鄭慧媛　張立芳

摘要 針對(duì)制約農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)問(wèn)題，提出加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策，以期為沈陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地；使用權(quán)流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策；遼寧沈陽(yáng)

中圖分類號(hào) F301.24；D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2016）05-0350-02

Abstract In view of the problems of restricting rural land transfer，the countermeasures to accelerate the circulation of rural land use right were put forward，in order to provide guarantee for the rapid development of economy and society in Shenyang City.

Key words rural residential land；use right transfer；problems；countermeasures；Shenyang Liaoning

沈陽(yáng)市處于創(chuàng)建國(guó)家中心城市、全面振興老工業(yè)基地的關(guān)鍵時(shí)期。隨著重大項(xiàng)目的紛至沓來(lái)，建設(shè)用地需求急劇增加，亟待通過(guò)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村宅基地資源。沈陽(yáng)市是東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、交通和商貿(mào)中心，中國(guó)七大區(qū)域中心城市之一，是我國(guó)重要的裝備制造業(yè)基地，東北地區(qū)最大的國(guó)際大都市，地處東北亞經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的中心，具有重要的戰(zhàn)略地位。

國(guó)家振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地戰(zhàn)略實(shí)施10年來(lái)，沈陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展效果明顯。隨著大都市城市格局逐步確立，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口的增加，城鎮(zhèn)人口集聚效應(yīng)明顯，沈陽(yáng)市中心城區(qū)外延式拓展加速，城鎮(zhèn)化率保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，目前城鎮(zhèn)化率已接近發(fā)達(dá)國(guó)家水平。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度，隨著建設(shè)用地需求急劇增加，沈陽(yáng)市面臨著城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足等問(wèn)題；從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，大量農(nóng)民外出打工，“空心村”現(xiàn)象突出，土地閑置率高；同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)空間布局散亂，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)。目前，沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨著確權(quán)登記工作滯后，增減掛鉤管理不完善等諸多問(wèn)題。在國(guó)家日益從緊的土地政策下，亟需發(fā)掘沈陽(yáng)市農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題，不斷提高土地的利用效率[1-2]。

1 存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)村宅基地確權(quán)登記工作滯后，農(nóng)村宅基地面積底數(shù)不清

一方面，在對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證的過(guò)程中，可能會(huì)因?yàn)檫z留的權(quán)屬不清、面積超標(biāo)等問(wèn)題，導(dǎo)致了一系列困難，影響工作的開(kāi)展。未確權(quán)在農(nóng)村造成了不少宅基地產(chǎn)權(quán)模糊，不利于在農(nóng)村推行宅基地退出政策。另一方面，農(nóng)民沒(méi)有認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)的重要性，很多申請(qǐng)工作都在建房后很久才開(kāi)始，或者長(zhǎng)期不辦理，管理起來(lái)難度較大。這種亂建亂占農(nóng)村宅基地現(xiàn)象導(dǎo)致農(nóng)村空間布局散亂，土地粗放利用嚴(yán)重。權(quán)屬不明確的地塊，不但加大了相關(guān)部門的管理難度，涉及爭(zhēng)議地塊的農(nóng)戶也無(wú)法得到農(nóng)村宅基地權(quán)益的法律保障[3]。

1.2 增減掛鉤指標(biāo)使用范圍小，實(shí)際供需不匹配

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在保證項(xiàng)目區(qū)里各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。目前，增減掛鉤的“拆舊”，不能在允許建設(shè)區(qū)，二次開(kāi)發(fā)、重復(fù)建設(shè)；“建新”不能在中心城區(qū)建，不能使用增減掛鉤指標(biāo)。造成了指標(biāo)實(shí)際供需不匹配、級(jí)差地租不明顯以及收益返還不均衡等狀況[4-5]。

1.3 增減掛鉤管理不完善，配套機(jī)制不健全

增減掛鉤在指標(biāo)管理上不完善。沈陽(yáng)市現(xiàn)行的增減掛鉤要求拆舊地塊與建新地塊必須一一對(duì)應(yīng)，而且在地域上要盡可能接近，實(shí)行項(xiàng)目區(qū)整體審批。雖然便于監(jiān)管和檢查，但是對(duì)指標(biāo)的生成和使用產(chǎn)生了限制。增減掛鉤缺乏統(tǒng)一管理的交易與監(jiān)管平臺(tái)，沒(méi)有形成土地資源的有效配置。

2 對(duì)策

2.1 做好農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記

沈陽(yáng)市急需加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革與建設(shè)研究，完善土地確權(quán)登記制度。首先，應(yīng)在政府的監(jiān)管下，通過(guò)引入第三方，由專業(yè)公司、專業(yè)人員、專業(yè)設(shè)備做好確權(quán)和流轉(zhuǎn)之前大量的服務(wù)性工作。其次，通過(guò)逐步建立數(shù)據(jù)庫(kù)，明晰每戶農(nóng)村宅基地權(quán)屬、明確界址，維護(hù)農(nóng)戶土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。再次，讓權(quán)利人在確保信息真實(shí)性的情況下，如實(shí)告知農(nóng)村宅基地的面積、界限等具體情況，保護(hù)利害關(guān)系人的利益，為推行農(nóng)村宅基地退出提供可靠的權(quán)屬依據(jù)，維護(hù)交易安全。

2.2 完善增減掛鉤的流轉(zhuǎn)模式

通過(guò)建立增減掛鉤統(tǒng)一管理的交易與監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)同權(quán)、同價(jià)，直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，有效解決增減掛鉤指標(biāo)使用范圍小等問(wèn)題。在具體實(shí)施增減掛鉤過(guò)程中，首先，針對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)布局松散，村莊內(nèi)部格局雜亂的問(wèn)題，采取對(duì)原本零散分布的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行整理復(fù)墾，合并分散地塊等方式，推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收；其次，集中過(guò)于分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村集體工礦閑置用地，統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，提高土地利用效率；再次，完善必要的公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境；最后，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，為全市未來(lái)城鎮(zhèn)建設(shè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供置換用地空間，扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)期以來(lái)未能妥善解決的農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用問(wèn)題，進(jìn)一步促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用[6]。

2.3 構(gòu)建第三方產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)

首先，按照十八屆三中全會(huì)《決定》要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開(kāi)、公正、規(guī)范運(yùn)行。建立與國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓制度相銜接的集體建設(shè)用地出讓、轉(zhuǎn)讓制度，推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革創(chuàng)新。其次，通過(guò)第三方運(yùn)營(yíng)，啟動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人信息互通，保證土地流轉(zhuǎn)的公平性，在盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)。

3 參考文獻(xiàn)

[1] 劉李峰.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度面臨的問(wèn)題及對(duì)策[J].城市發(fā)展研究，2008（4）：53-56.

[2] 李譜，韓立達(dá).建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度問(wèn)題探討[J].理論導(dǎo)刊，2008（10）：13-15.

[3] 王春偉，田英，丁照勇.我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律思考[J].商業(yè)時(shí)代，2009（17）：60-61.

[4] 趙忠君.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探析[J].國(guó)土資源科技管理，2010（3）：127-133.

[5] 唐俐.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題探討[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008（9）：100-101.

[6] 江輝，焦衛(wèi)平，路婕，等.關(guān)于中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的探討[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007（12）：376-380.