吳明 甄貞

摘要：行政審批制度改革是市場經(jīng)濟(jì)建立健全的客觀要求，對于規(guī)范政府權(quán)力和行為、激發(fā)市場活力意義重大。經(jīng)過十幾年的改革，建立健全了行政審批制度改革組織機(jī)構(gòu)，削減了大量的審批事項，極大激發(fā)了市場活力，推動了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，在這一改革過程中也存在諸如法律法規(guī)不健全、相關(guān)聯(lián)動改革缺失、信息不對稱、配套政策不到位、對中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的失效和部分下放事項便利程度不夠、含金量不高等問題。這就需要調(diào)整法律法規(guī)、提高審批隊伍素質(zhì)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管力度、建立統(tǒng)一共享信息平臺及規(guī)范對中介組織的管理等。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；路徑選擇；頂層設(shè)計；事中事后監(jiān)管

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005-6378（2016）02-0131-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.023

行政審批是政府實現(xiàn)管理職能的一種手段，是規(guī)范相關(guān)社會行為以達(dá)到政府管理目標(biāo)的過程，它在一定程度上發(fā)揮著調(diào)節(jié)社會資源、維護(hù)社會秩序、證明身份信譽(yù)的作用。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容和組成部分，以轉(zhuǎn)變政府職能為起點(diǎn)和突破口，是一場政府的“自身革命”。行政審批制度改革是市場經(jīng)濟(jì)體制建立健全的客觀要求，是規(guī)范政府權(quán)力和行為、預(yù)防和治理腐敗的重要舉措。行政審批制度改革就是通過簡政放權(quán)，創(chuàng)新政府管理方式，減少審批事項，優(yōu)化審批流程，切實為企業(yè)松綁，降低行政相對人的辦事成本和時間成本，充分激發(fā)市場活力。本屆政府提出行政審批制度改革是充分釋放改革紅利、提升我國經(jīng)濟(jì)的重大舉措，是當(dāng)前和今后我國改革的“牛鼻子”，繼續(xù)深化行政審批制度改革意義重大。

一、我國行政審批制度改革已取得的成效

1.組織機(jī)構(gòu)的建立健全。組織機(jī)構(gòu)是政府職能履行的主體，同時也是政府職能的執(zhí)行載體。組織機(jī)構(gòu)的建立健全關(guān)乎政府職能是否得以順利實現(xiàn)，是政府履行職能的前提和基礎(chǔ)條件。2001年9月，國務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在監(jiān)察部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國行政審批改革工作，拉開了我國行政審批改革工作的序幕，之后各級政府在監(jiān)察部門成立各自審改工作組織機(jī)構(gòu)，以承接相應(yīng)的審改工作。2013年6月，由于機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整，審改工作由中央編辦承擔(dān)，國務(wù)院審改辦由監(jiān)察部改設(shè)在中央編辦。鑒于此，各級政府的審改工作也調(diào)整到各級編辦。建立健全的組織機(jī)構(gòu)是各項工作得以推進(jìn)的重要前提，十幾年審改工作取得的成效首先體現(xiàn)在建立了健全的審改工作組織機(jī)構(gòu)，只有健全的組織機(jī)構(gòu)才能為今后工作的開展提供組織保障。

2.降低行政審批事項數(shù)量。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，過去“以批代管”的管理方式早已不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，從客觀上亟需對行政審批制度進(jìn)行改革，放權(quán)于市場，大幅度削減行政審批事項的數(shù)量，減少政府對市場的直接干預(yù)。僅2014年就取消、下放行政審批項目246項[1]，順利完成本屆政府削減1/3行政審批數(shù)量的承諾。同時，各級政府積極主動銜接國務(wù)院取消、下放各批次行政審批事項，并在各省范圍內(nèi)自行取消、下放行政審批事項和取消各省自行設(shè)定的行政審批事項及非行政許可審批事項，保留的行政審批事項數(shù)量大大減少。

3. 簡政放權(quán)激發(fā)市場活力。通過大幅度削減行政審批項目，制約了政府權(quán)力，規(guī)范了政府行為，極大的激發(fā)了市場活力，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新提供了良好而寬松的發(fā)展環(huán)境，掀起了創(chuàng)業(yè)和新就業(yè)的熱潮。2015年李克強(qiáng)總理代表國務(wù)院所做的政府工作報告中指出，“著力改革商事制度，新登記注冊市場主體達(dá)到1 293萬戶，其中新登記注冊企業(yè)增長45.9%”。同時，個體私營經(jīng)濟(jì)成為吸納新增就業(yè)的主要領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計，截至2014年底，全國個體私營經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員實有2.5億人，比2013年底增加3 117.66萬人，增長14.26%[2]。

二、我國行政審批制度改革中凸顯的問題

我國行政審批制度改革已經(jīng)進(jìn)行了十余年，建立了完善的組織機(jī)構(gòu)、削減了大量的行政審批事項，極大的激發(fā)了市場活力和潛力，增加了新的就業(yè)崗位，推動了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在看到改革取得成效的同時，我們還必須清醒的認(rèn)識到并且毫不避諱的承認(rèn)在改革過程中仍然存在一些問題。

1.法律法規(guī)的限制。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求社會政治、文化、法律、科技、政策等方面的配套前行，在市場中是否立于不敗之地一個關(guān)鍵因素是要“快”，一方面要迅速發(fā)現(xiàn)商機(jī)，另一方面要迅速捕捉商機(jī)。行政審批制度改革也要符合市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和發(fā)展特點(diǎn)，隨之采取相應(yīng)并迅速的變化。但是，在進(jìn)行行政審批制度改革過程中，沒有對與行政審批相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行同步改革[3]。在改革實際操作中要取消、下放行政審批事項時，大多需要依據(jù)某些法律法規(guī)，而這些法律法規(guī)當(dāng)中的某些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)下社會的發(fā)展但又沒有及時做出調(diào)整，也就是說法律法規(guī)的調(diào)整滯后于行政審批制度改革，就會阻礙行政審批制度改革的工作進(jìn)度，進(jìn)而貽誤商機(jī)，影響市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。

2.相關(guān)聯(lián)動改革的缺失。行政審批制度改革是行政體制改革的重要內(nèi)容，他與政府機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)、中介組織發(fā)展有密切的聯(lián)動關(guān)系。行政審批制度改革涉及到政府職能轉(zhuǎn)變、政府與市場的關(guān)系、政府與中介組織的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系等，牽一發(fā)而動全身，不能孤立對行政審批制度進(jìn)行改革，不能“單打一”，孤立的看待行政審批制度改革，單純的“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”是不可取的，而是應(yīng)該與政府機(jī)構(gòu)改革、法治政府建設(shè)、服務(wù)型政府建設(shè)、中介組織改革相結(jié)合，進(jìn)行聯(lián)動、配套改革，打出政策的“組合拳”，發(fā)揮政策的合力。

3.管理過程信息不對稱。目前，大多部門都具備各自開發(fā)的信息管理系統(tǒng)，對本單位獲取的信息管理過于嚴(yán)格，不同部門之間難以實現(xiàn)信息共享，有些部門甚至為了自身利益，對其它單位提出的分享信息要求層層設(shè)置門檻，導(dǎo)致行政審批制度改革的成本加大，一定程度上導(dǎo)致出現(xiàn)管理盲區(qū)。比如在綜合治稅工作中，工商、質(zhì)監(jiān)、供電、稅務(wù)等部門均從各自職能角度掌握企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)信息，但在稅收清理執(zhí)法工作中，由于信息無法實現(xiàn)共享，導(dǎo)致聯(lián)合執(zhí)法難度增大，沒能達(dá)到預(yù)期的效果。

4. 配套政策不到位。在全面深化改革的大趨勢下，中央把部分行政審批權(quán)下放給省級政府，省級政府把權(quán)力下放到市級政府，而市級政府又把權(quán)力下放到縣鄉(xiāng)政府，縣鄉(xiāng)兩級政府是整個政府系統(tǒng)的最底層，不可能再往下下放，必須切實承擔(dān)具體事務(wù)。權(quán)力下放了，可配套的人員、財力、技術(shù)、設(shè)備卻未跟著同時下放，下級行政部門既無人員編制也無專業(yè)審批能力，導(dǎo)致無力承接下放的審批事項。比如有些地方規(guī)劃從市下放到區(qū)縣，但區(qū)縣缺乏規(guī)劃專業(yè)人才，沒法做規(guī)劃，即使做出規(guī)劃質(zhì)量也不高；有的地方將建筑工程安檢的監(jiān)管權(quán)下放到區(qū)，但區(qū)里既沒有相應(yīng)的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)，也沒有具有專業(yè)知識的人員，無法履行職責(zé)。

5.對中介組織監(jiān)管的失效。在辦理行政審批時，有些需提供中介組織做出的“環(huán)境影響評價報告、安全評價報告、能源管理評價報告”等品種多樣的報告、文書。但是，一些審批部門往往要求企業(yè)必須到本單位下屬或指定的中介組織出具相關(guān)報告、文書，否則不予審批。由于取得審批部門的“獨(dú)家授權(quán)”，這些中介機(jī)構(gòu)壟斷相關(guān)業(yè)務(wù)，待評估企業(yè)往往要長時間等待，為了早日拿到審批所需各類報告、文書，不得不付出重金“加塞”購買，加劇了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。同時，一些中介組織也存在亂收費(fèi)、高收費(fèi)和重復(fù)收費(fèi)的現(xiàn)象。

6.部分下放事項便利程度不夠、含金量不高。下放行政審批事項的目的就是要實現(xiàn)政府自身簡政放權(quán)，方便行政相對人辦事，節(jié)約其辦事時間和辦事成本。經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分下放事項并沒有達(dá)到預(yù)期目的，在實踐中給行政相對人帶來便利，反而使得辦事更加復(fù)雜和麻煩。如城市的戶外廣告登記，此事項審批權(quán)已下放至縣區(qū)，本著屬地管理的原則，在哪里做戶外廣告就在哪里登記。而實際生活中，大多戶外廣告范圍比較廣，尤其是高速公路兩側(cè)的廣告，可能遍及各區(qū)各縣，這樣一來就需要行政相對人在各區(qū)各縣分別登記，反而造成更多的不便，提高了相對人的時間成本，也浪費(fèi)了有限的行政資源，不如將權(quán)限收歸市級。再比如，有些下放的事項在實施過程中基本沒有業(yè)務(wù)甚至根本沒有相對人申請，屬于“僵尸事項”，即使下放也只是單純增加了縣（區(qū)）行政審批事項的數(shù)量，本質(zhì)上并沒有開展實際的審批業(yè)務(wù)，如商業(yè)特許經(jīng)營備案、外國人來華審批等。

三、深化我國行政審批制度

改革的路徑選擇行政審批制度改革關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革、服務(wù)型政府建設(shè)等方面，本屆政府把行政審批制度改革提高到一個前所未有的高度來重視和推進(jìn)。基于此項改革存在的以上若干問題，特從頂層設(shè)計、長遠(yuǎn)目標(biāo)、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、建立共享的信息平臺和規(guī)范對中介組織的管理等方面入手改革。

1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計，調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)。行政審批制度改革涉及到多個層面，特別是涉及到相關(guān)法律法規(guī)的修改調(diào)整。建議從省級層面，綜合考慮“政府、市場、社會、法律”等多方面因素，整體構(gòu)建頂層制度安排，明確行政審批的內(nèi)容、事項、環(huán)節(jié)、方法、標(biāo)準(zhǔn)等，確保審批各環(huán)節(jié)與政府內(nèi)部運(yùn)行規(guī)則、市場機(jī)制正常運(yùn)行、現(xiàn)行法律框架等有機(jī)銜接，形成行政審批制度改革聯(lián)動推進(jìn)的工作機(jī)制。同時，建議全國人大加快修改調(diào)整相關(guān)法律的進(jìn)度，在廣泛調(diào)查研究基礎(chǔ)上結(jié)合相關(guān)專家尤其是行政審批相對人和企業(yè)的意見和建議，以方便為群眾辦事為最終目的，法律法規(guī)的滯后不能成為行政審批制度改革的絆腳石。

2.樹立長遠(yuǎn)目標(biāo)，建立統(tǒng)一行政審批體系。行政審批制度改革的最終目標(biāo)就是在全國建立統(tǒng)一的行政審批體系，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)格，統(tǒng)一職責(zé)，統(tǒng)一財政保障。同一個行政審批事項要實行統(tǒng)一的辦理名稱，統(tǒng)一的辦理工作流程，統(tǒng)一的辦理時間限制，統(tǒng)一的責(zé)任督查制度。行政審批服務(wù)系統(tǒng)，要使用統(tǒng)一的辦公平臺，統(tǒng)一的后臺管理，實現(xiàn)國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級縱向、各同級部門之間橫向信息共享，實現(xiàn)“一臺電腦+一個網(wǎng)絡(luò)”隨時隨地辦理各項行政審批服務(wù)功能。當(dāng)然，這是長遠(yuǎn)的目標(biāo)，短時間內(nèi)不可能實現(xiàn)，可探索先行建立各省統(tǒng)一的行政審批體系，根據(jù)各自運(yùn)行經(jīng)驗，互相取長補(bǔ)短，逐步建立全國統(tǒng)一的行政審批體系。

3.加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高審批人才隊伍素質(zhì)。政府職能部門尤其是基層政府的行政審批責(zé)任加大，基層審批力量需要得到相應(yīng)的充實，人員素質(zhì)亟待提高，這就需要通過有針對性的專業(yè)培訓(xùn)，提高現(xiàn)有基層審批人才隊伍的責(zé)任意識、業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平，以盡快適應(yīng)行政審批制度改革的新要求。一是提高基層審批隊伍的專業(yè)性，從縣級層面看，目前基層審批隊伍的專業(yè)化水平普遍比較低，大部分都是非本專業(yè)人士從事專業(yè)領(lǐng)域?qū)徟＝ㄗh結(jié)合省四級聯(lián)考等方式，有針對性地在重點(diǎn)領(lǐng)域引入一批專業(yè)人士，比如城市規(guī)劃、園林綠化等方面，讓專業(yè)人士走到第一線行使審批職能，并適當(dāng)提高專業(yè)人員的薪資待遇，讓專業(yè)人士“留得住”。同時，可采取靈活聘用的形式招聘亟需的專業(yè)人才以盡快履行政府的審批職能；二是加快提高現(xiàn)有審批人員隊伍素質(zhì)。以各級行政學(xué)院為依托，加大基礎(chǔ)知識、政策更新、專業(yè)技能的輪訓(xùn)力度，提高現(xiàn)有基層隊伍的專業(yè)性，分類開展有針對性的專業(yè)培訓(xùn)，確保其適應(yīng)當(dāng)前政府行政審批制度改革的新要求。

4.集中一線力量，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。事中、事后行政監(jiān)管的責(zé)任主體由事前審批部門向具體監(jiān)管部門轉(zhuǎn)移，建議通過“兩個明確”來集中一線監(jiān)管力量，有效實現(xiàn)事中事后監(jiān)管職能。一是“明確責(zé)任”。通過明確監(jiān)管的主體、監(jiān)管的責(zé)任、監(jiān)管的程序、監(jiān)管的手段等方式，進(jìn)一步強(qiáng)化一線監(jiān)管人員的地位，并賦予一線監(jiān)管人員相對獨(dú)立的監(jiān)管處置權(quán)。二是“明確經(jīng)費(fèi)”。監(jiān)管有時需要跨行業(yè)、跨地區(qū)，需要及時進(jìn)行新知識的更新培訓(xùn)，需要跨地區(qū)監(jiān)管的交通費(fèi)用，這都需要適度增加一線監(jiān)管部門的財政預(yù)算，有條件的地區(qū)可將一線監(jiān)管部門的財政預(yù)算獨(dú)立列支，也有利于提高監(jiān)管的獨(dú)立性。同時，監(jiān)管的隨機(jī)性強(qiáng)、工作力度大、工作環(huán)境不固定，應(yīng)適當(dāng)提高一線監(jiān)管部門工作人員的各類補(bǔ)貼，激發(fā)其工作的積極性。

5.建立信息平臺，實現(xiàn)審批信息共享。當(dāng)前，政府各職能部門的信息平臺大多都是一個獨(dú)立的操作平臺，相互之間交集不多或者沒有交集，信息溝通不順暢，更加難以實現(xiàn)共享。比如，在實行工商登記“先照后證”改革后，國稅、地稅、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)、商務(wù)等部門需要定期向工商部門索要營業(yè)執(zhí)照辦理情況，但是信息不能及時傳送，容易造成階段性的監(jiān)管缺失。對此，建議由省政府牽頭，建立行政審批統(tǒng)一平臺，即盡快建立全省統(tǒng)一的行政審批體系，對全省各審批、監(jiān)管部門的信息管理系統(tǒng)進(jìn)行整合，歸并為一個管理系統(tǒng)，實現(xiàn)審批信息的實時傳送和共享，既便于政府部門管理，也節(jié)約行政相對人的時間和降低其辦事成本，從而進(jìn)一步激發(fā)市場活力。

6.明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范各類中介組織。一是逐漸減少并最終取消行政審批收費(fèi)。二是確實需要收費(fèi)的，必須實行《收費(fèi)許可證》制度和《服務(wù)價格登記證》管理和備案制度，同時收費(fèi)主體必須是經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)的合法機(jī)構(gòu)，符合法律規(guī)定的收費(fèi)范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為便于社會監(jiān)督，增強(qiáng)收費(fèi)的公開性和透明度，要把服務(wù)項目、服務(wù)程序、收費(fèi)依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等通過廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體集中進(jìn)行公開。同時，各級監(jiān)察、物價、審計等部門要加大對有收費(fèi)業(yè)務(wù)的中介組織的監(jiān)督檢查力度，建立定期檢查和隨機(jī)抽查相結(jié)合的制度，通過明察暗訪的形式，對不按照規(guī)定執(zhí)行的服務(wù)和收費(fèi)等違規(guī)違紀(jì)行為，要通過媒體公開曝光并嚴(yán)肅依法查處。

徹底消滅“紅頂中介”，切斷中介組織和各級政府、部門之間的利益鏈條，實現(xiàn)中介組織的獨(dú)立發(fā)展，真正做到財政獨(dú)立、人員自主。各中介組織還要積極主動“練好內(nèi)功”，讓市場優(yōu)勝劣汰，達(dá)到中介機(jī)構(gòu)“去行政化”，不能成為“二政府”[4]。同時，加強(qiáng)外部監(jiān)督，尤其是財務(wù)監(jiān)督，嚴(yán)格審計制度，一經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題，要嚴(yán)肅追究主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的法律責(zé)任，實現(xiàn)對中介組織的依法管理。

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