張婷

【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，伴隨有越來(lái)越多的地方出現(xiàn)廢棄居民點(diǎn)、居民點(diǎn)亂占亂建等問(wèn)題。農(nóng)村人口的貧困化近年來(lái)逐漸減少，但是，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)仍達(dá)不到農(nóng)村居民基本生活水平。盡管?chē)?guó)家一直在扶持，但是能夠覆蓋的廣度和深度是有一定的局限性。因此，一方面土地整治項(xiàng)目急需開(kāi)展，另一方面貧困人口的生活水平也需要解決。本文通過(guò)討論土地增減掛鉤政策對(duì)于扶貧開(kāi)發(fā)地區(qū)的傾斜能夠有效提升農(nóng)村人口生活水平，提出了在居民點(diǎn)整治中的問(wèn)題和今后工作方向和要點(diǎn)的建議。

【關(guān)鍵詞】增減掛鉤；扶貧開(kāi)發(fā)；居民點(diǎn)整治；土地整治

土地資源是關(guān)乎工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活的重要資源，每一寸土地關(guān)乎千家萬(wàn)戶。珍惜土地、珍惜資源是每一個(gè)居住在地球上的人的義務(wù)與責(zé)任。隨著人口的激增，節(jié)約利用好、整理好土地就是造福人類(lèi)。土地整理國(guó)內(nèi)外很早就開(kāi)始了研究，國(guó)外最早進(jìn)行土地整理的是德國(guó)和瑞士，后法國(guó)等其他國(guó)家也開(kāi)始了土地整理[1]。我國(guó)土地整理中關(guān)于農(nóng)村居民點(diǎn)研究的問(wèn)題主要有農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的研究和農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式的研究。在整理潛力的研究方面主要是通過(guò)整理潛力和綜合潛力系數(shù)來(lái)說(shuō)明農(nóng)村居民點(diǎn)的整理潛力和整理效率[1]。在農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式上主要有限制發(fā)展、滾動(dòng)發(fā)展、新村建設(shè)、舊村重建、遷村并點(diǎn)型、縮村騰地型、村莊整體搬遷、異地改造等等。從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始了農(nóng)村居民點(diǎn)整治，綜合國(guó)內(nèi)外整治模式，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)整治模式具有廣泛性、地域性和多樣性等特征[2]。

一、農(nóng)村居民點(diǎn)整治背景

居民點(diǎn)整治工作結(jié)合相關(guān)政策文件，能夠有效發(fā)揮土地整治工作。增減掛鉤即是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項(xiàng)目區(qū)），通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)質(zhì)上是保證農(nóng)用地和建設(shè)用地總量不變的前提下，農(nóng)村建設(shè)用地所有權(quán)以及使用權(quán)通過(guò)特定方式的流轉(zhuǎn)[1]。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，包括三個(gè)層次的內(nèi)容。一是通過(guò)農(nóng)村宅基地整理、復(fù)墾，產(chǎn)生節(jié)約出來(lái)的農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)，設(shè)定流通性的掛鉤指標(biāo)交易權(quán)利；二是土地指標(biāo)的流通；三是土地指標(biāo)使用的實(shí)現(xiàn)。自增減掛鉤政策實(shí)施以來(lái)，各地積極開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)建設(shè)，通過(guò)項(xiàng)目區(qū)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量有減少，布局更合理、耕地有增加的目標(biāo)。

2016年國(guó)土資源部下發(fā)了《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》，針對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行的增減掛鉤政策既是土地整理規(guī)劃的政策，也是對(duì)國(guó)家扶貧政策的支持。通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)及易地扶貧搬遷工作，一方面解決了用地指標(biāo)問(wèn)題，另一方面解決了貧困人口生活問(wèn)題。

二、農(nóng)村居民點(diǎn)整治中存在的問(wèn)題

在大量農(nóng)村居民點(diǎn)整治與探索中，出現(xiàn)了一些可供后面土地整治借鑒的方法與措施，同時(shí)，也出現(xiàn)了一些必須面對(duì)與解決的問(wèn)題。已有的居民點(diǎn)整治的研究，對(duì)整治中空間屬性和時(shí)間屬性問(wèn)題的探索較少；在征地拆遷補(bǔ)償政策中，對(duì)于征地拆遷的意愿征集機(jī)制不健全，補(bǔ)償政策的內(nèi)容不充分，拆遷的安置問(wèn)題的解決等都存在不同程度的問(wèn)題；同時(shí)，在拆遷中城市近郊的拆遷和農(nóng)村地區(qū)的拆遷難易程度差距較大。

1.在居民點(diǎn)整治中，農(nóng)村居民點(diǎn)用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，整體表現(xiàn)為自發(fā)、無(wú)序、空心、閑置、多宅等粗放式發(fā)展，造成大量土地資源浪費(fèi)[3]。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市擴(kuò)張加速，居民宅基地的騰退對(duì)于增加建設(shè)用地指標(biāo)具有重要的意義，與此同時(shí)帶來(lái)的巨大土地收益也是顯而易見(jiàn)的。因此，在城市近郊居民點(diǎn)整治中，特別容易出現(xiàn)為了最大利益而沒(méi)有具體規(guī)劃的土地整治。一方面造成了土地資源管理混亂、土地整治規(guī)劃混亂；另一方面也造成了資源的浪費(fèi)。

2.居民點(diǎn)的拆遷和整治對(duì)被拆遷戶的前期調(diào)研工作不充分，缺乏對(duì)拆遷意愿的征集，宣傳措施不到位，補(bǔ)償不能夠滿足大眾需求。同時(shí)，被拆遷戶今后就業(yè)和生活的安置問(wèn)題也是居民點(diǎn)整治中應(yīng)該考慮的一個(gè)方面。

3.城市近郊土地資源緊缺，因而在居民點(diǎn)整治中所投入資本較大，同時(shí)，近郊農(nóng)民的貧困人口較偏遠(yuǎn)地區(qū)少。

4.居民整治中為追求最大利益，對(duì)于劃分的區(qū)片通常進(jìn)行大規(guī)模拆除，特別是對(duì)于具有典型地方特色的古人文遺址缺乏保護(hù)意識(shí)，在拆建地方會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成一定的破壞。

因此，對(duì)于在居民點(diǎn)整治中出現(xiàn)的問(wèn)題，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)到的同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)防范。

三、農(nóng)村居民點(diǎn)整治中問(wèn)題的建議

在新的政策文件中“用好用活”這四個(gè)字包含了國(guó)家對(duì)于政策實(shí)施者通過(guò)利用土地政策來(lái)提高和解決人們生活水平的迫切愿望。作者認(rèn)為較以往增減掛鉤政策的不同在于盤(pán)活土地開(kāi)發(fā)和政策，更有對(duì)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的扶持政策傾向。通過(guò)增減掛鉤政策帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將土地進(jìn)行整合、對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)并流轉(zhuǎn)。

1.耕地占補(bǔ)平衡中，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整治、易地拆遷等工作的開(kāi)展。擴(kuò)展補(bǔ)充了建設(shè)用地指標(biāo)，減少空心村現(xiàn)象以及浪費(fèi)土地資源的問(wèn)題，加強(qiáng)了土地利用規(guī)劃的科學(xué)合理性。

2.在土地開(kāi)發(fā)工作中，無(wú)論是土地整理、復(fù)墾或者拆遷工作，都不應(yīng)盲目進(jìn)行，應(yīng)結(jié)合土地利用規(guī)劃，不做大拆大建，保護(hù)自然生態(tài)與人類(lèi)社會(huì)和諧發(fā)展。

3.將待開(kāi)發(fā)的貧困地區(qū)列入待整治區(qū)，充分協(xié)調(diào)土地用地指標(biāo)，引進(jìn)可開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。同時(shí)確保土地流轉(zhuǎn)與項(xiàng)目分紅中農(nóng)民的收益保障。

4.在政策實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)監(jiān)督一些地方因?yàn)樘岣呓?jīng)濟(jì)收入而紛紛將自己所在村鎮(zhèn)變相成為貧困村的問(wèn)題；對(duì)于扶貧政策應(yīng)變通使用，而不是所有的貧困地區(qū)都進(jìn)行開(kāi)發(fā)和易地（下轉(zhuǎn)） （上接）拆遷工作；對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)等工作，應(yīng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，不能盲目的進(jìn)行開(kāi)發(fā)。過(guò)度及無(wú)規(guī)劃的開(kāi)發(fā)反而容易造成資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)疲軟。

5.土地整治具有一定規(guī)劃，建有時(shí)空配置的新型城鎮(zhèn)化農(nóng)村，同時(shí)提高農(nóng)村耕地質(zhì)量[4]。推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，并非城市化建設(shè)[5]。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的理論內(nèi)涵，在進(jìn)行之前應(yīng)根據(jù)相關(guān)指標(biāo)，如自然適宜性、生態(tài)安全性、經(jīng)濟(jì)可行性、社會(huì)可接受性以及規(guī)劃導(dǎo)向性等方面進(jìn)行居民點(diǎn)整治潛力分析。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)質(zhì)上是土地位置的改變，將農(nóng)村居民點(diǎn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，掛鉤項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益則來(lái)源于土地的級(jí)差收益，是決定掛鉤項(xiàng)目成功開(kāi)展的關(guān)鍵[6]。

6.農(nóng)村居民點(diǎn)集約化、事前需進(jìn)行評(píng)價(jià)。農(nóng)村居民點(diǎn)必須在分類(lèi)型、劃等級(jí)、定時(shí)序的基礎(chǔ)上進(jìn)行。根據(jù)耕地質(zhì)量等級(jí)不同，劃分不同類(lèi)型農(nóng)用地，進(jìn)行整治。對(duì)居民遷入后，可有保障性耕地進(jìn)行生產(chǎn)、生活。

結(jié)語(yǔ)：

在開(kāi)展的土地整治，農(nóng)村居民點(diǎn)整治工作中，對(duì)于增加掛鉤政策的使用，在促進(jìn)土地整治工作發(fā)揮了巨大效用，又能帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)是非常好的一項(xiàng)利民政策。因此，用好用活增加掛鉤政策，對(duì)于當(dāng)?shù)赝恋睾侠砝茫鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高人民生活水平具有巨大利好。

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