聶淇竹

[摘要]：大氣污染因其污染因子易受氣候變化等影響，可進(jìn)行長距離跨界傳輸，是典型的跨界污染問題。以美國大氣跨界污染治理為例，結(jié)合具體實(shí)例，主要從機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能職責(zé)、運(yùn)作方式三個方面詳細(xì)分析了州內(nèi)的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管體系。最后，在此基礎(chǔ)上，針對我國的跨區(qū)域大氣環(huán)境管理工作提出兩個方面的建議，為我國跨區(qū)域大氣污染的地方協(xié)作研究提供了理論基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]：跨區(qū)域 大氣污染 合作博弈

一、美國州內(nèi)跨界治理大氣污染的經(jīng)驗(yàn)

美國的跨界空氣污染防治體系是合作博弈的成功案例，特別是州內(nèi)跨界大氣污染環(huán)境管理，它有效地為我國地方政府之間的大氣污染協(xié)作研究提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。1976年加州政府立法建立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)（the South Coast Air Quality Management District，SCAQMD），在SCAQMD領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)成員的努力下，南加州地區(qū)的空氣質(zhì)量得到了極大的改善，有效地解決了加州地區(qū)跨界大氣環(huán)境管理問題，并一直沿用至今，是解決區(qū)域內(nèi)跨界大氣環(huán)境問題的典范。

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置

SCAQMD主體由加州構(gòu)成，由國家立法機(jī)關(guān)和政府授權(quán)成立。其管理范圍涉及洛杉磯（Los Angeles）、橙縣（Orange）、河邊縣（Riverside）和圣伯那迪諾（San Bernardino）四個大縣和幾十個城市，是唯一仍被EPA劃為空氣污染極端嚴(yán)重的地區(qū)。管理區(qū)設(shè)有一個管理委員會，下設(shè)12個委員，其中州政府代表3個，其他9個委員由各縣和部分規(guī)模較大城市代表組成，有的城市市長親自參加。管理委員會一般在每個月的第三個星期日上午召開例會，討論通過預(yù)算、立法、人事等重大決策。

（二）職能職責(zé)

作為一個區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)，SCAMQD管理對象是固定大氣污染源和部分流動污染源，汽車等流動污染源主要由州政府直接管理。它最主要的職能職責(zé)是加強(qiáng)跨界合作，與地方政府和其他社會團(tuán)體共同制定和實(shí)施跨界合作計(jì)劃。通過區(qū)域規(guī)劃，與制定并與參與規(guī)劃實(shí)施的政府及相關(guān)部門協(xié)作，并將研究的跨區(qū)域管理政策向美國國家環(huán)保局（EPA）和州政府提出，以便制定出使整個國家受益的大氣環(huán)境政策。這些年來，SCAMQD向國家和EPA提出了不少大氣環(huán)境管理方面的建議，被采納的不計(jì)其數(shù)。

（三）運(yùn)作方式

管理區(qū)內(nèi)設(shè)立法、執(zhí)法和監(jiān)測3個主要職能部門。立法部門每三年編制一次大氣質(zhì)量管理計(jì)劃，確定改善大氣質(zhì)量的目標(biāo)和措施。根據(jù)這一計(jì)劃，還要對各種污染源制訂具體的管理法則，各種法則經(jīng)過管理委員會審議通過后即可實(shí)施。管理區(qū)執(zhí)法部門主要是負(fù)責(zé)審查頒發(fā)許可證及對各企事業(yè)單位的環(huán)保計(jì)劃和措施執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)察，對違規(guī)者給予處罰。企事業(yè)單位領(lǐng)取許可證時(shí)需要交費(fèi)，另需每年交納一定的年費(fèi)，對污染企業(yè)也會收取排污費(fèi)。

目前，管理區(qū)近90%的日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用由各類收費(fèi)解決。監(jiān)測部門的職責(zé)是負(fù)責(zé)對大氣質(zhì)量的監(jiān)測分析。此外，管理區(qū)也做一些環(huán)保新技術(shù)的推廣工作。管理區(qū)代理機(jī)構(gòu)更多的采用非管制手段，例如基于市場的激勵手段，許可證制度、商業(yè)援助和技術(shù)支持等。

根據(jù)合作博弈理論，SCAQMD的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能職責(zé)作為約束性的協(xié)議在本質(zhì)上屬于形成機(jī)制的范圍；而科學(xué)的運(yùn)作方式實(shí)際上屬于一種監(jiān)督機(jī)制，包含高效的組織機(jī)構(gòu)和科學(xué)的運(yùn)營程序，它作為執(zhí)行合作協(xié)議的具體機(jī)制，是一種組織和程序保障，更傾向于促進(jìn)機(jī)制的范圍。它確保了跨界空氣污染法律得到執(zhí)行，是促成跨界污染共同治理的制度保障。同時(shí)，從美國州內(nèi)治理跨界大氣污染的實(shí)踐看出，在實(shí)踐中形成機(jī)制和促進(jìn)機(jī)制常常是相伴而生的，與二者相呼應(yīng)的制度設(shè)計(jì)也沒有明晰的界限，它們必須彼此銜接配套，才能實(shí)現(xiàn)成功的合作博弈。

三、相關(guān)政策建議

（一）成立跨區(qū)域的權(quán)力機(jī)構(gòu)

空氣的跨界污染性質(zhì)決定了有效環(huán)境管理不能采取分而治之的治理格局。從美國的跨界大氣環(huán)境監(jiān)管不難看出，其出發(fā)點(diǎn)都是設(shè)立一個跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)，且能夠參與政府的綜合決策和能源、交通、城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面的規(guī)劃?？鐓^(qū)域管理機(jī)構(gòu)要在相關(guān)法律或區(qū)域行政許可范圍內(nèi)依法行使各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，依法、科學(xué)設(shè)立其相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和對應(yīng)的職能職責(zé)和運(yùn)作方式，充分發(fā)揮其在跨行政區(qū)大氣環(huán)境監(jiān)管中的主導(dǎo)地位和統(tǒng)一的監(jiān)督管理權(quán)限。雖然目前尚未形成有序、系統(tǒng)、全面、透明的制度框架，但成立跨國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)針對跨界大氣污染等行使職能則是區(qū)域集團(tuán)的環(huán)境政策的共同點(diǎn)。雖然在機(jī)構(gòu)成立初期賦予該機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限較為有限，但其所致力于的目標(biāo)則較為明確，無論是提供咨詢與建議，還是協(xié)調(diào)各方合作，都可以為將來多邊經(jīng)濟(jì)體系中的機(jī)構(gòu)安排開辟可行性思路：即成立超國家的環(huán)境權(quán)力核心機(jī)構(gòu)，在初期僅提供技術(shù)性服務(wù)，同時(shí)可以輔之以針對特定問題進(jìn)行檢查與監(jiān)督的權(quán)利。成立一個區(qū)域性大氣污染管理部門，通過統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一區(qū)劃、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一行動和統(tǒng)一監(jiān)控實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染的有效控制。

（二）多種管理手段綜合應(yīng)用

政府是環(huán)境管理的主體，通常采用的行政手段是一種強(qiáng)制性手段。但行政型強(qiáng)制手段成本較高，未必能科學(xué)合理地進(jìn)行整體利益分配。隨著城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)繁榮擴(kuò)張，意味著將產(chǎn)生更多的空氣污染物，尤其是來自移動污染源的污染物。有必要從信任政府運(yùn)用命令主導(dǎo)控制手段到利用激勵手段和市場手段完成許多政策目標(biāo)（包括空氣污染控制）的變革。技術(shù)手段是美國解決跨界大氣污染的一種強(qiáng)有力手段，比如SCAMQD的戰(zhàn)略是通過開發(fā)、引進(jìn)、要求和激勵等手段，鼓勵既運(yùn)用現(xiàn)有技術(shù)，又利用“有待證實(shí)”的技術(shù)擴(kuò)大行政管理范圍。因此，加強(qiáng)技術(shù)手段的應(yīng)用，加強(qiáng)對固定污染源和流動污染源排放控制技術(shù)和企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步是一種行之有效的方法。

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