宋瑞

【摘要】本文梳理了“中部崛起”戰(zhàn)略以來國家層面出臺的主要區(qū)域政策，分析表明：空間布局政策是中部崛起的主要推力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策是主體和關(guān)鍵，對外開放政策為中部崛起擴大增長空間；時間上政策出臺數(shù)量年際波動大，空間上從以全區(qū)政策為主逐步轉(zhuǎn)向以專門區(qū)域政策為主。區(qū)域政策取得明顯成效。存在兩類問題：政策內(nèi)容缺乏完整體系，政策制定分類指導原則體現(xiàn)不充分、聯(lián)動合作意識缺乏；提出未來改進方向。

【關(guān)鍵詞】區(qū)域政策；政策評價；區(qū)域發(fā)展；中部崛起

1.引言

區(qū)域政策評估對于提高宏觀調(diào)控的有效性、降低政策投入成本、發(fā)揮民主監(jiān)督作用、縮小地區(qū)差距起著重要作用。國內(nèi)學者在借鑒國外成熟的政策評價標準和方法，對我國區(qū)域發(fā)展政策進行實證研究。中部地區(qū)曾在全國經(jīng)濟板塊中處于不斷被邊緣的地位，逐漸形成了“中部坍塌”的態(tài)勢。直到2006年，中央政府從統(tǒng)籌國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的高度提出了“促進中部崛起”戰(zhàn)略。關(guān)于中部地區(qū)發(fā)展的研究頗多，集中在理論基礎(chǔ)、發(fā)展模式和對策建議的探討，包括金融、財稅、產(chǎn)業(yè)集群、創(chuàng)新能力、城市化等視角。目前鮮有關(guān)于區(qū)域政策評價的研究。本文以2006年以來國家在中部地區(qū)實施的區(qū)域政策為研究對象，對政策效果進行研究，以期為未來政策制定提供依據(jù)。

2.區(qū)域政策分析

2.1政策回顧

本文研究的區(qū)域政策是指2006-2014年間，國家層面實施或者批復的中部地區(qū)的重要區(qū)域政策，共39項，如圖1所示。

2.2政策類型劃分

上述政策共同構(gòu)成“多層次+多渠道+全方位”的區(qū)域政策組合，類型劃分見表1。首先，空間布局政策是中部崛起的主要推力，包括重點區(qū)域規(guī)劃、城際交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃和資源型城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃。其次，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和企業(yè)改革政策是政策關(guān)注的主體和關(guān)鍵：綜合性政策輻射整個中部地區(qū)，以明確目標和發(fā)展思路為重點；產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)政策促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。再次，對外開放政策為中部崛起再添動力，財稅和金融政策是中部崛起的主要外力，其余幾種類型政策主要是輔助性政策要素。

2.3政策時空分析

2.3.1時序分析

從數(shù)量維度分析，各年份之間差異大。2006年，中部崛起戰(zhàn)略剛提出，政策數(shù)量8項，2009年《促進中部地區(qū)崛起規(guī)劃》通過，政策數(shù)量7項，隨后數(shù)量逐漸減少，到2014年小幅回升，如圖2。雖然政策數(shù)量減少，但質(zhì)量上，2006-2012年每年都有1-2項國家層面的綱領(lǐng)性文件出臺。

以2008年為界點。2008年以前，大部分政策直接針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政稅收問題，給予直接幫扶和補助政策。2008年以后，國家層面政策的側(cè)重點從“直接輸血”功能向“提升造血”功能轉(zhuǎn)變，區(qū)域政策聚焦重點經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域規(guī)劃的空間布局政策、產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)政策和對外開放政策。

2.3.2空間分析

空間層面上，本文將區(qū)域政策劃分為全區(qū)域政策和專門區(qū)域政策兩種，特點如下：1）全區(qū)域政策普適性強，專門區(qū)域政策更具針對性。全區(qū)域政策抓住中部地區(qū)的主要矛盾，中部六省結(jié)合地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢制定分類政策，強化政策實施效果。2）區(qū)域政策由側(cè)重全區(qū)域通用政策向強調(diào)子區(qū)域?qū)ｉT政策轉(zhuǎn)變，專門區(qū)域政策為主、全區(qū)域政策為輔的趨勢明顯。

3.區(qū)域政策取得的主要成效

3.1 經(jīng)濟發(fā)展成果顯著。GDP由2005年37450.25億元增長到2013年127305.70億元；年均增速由2000-2005年間11.2%增長到2006-2012年間12.7%。固定資產(chǎn)投資額由2005年16253.06億元增長為2012年86614.80億元，增速由2000-2005年間22.0%上升為2006-2012年間27.0%。規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值從2005年33706.34億元，增長到2011年161154.87億元，年均增長率為29.79%。

3.2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理化。1990年，除江西省外，其他五省形成了工業(yè)主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但一產(chǎn)比重比較高。1990-2000年，除河南省外，其他五省的二產(chǎn)比重增幅低于三產(chǎn)，2000-2005年，安徽、湖北、湖南的二、三產(chǎn)比重相當，意味著沒有經(jīng)過充分的工業(yè)化，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變規(guī)律相悖。中部崛起戰(zhàn)略實施后，2006-2012年，中部六省均形成了二產(chǎn)主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快了產(chǎn)業(yè)向合理化方向演進。

3.3 外向型經(jīng)濟水平提升。規(guī)模上，中部進出口總額由2005年416.77億美元增加到2013年2196.75億美元，占同期全國比重由2.9%上升到5.3%。速度上，2000-2005年，除山西和河南外，其余四省進出口總額年均增長低于全國同期均值；2006-2013年，年均增速均高于全國均值。中部崛起戰(zhàn)略實施后，區(qū)域開放政策使得外向型經(jīng)濟發(fā)展水平整體提升。

4.區(qū)域政策存在問題

政策內(nèi)容上：1）開放政策內(nèi)容單一，優(yōu)惠內(nèi)容缺乏比較優(yōu)勢，原因在于政策制定方面沒有考慮中部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的國際環(huán)境。2）資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的支持政策薄弱。3）人才吸引政策缺乏，在科研經(jīng)費、事業(yè)經(jīng)費等方面缺乏足夠的政策傾斜。

政策制定上：1）普適性較強，分類指導原則未能充分體現(xiàn)，對各地區(qū)的地方實際和特點結(jié)合不足。2）缺乏對中部地區(qū)整體聯(lián)動、協(xié)調(diào)發(fā)展的考量：產(chǎn)業(yè)政策獨立性較強，未能兼顧到六省的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，也缺乏對產(chǎn)業(yè)同構(gòu)潛在威脅的考慮；空間布局政策對如何加強各重點規(guī)劃區(qū)域之間的聯(lián)動機制亦缺乏相應(yīng)思考。

5.結(jié)論和建議

今后政策制定應(yīng)給與以下方面重點關(guān)注：1）制定中部發(fā)展的總體政策規(guī)劃，促進各省之間協(xié)調(diào)發(fā)展；2）政策制定強調(diào)因地制宜；3）進一步強化中部地區(qū)深度開放的促進政策和推進資源型城市轉(zhuǎn)型的支持政策。今后研究中區(qū)域政策研究的定量方法和評價標準的選取運用有待深入探討。

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