。

3.4 建立基本農(nóng)田建設(shè)投入引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)制度

3.4.1 建立農(nóng)業(yè)投入重點(diǎn)向基本農(nóng)田傾斜的引導(dǎo)機(jī)制

農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)要放在基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)，提倡和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在其耕種的基本農(nóng)田區(qū)內(nèi)提高基本農(nóng)田質(zhì)量、增加有效利用面積和改善土地生產(chǎn)條件國(guó)家和地方對(duì)此類活動(dòng)給予大力支持。重點(diǎn)扶持和開展一些基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的農(nóng)地整理項(xiàng)目，并樹立基本農(nóng)田建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的示范典型，起到“以點(diǎn)帶面”的作用。

3.4.2 建立基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制

以基本農(nóng)田劃定成果為基礎(chǔ)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等有關(guān)法律和法規(guī)，同時(shí)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，制定具體的基本農(nóng)田保護(hù)實(shí)施辦法、獎(jiǎng)懲制度等，給予保護(hù)者必要的支持與扶持，對(duì)做出貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人給予必要的表彰獎(jiǎng)勵(lì)，形成基本農(nóng)田保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制，以引導(dǎo)和促進(jìn)保護(hù)基本農(nóng)田。

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