陳學能

【摘要】自古以來，土地就是我國的基礎性資源，也是關系到國計民生的重大問題。土地整治中，需要對新增耕地所有權進行重新調(diào)整和確認，增加了新增耕地所有權管理難度。本文對土地整治中新增耕地所有權確認中存在的問題進行分析，并提出具體的解決措施，以期達到良好的土地整治效果。

【關鍵詞】土地整治；新增耕地；所有權確認；解決措施

1、 前言

土地整治主要對應用不合理或者應用效果不佳的土地進行統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村的綜合整治，以實現(xiàn)土地資源的充分規(guī)劃和利用，提高我國土地資源應用質(zhì)量。土地整治中的新增耕地是指經(jīng)過整治之后，土地的原有性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)變，土地整治項目新增耕地主要從荒草地、未利用地、廢棄的園地來得到。新增耕地的所有權確認是一項多邊利益問題。政府和相關部門要對新增耕地所有權進行合理劃分，將土地整治中新增耕地分配使中矛盾降到最低。

2、 土地整治中新增耕地來源

土地整治涵蓋的范圍很廣，包括土地整理、復墾和開發(fā)。新增耕地來源主要包括以下三個方面。

2.1 荒草地

這一類型的土地整治對象在全部未經(jīng)利用的土地中土壤質(zhì)量是相對較好的一種。這類型土地是農(nóng)林牧生產(chǎn)的重要后備土地資源類型，在我國建國初期發(fā)揮了較大作用。

2.2 未利用空地

將未利用空地整治成新增耕地，在土地整治中應用比較普遍。（1）傳統(tǒng)模式下的村莊，規(guī)劃不合理。集體所有土地以農(nóng)用地、宅基地和其他集體建設用地為主，土地利用率不足，閑置空地比較多，可以將其作為耕地進行開發(fā)。（2）農(nóng)用地中，耕地比較分散，并夾雜田埂和溝渠。土地整治過程中，對分散的小地塊進行合并，將田埂和溝渠等轉(zhuǎn)化為新增耕地[1]。

2.3廢棄園地、低產(chǎn)用地

該類地塊整治之前為農(nóng)用地，整治效率比較低。整治之后，對其耕地條件進行改善，以達到良好的農(nóng)作物耕種效果。

3、 土地整治中新增耕地所有權確認中存在的問題

3.1 村民小組的集體土地所有權受到侵害

（1）如果新增耕地屬于單個村民小組，被村集體其他成員主張所有權。以安徽某地為例，某村民小組認為新增耕地為其所有，其他村民小組則認為應歸全村集體所有。該地塊荒廢多年，屬于無主地。隨著水利基礎設施的建設，該地塊的原始條件也有所改善，該村民小組開始耕種，迄今已有三十多年的耕種歷史。經(jīng)過復墾改造之后，該地塊新增耕地64.6畝。該村子中的其他村民小組認為這是無主地，政府出資復墾，應有集體共有。該種現(xiàn)象在新增耕地中比較普遍，導致土地界限模糊，使得新增耕地在所有權問題上存在諸多矛盾[2]。

（2）村委會擅自行使本屬于村民小組的土地所有權權能。村民小組所有空地轉(zhuǎn)化為新增耕地之后，整治之前使用權模糊，整治之后，無法對使用者進行確定。政府和村委會將其發(fā)包到集體外成員，或分配給集體內(nèi)部成員。當前，該項權能都是由村委會執(zhí)行的，對村民小組的權益造成了侵害，使原本屬于少數(shù)人的集體土地，被多數(shù)人共享。以安徽馬鞍山某地的整村推進項目為例，宅基地復墾為耕地之前，原為村民小組長期使用，復墾之后，所有權也應當為村民小組。但實際上，土地發(fā)證并未真正細化到村民小組。使得土地整治之后，新增耕地由村委會進行負責和分配，對村民小組權益造成了侵害。

3.2 工礦廢棄地復墾后集體土地所有權受到侵害

工礦廢棄地復墾工作應由工礦企業(yè)執(zhí)行。用地審批過程中，政府會督促其對復墾方案進行編制，并繳納復墾費。但是，仍然有很多私營企業(yè)損毀土地后，不得不由政府出面復墾。該背景下，復墾工礦廢棄地為集體所有。但是，在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)，很多地方將復墾后的工礦廢棄地直接轉(zhuǎn)為國有農(nóng)用地。以某地區(qū)礦廠為例，其違規(guī)生產(chǎn)經(jīng)營，對土地和周邊環(huán)境產(chǎn)生了嚴重的破壞。后來，政府對其進行復墾。復墾之前，該土地的性質(zhì)為集體土地。復墾之后，為國有農(nóng)用地。這引發(fā)了村集體的不滿，與政府產(chǎn)生沖突，要求賠償。而政府認為，法律條文中，并沒有對集體土地轉(zhuǎn)化為國有農(nóng)用地的相關補償進行明確規(guī)定。如果以集體土地征收方式執(zhí)行相關操作，費用比較高。政府和村集體達成協(xié)議，其仍然屬于國有農(nóng)用地，可以由村委會對外租賃，并從租賃費中抽取應得的管理費[3]。

4、 土地整治中新增耕地所有權確認解決措施

4.1 完善集體土地所有權確權登記制度

《物權法》中對集體土地所有權制度進行明確規(guī)定，但在所有權登記方面仍然存在諸多缺失。近年來，國土部門出臺了相關文件，對集體土地所有權登記制度進行確定。但是它在性質(zhì)上為行政規(guī)章制度，并不具備法律約束力。土地是農(nóng)民的基本財產(chǎn)，立法中要對集體土地所有權確權登記制度進行明確規(guī)定，以激發(fā)農(nóng)民的土地權利意識，有效解決農(nóng)民的土地糾紛，維護農(nóng)民的權益。當前，我國已經(jīng)開始著手落實統(tǒng)一不動產(chǎn)登記的立法工作，政府和相關部門要將集體土地所有權登記制度納入其中。在《不動產(chǎn)登記條例》中，對集體土地所有權的申請主體、登記機構、申請程序和相關責任等進行明確規(guī)定，以法律手段，對新增耕地所有權進行明確[4]。

4.2 集體土地性質(zhì)的工礦廢棄地復墾后新增耕地應由原集體所有

（1）工礦廢棄地改為國有農(nóng)用地不符合相關規(guī)定。相關條文中，已經(jīng)對土地整治中的所有權問題進行了明確。但是，實踐中并未真正遵守。集體土地性質(zhì)的工礦廢棄地復墾之后，改為國有農(nóng)用地，就是一個典型的案例。政府和相關部門要廣泛吸納社會資金，有效避免土地復墾過程中的資金短缺，并給予投資主體相應的權益。但是，該規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏針對性，導致投資主體在新增耕地的權利分配方面存在分歧。投資主體甚至通過法律漏洞，侵害農(nóng)民的利益，將原本屬于農(nóng)民集體和其成員所有的土地所有權和使用權進行侵占。

（2）在立法中，對土地整治所有權不變原則進行確定。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，要應用法律形式，對土地整治后的權屬進行確定和約束。首先，對農(nóng)民集體的土地所有權進行確定。相較于政府和社會投資主體，農(nóng)民居于弱勢地位。個體力量薄弱，加上土地權屬意識淡薄，很難充分發(fā)揮集體土地的交換價值。立法過程中，要對農(nóng)民集體的土地所有權進行明確規(guī)定，避免受到投資主體的干擾。如果受投資主體的影響，使新增耕地權屬問題發(fā)生相應的改變，那么土地整治就失去了其原本的意義，也很難從根本上維護農(nóng)民的利益。其次，賦予農(nóng)民集體土地處分權。我國的集體土地所有主體虛化、權能缺失，農(nóng)民的土地權益被限制。在土地處分過程中，賦予農(nóng)民相應的權利，對租賃和發(fā)包方式予以許可，能夠有效解決土地整治過程中的資金短缺問題，提高土地利用率[5]。

結語：

新增耕地中的所有權確認問題能夠確保土地整治工作的順利進行，實現(xiàn)我國土地資源的充分利用。它直接關系到農(nóng)民的權益和農(nóng)村各項基礎設施建設的順利進行。政府和相關部門要對相關法律法規(guī)進行不斷完善，對新增耕地中的所有權確認問題進行明確，并對土地整治過程中涉及到的相關問題進行規(guī)范，促進我國土地資源的合理開發(fā)和利用。

參考文獻：

[1]尤佳，汪莉.土地整治中新增耕地所有權確認的若干問題探析[J].學術界，2015，（02）：219-226.

[2]韓松.新農(nóng)村建設中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題及其對策[J].中國法學，2012，（01）：19-32.

[3]陳曉軍.國內(nèi)外農(nóng)村土地整治權屬調(diào)整研究進展[J].國土資源科技管理，2012，（05）：23-27.

[4]張勇，包婷婷.我國農(nóng)村土地整治中農(nóng)民土地財產(chǎn)權保護探討[J].經(jīng)濟問題探索，2013，（03）：136-141.

[5]李金良，張春霞，李淑振，王文忠.山東省農(nóng)村土地綜合整治中權屬管理問題研究[J].山東國土資源，2014，（05）：94-98.