李昕

【摘要】本文主要介紹了公共行政提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，任何產(chǎn)品和服務(wù)具有質(zhì)量屬性。通過(guò)分析公共行政質(zhì)量的現(xiàn)狀，厘清主要公共行政管理環(huán)節(jié)的質(zhì)量及影響因素，提出了構(gòu)建公共行政質(zhì)量監(jiān)控和保障體系的建議。

【關(guān)鍵詞】公共行政 質(zhì)量管理 質(zhì)量問(wèn)責(zé)

一、公共行政質(zhì)量管理的現(xiàn)狀

管理學(xué)界普遍認(rèn)為政府是世界上最穩(wěn)定的、低效率的科層組織，這里的低效率包含行事緩慢和質(zhì)量不高。傳統(tǒng)的科層官僚組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)造就了一種超穩(wěn)定的能力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在遠(yuǎn)離社會(huì)公眾。上世紀(jì)90年代以來(lái)，公共行政主體對(duì)公共行政工作質(zhì)量的重視程度持續(xù)提高，公眾對(duì)政府服務(wù)能力也提出了更高的期望，但目前還沒(méi)有適合公共行政運(yùn)作的質(zhì)量管理體系來(lái)支撐公共行政工作質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。截至2011年9月，我國(guó)已有2200多家政府部門(mén)通過(guò)ISO9001認(rèn)證、ISO9001認(rèn)證，儼然成為邁向服務(wù)型政府的“通行證”。

二、主要公共管理環(huán)節(jié)的質(zhì)量問(wèn)題

（一）公共政策質(zhì)量

公共政策質(zhì)量的含義。公共政策質(zhì)量是學(xué)界研究工作的核心，因其涉及面廣，難于對(duì)其內(nèi)涵和外延作明確界定，對(duì)公共政策質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)雖然有所涉及，但尚不完整、不成體系。簡(jiǎn)單地說(shuō)，公共政策質(zhì)量就是公共政策的好壞程度，對(duì)公共政策質(zhì)量的評(píng)價(jià)往往帶有很強(qiáng)的主管感受性，擁有不同的價(jià)值偏好和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

公共政策質(zhì)量評(píng)估。判斷公共行政質(zhì)量的好壞主要標(biāo)志是在尊重人民主權(quán)和意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會(huì)正義和社會(huì)公平。公共政策質(zhì)量評(píng)估是公共政策過(guò)程中不可或缺的組成部分?？茖W(xué)的評(píng)估活動(dòng)能夠發(fā)現(xiàn)公共政策過(guò)程中存在的問(wèn)題，以便及時(shí)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正錯(cuò)誤，從而公正地判斷某一政策本身的價(jià)值，為延續(xù)、革新或終結(jié)公共政策提供依據(jù)。

（二）行政決策質(zhì)量

行政決策的概念及特征。簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政決策是指政府及其行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而抉擇行動(dòng)方案，做出決定的過(guò)程。

行政決策質(zhì)量的影響因素。評(píng)價(jià)一個(gè)行政決策的優(yōu)劣可以有不同的角度、不同的標(biāo)準(zhǔn)，如合法性、科學(xué)性、合理性、安全性、可行性、成本、滿意度、幸福感。影響行政決策質(zhì)量的因素非常廣泛，經(jīng)驗(yàn)、決策程序、決策技術(shù)、決策體制、決策條件、決策環(huán)境、決策主體、權(quán)力、組織文化、決策者的個(gè)人偏好、胸懷、氣度、決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度等都是影響決策質(zhì)量的因素。

（三）行政執(zhí)行質(zhì)量

行政執(zhí)行的特點(diǎn)。行政管理的過(guò)程實(shí)際上就是一個(gè)制定決策和執(zhí)行決策的過(guò)程。行政執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)和經(jīng)法律授權(quán)的社會(huì)組織，為貫徹落實(shí)國(guó)家的法律法規(guī)和決策機(jī)關(guān)發(fā)出的決策指令所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。行政執(zhí)行是聯(lián)系整個(gè)行政過(guò)程的核心。行政執(zhí)行是國(guó)家行政人員的一項(xiàng)經(jīng)常性的活動(dòng)，是行政管理過(guò)程的基本環(huán)節(jié)之一。

行政執(zhí)行質(zhì)量的影響因素。行政執(zhí)行是質(zhì)量賴以產(chǎn)生和形成的重要環(huán)節(jié)，也是行政工作質(zhì)量的主要體現(xiàn)。影響行政執(zhí)行質(zhì)量的因素很多，如行政決策不完善、行政執(zhí)行態(tài)度不堅(jiān)決、行政執(zhí)行效率低下、行政執(zhí)行資源不充分、執(zhí)行手段、方法、執(zhí)行隊(duì)伍和人員、執(zhí)行環(huán)境、文化等。

三、公共行政質(zhì)量監(jiān)控和保障

（一）建立公共行政質(zhì)量監(jiān)控和保障體系

公共行政質(zhì)量監(jiān)控和保障體系是政府以提高和保證公共行政質(zhì)量為目標(biāo)，運(yùn)用系統(tǒng)方法，依靠必要的組織結(jié)構(gòu)，把政府內(nèi)各部門(mén)、各環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理活動(dòng)嚴(yán)密組織起來(lái)，將公共政策、行政決策、行政執(zhí)行和公共服務(wù)的整個(gè)過(guò)程中影響行政質(zhì)量的一切因素控制起來(lái)，形成的一個(gè)有明確任務(wù)、職責(zé)、權(quán)限，相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的質(zhì)量管理的有機(jī)整體。

（二）行政質(zhì)量問(wèn)責(zé)制

政府行政管理的“公共”性質(zhì)在于代表公共利益，堅(jiān)持公共目的，承擔(dān)公共義務(wù)或公共責(zé)任，這也是公共行政質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值追求。內(nèi)部問(wèn)責(zé)。內(nèi)部問(wèn)責(zé)制度是政府內(nèi)部的問(wèn)責(zé)體制，闡明政府如何有效地履行責(zé)任，如何對(duì)政府自身的活動(dòng)進(jìn)行有效的評(píng)價(jià)，并檢驗(yàn)出政府在哪些地方需要改革，如何進(jìn)行改革等。內(nèi)部問(wèn)責(zé)主要是政府內(nèi)部的一種自覺(jué)行為。外部問(wèn)責(zé)或社會(huì)問(wèn)責(zé)。社會(huì)問(wèn)責(zé)是一種依靠公民參與來(lái)加強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)途徑，它通過(guò)普通的市民或公民社會(huì)組織，以直接或間接的方式來(lái)推進(jìn)行政問(wèn)責(zé)。政府要堅(jiān)守職責(zé)，合理利用與分配公共資源，要對(duì)社會(huì)及民眾和各方利益相關(guān)體等肩負(fù)一定的義務(wù)與責(zé)任。

四、公共行政主體構(gòu)建質(zhì)量管理體系的幾點(diǎn)思考

由于行政工作具有明顯區(qū)別于企業(yè)型組織活動(dòng)的自身特性，并且這些特性已經(jīng)影響到了ISO9000質(zhì)量管理體系在公共行政主體中執(zhí)行的效果和可持續(xù)性，因此有必要從行政質(zhì)量管理需求和行政工作特點(diǎn)出發(fā)，研究構(gòu)建專門(mén)適用于公共行政工作的質(zhì)量管理體系。

（一）秉承ISO9000質(zhì)量管理體系的全過(guò)程管理和“持續(xù)改進(jìn)”的理念

全過(guò)程管理方法和“持續(xù)改進(jìn)”的理念作用和重要性不僅已經(jīng)在長(zhǎng)期的質(zhì)量管理實(shí)踐中得到了驗(yàn)證，而且與公共行政工作過(guò)程對(duì)輸出結(jié)果質(zhì)量存在重要影響的特性，以及公共行政工作不斷追求進(jìn)步的自我驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)了良好的契合，因此是公共行政質(zhì)量管理體系構(gòu)建過(guò)程中應(yīng)堅(jiān)持的原則和理念。

（二）簡(jiǎn)化質(zhì)量管理體系建立和運(yùn)行的工作程序，突出可操作性和效率性

服務(wù)型政府建設(shè)的一個(gè)重要目標(biāo)是為人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，也就要求在盡量短的時(shí)間內(nèi)動(dòng)用盡量少的公共資源來(lái)得到預(yù)期的公共服務(wù)質(zhì)量。繁瑣復(fù)雜的體系不僅意味著更多時(shí)間、工作量和公共資源的投入，也會(huì)影響公共行政主體貫徹并保證質(zhì)量管理體系有效性的積極性，并增加其難度。因此，公共行政質(zhì)量管理體系應(yīng)超越拘泥于細(xì)節(jié)的狀態(tài)，合理簡(jiǎn)化和優(yōu)化工作程序，實(shí)現(xiàn)效率最大化。

（三）強(qiáng)化對(duì)質(zhì)量目標(biāo)及其測(cè)量方法科學(xué)性的判斷

質(zhì)量目標(biāo)是一個(gè)組織在質(zhì)量方面所追求的目的，是組織一切質(zhì)量管理活動(dòng)的基礎(chǔ)和指引，如果制定的質(zhì)量目標(biāo)缺乏科學(xué)性、可操作性和可考核性，不僅容易造成組織理解和實(shí)施上的困難，也會(huì)從根本上影響整個(gè)體系的科學(xué)性，對(duì)于公共行政主體而言尤其如此！相對(duì)于企業(yè)型組織，公共行政工作的輸出結(jié)果更加抽象、決定質(zhì)量的構(gòu)成要素更加復(fù)雜、對(duì)質(zhì)量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的判斷更加困難，必須在質(zhì)量管理體系建設(shè)過(guò)程中首先解決樹(shù)立科學(xué)適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量目標(biāo)和確定有效的質(zhì)量目標(biāo)測(cè)量方法的問(wèn)題。