劉煜

摘 要：實(shí)行了幾十年堅(jiān)決不動(dòng)搖的計(jì)劃生育政策為什么在短短的兩年內(nèi)經(jīng)歷了從“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”政策的巨大轉(zhuǎn)變？是什么原因推動(dòng)了這項(xiàng)政策的最終出臺(tái)？這項(xiàng)政策背后的議程是如何構(gòu)建的？運(yùn)用多源流分析框架，對(duì)“全面二孩”政策進(jìn)行梳理分析，有利于我們理解政策出臺(tái)的背后過(guò)程。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)为?dú)二孩；全面二孩；多源流分析框架

中圖分類號(hào)：C92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）08-0096-02

多源流分析框架最早由美國(guó)政治學(xué)家約翰·W·金登在借鑒科恩、馬奇和奧爾森的垃圾桶模型的基礎(chǔ)上提出，該理論認(rèn)為一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的問(wèn)題、政策和政治三大源流共同作用的結(jié)果，而并非他們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。所謂問(wèn)題源流主要指政府官員是如何將其注意力固定在某一問(wèn)題而不是另一問(wèn)題上，認(rèn)為各種機(jī)制如系統(tǒng)性的指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目運(yùn)行的反饋都會(huì)引起政府關(guān)于對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注。政策源流指各種各樣的政策建議、政策主張與政策方案。政治源流則主要包括反映政治形勢(shì)與政治背景等方面狀況的因素，如國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)實(shí)力對(duì)比等。金登認(rèn)為，這三條源流是彼此分離、相互獨(dú)立的，只有在某些關(guān)鍵時(shí)刻這些相互分離的溪流才會(huì)匯集在一起，使三條源流相互耦合，進(jìn)而使問(wèn)題被提上政策議程，這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻即“政策之窗”。政策之窗的開(kāi)啟只維持很短暫的時(shí)間，如果政策企業(yè)家不能利用或者沒(méi)有抓住這些機(jī)會(huì)，那么就必須等待時(shí)機(jī)，直到下一次機(jī)會(huì)的降臨。如果政策企業(yè)家們?cè)诙虝旱恼咧伴_(kāi)啟時(shí)間內(nèi)成功地將彼此獨(dú)立分離流淌的三大源流結(jié)合起來(lái)，那么該問(wèn)題上升到政策議程的概率就會(huì)增加。

聯(lián)系到計(jì)劃生育政策，國(guó)內(nèi)學(xué)者目前多局限于應(yīng)然層面的分析，大多討論放開(kāi)計(jì)劃生育政策的重要性和必要性，運(yùn)用多源流理論對(duì)計(jì)劃生育政策變遷的分析卻較少。因此，運(yùn)用多源流分析框架把握政策變遷的脈絡(luò)，有助于對(duì)計(jì)劃生育政策變遷的了解。

一、問(wèn)題源流：?jiǎn)栴}、指標(biāo)與焦點(diǎn)事件

金登認(rèn)為，問(wèn)題通常不是通過(guò)某種政治壓力或?qū)θ苏J(rèn)識(shí)的重視而引起政府決策者關(guān)注的，問(wèn)題引起政府決策者關(guān)注的原因常常在于某些指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋完全表明那兒本來(lái)就有一個(gè)問(wèn)題存在。

（一）問(wèn)題與指標(biāo)

第一，年齡結(jié)構(gòu)日趨老化，老齡化問(wèn)題凸顯。根據(jù)全國(guó)普查數(shù)據(jù)，從“一普”到“六普”，我國(guó)65歲及以上老年人口占全國(guó)人口總量的比例依次為4.41%、3.56%、4.90%、5.57%、6.96%、8.87%。我國(guó)在2000年就已經(jīng)進(jìn)入了傳統(tǒng)意義上的老齡社會(huì)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2010年估計(jì)和預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)，2020年中國(guó)65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎貫?3.6%，2030年將提高到18.7%，2040年時(shí)為26.8%，2050年則高達(dá)30.8%。目前，我國(guó)老年人口基數(shù)大與老齡化加速并存、高齡老年人口加速與“未富先老”并存的現(xiàn)狀將給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)養(yǎng)老保障體系帶來(lái)嚴(yán)峻的影響和壓力，緩解我國(guó)老齡化問(wèn)題、減少老年人口比例也成為我國(guó)生育政策不得不考慮的問(wèn)題。

第二，性別結(jié)構(gòu)失衡。人口的性別結(jié)構(gòu)是影響中國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，性別失衡問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)亟待解決的重大問(wèn)題。據(jù)調(diào)查，1982年至2013年期間，中國(guó)出生性別比由107.2升至121.2，再回落至117.6，長(zhǎng)期處于偏高型失衡狀態(tài)。出生性別比的長(zhǎng)期偏高失衡、女性的大量缺失致使大齡男性呈現(xiàn)出被迫性、聚集性和脆弱性特征，造成了現(xiàn)今個(gè)人和社會(huì)心理健康、家庭養(yǎng)老和社會(huì)安全等各種問(wèn)題。

第三，獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)劃生育政策實(shí)施導(dǎo)致的直接結(jié)果是生育水平的下降、出生人口的減少。生育水平、出生人口的減少在微觀層面的直接體現(xiàn)就是家庭的小型化、獨(dú)生子女和獨(dú)生子女家庭的增多。一方面，從1975年以來(lái)我國(guó)的家庭戶均規(guī)模從大約4.8人減少到2010年的大約3.1人。另一方面，近年來(lái)獨(dú)生子女家庭面臨的子代傷亡風(fēng)險(xiǎn)和親代養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)都極為突出。根據(jù)2010年《中國(guó)衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》，按照年齡段人口疾病死亡率計(jì)算，中國(guó)15-30歲獨(dú)生子女死亡人數(shù)每年至少有7.6萬(wàn)人，失獨(dú)家庭已達(dá)百萬(wàn)之眾。《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告（2013）》也顯示，2012年中國(guó)至少有100萬(wàn)個(gè)漢族失獨(dú)家庭，且每年以約7.6萬(wàn)個(gè)的數(shù)量持續(xù)增加。我國(guó)獨(dú)生子女家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題已逐漸成為社會(huì)和國(guó)家將要解決的問(wèn)題之一。

第四，勞動(dòng)力萎縮。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2015年末，16周歲以上至60周歲以下（不含60周歲）的勞動(dòng)年齡人口91 096萬(wàn)人，比上年末減少487萬(wàn)人，占總?cè)丝诘谋戎貫?6.3%，較上一年占比下降了0.7%。這是中國(guó)勞動(dòng)力人口連續(xù)第4年絕對(duì)量下降。據(jù)預(yù)測(cè)，18-64歲勞動(dòng)年齡人口將在2030年萎縮到9.1億，到2050年勞動(dòng)年齡將快速萎縮至7.3億，2030年以后勞動(dòng)力將每十年萎縮0.9億。勞動(dòng)力下降如此之快將造成國(guó)家勞動(dòng)力的極度短缺，并會(huì)對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保障制度以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的沖擊。

第五，生育意愿低于預(yù)期。政策的快速變更，原因在于家庭生育意愿低于預(yù)期。有學(xué)者指出，在實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策后，生育意愿、出生率等方面指標(biāo)都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期，原本測(cè)算1 100萬(wàn)家庭在一年內(nèi)可以出生150萬(wàn)到200萬(wàn)人，然而“單獨(dú)二孩”實(shí)施兩年來(lái)，申請(qǐng)人數(shù)僅有150余萬(wàn)，申請(qǐng)人數(shù)占符合政策人數(shù)的比例只有12%左右。民眾普遍“不敢生、生不起”?！皢为?dú)二孩”政策對(duì)勞動(dòng)力萎縮、老齡化問(wèn)題、性別結(jié)構(gòu)失衡和獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題較弱的消解效應(yīng)，推動(dòng)了“全面二孩”政策的出臺(tái)。

（二）焦點(diǎn)事件

問(wèn)題通常并不是因指標(biāo)而自明的，它們需要一些推動(dòng)力來(lái)引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注。這些推動(dòng)力有時(shí)是由引起人們關(guān)注這個(gè)問(wèn)題的一次危機(jī)、一種變得流行的符號(hào)或政策制定者的個(gè)人經(jīng)歷這樣的一個(gè)焦點(diǎn)事件所提供。計(jì)劃生育政策自制定以來(lái)就爭(zhēng)議不斷，相關(guān)焦點(diǎn)事件也層出不窮，從超生教授被解聘到張藝謀超生門(mén)再到百億超生罰款去向成謎以及失獨(dú)女商人自殺事件，這些事件無(wú)不影響著人們對(duì)計(jì)劃生育政策的看法。

二、政策源流：政策的沉浮

當(dāng)指標(biāo)、焦點(diǎn)事件或者反饋表明確實(shí)存在的問(wèn)題被決策者注意到時(shí)，圍繞問(wèn)題就會(huì)產(chǎn)生激烈的討論，政策共同體討論后提出的主張和建議就構(gòu)成了政策源流。我國(guó)“全面二孩”政策的出臺(tái)經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的政策沉浮過(guò)程。一方面，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)生育政策積極討論，提出了許多政策建議，他們通過(guò)論文著作、接受采訪等形式進(jìn)行“軟化”活動(dòng)。如易富賢在其《大國(guó)空巢——走入歧途的中國(guó)計(jì)劃生育》一書(shū)中提出“不停止計(jì)劃生育更待何時(shí)”。胡鞍鋼和田雪原分別在《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》和《人民日?qǐng)?bào)》上撰文，呼吁調(diào)整人口政策。葛延風(fēng)、喻東、張冰子在《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》發(fā)表文章，提出盡快調(diào)整完善人口和計(jì)劃生育政策等。另一方面，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)生育政策也予以持續(xù)關(guān)注。2007年中國(guó)人民大學(xué)在國(guó)家計(jì)生委的支持下進(jìn)行了關(guān)于中國(guó)育齡女性的生育水平和生育意愿等方面的調(diào)研和測(cè)算。2014年國(guó)家衛(wèi)計(jì)委委托王廣州和翟振武研究“二孩”政策，以期弄清關(guān)于全面放開(kāi)二孩的諸多問(wèn)題等。

三、政治源流：國(guó)民情緒與執(zhí)政黨理念

政治源流包括諸如國(guó)民情緒的變化、選舉結(jié)果、政府的變更、意識(shí)形態(tài)、政黨在國(guó)會(huì)中分布情況的變化以及利益集團(tuán)壓力活動(dòng)這樣的因素。在我國(guó)，影響政治源流的主要因素是國(guó)民情緒的變化以及執(zhí)政理念的變化。

（一）國(guó)民情緒的變化

國(guó)民情緒的變化對(duì)政策議程設(shè)置以及政策結(jié)果有重要的影響，以國(guó)民情緒為內(nèi)核形成的公共輿論將會(huì)對(duì)決策者施加強(qiáng)有力的外部壓力，迫使決策者關(guān)注國(guó)民價(jià)值取向和利益訴求。近年來(lái)，生育政策一直是媒體和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)，開(kāi)放“全面二孩政策”已經(jīng)成為很多民眾的呼聲。生育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)公民的生育權(quán)一直受到計(jì)劃生育政策的限制。隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒以及對(duì)自身權(quán)利的訴求，越來(lái)越多的學(xué)者和公眾對(duì)計(jì)劃生育政策提出了越來(lái)越多的質(zhì)疑，對(duì)公民權(quán)的追求已經(jīng)成為影響我國(guó)政策出臺(tái)和改變的重要力量。

2014年，一封由5 000名夫妻組成的非獨(dú)家庭聯(lián)名建議信——《非獨(dú)家庭要求全面開(kāi)放二胎的建議信》，分別寄往國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大常委會(huì)以及國(guó)家衛(wèi)計(jì)委，呼吁全面開(kāi)放二胎，同時(shí)立法保障全體公民的二胎生育權(quán)。公眾對(duì)公民生育權(quán)的訴求再次將計(jì)劃生育政策推到了改革的道路上。

（二）執(zhí)政黨執(zhí)政理念的變化

我們黨執(zhí)政理念的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。從“三個(gè)代表”重要思想到“科學(xué)發(fā)展觀”“和諧社會(huì)”“中國(guó)夢(mèng)”，這些理念都力圖通過(guò)建設(shè)以人為本的社會(huì)，使得社會(huì)上的大多數(shù)人能夠共享改革開(kāi)放帶來(lái)的成果。這種以人為本的執(zhí)政理念要求重視社會(huì)公平，重視維護(hù)和回應(yīng)弱勢(shì)群體的利益以及重視公民的基本權(quán)利?！叭娑ⅰ闭呔褪切乱粚谜谝匀藶楸?、尊重民意、順應(yīng)民心、尊重人權(quán)的執(zhí)政理念的指導(dǎo)下出臺(tái)的，它體現(xiàn)了黨的執(zhí)政理念與群眾路線的緊密聯(lián)系。

四、“政策之窗”的開(kāi)啟與三源匯合

（一）“政策之窗”的開(kāi)啟：十八屆五中全會(huì)

政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最想解決的問(wèn)題的機(jī)會(huì)，或者是他們促使其特殊問(wèn)題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)。政策之窗并不經(jīng)常打開(kāi)，而且敞開(kāi)的時(shí)間不長(zhǎng)。盡管政策之窗數(shù)量稀少，但是公共政策的重大變革卻常常是由于這些機(jī)會(huì)的出現(xiàn)而導(dǎo)致的。十八屆五中全會(huì)的召開(kāi)為問(wèn)題、政策與政治源流三源匯合提供了機(jī)會(huì)。

（二）三源匯合與政策企業(yè)家

問(wèn)題源流、政策源流以及政治源流在“政策之窗”開(kāi)啟之時(shí)并不會(huì)自動(dòng)地匯合在一起，這其中缺不了政策企業(yè)家的作用。在“全面二孩”政策出臺(tái)的過(guò)程中，政策企業(yè)家通過(guò)相關(guān)的焦點(diǎn)事件喚起公眾與媒體輿論響應(yīng)，引導(dǎo)媒體和輿論創(chuàng)造出支持生育政策調(diào)整的社會(huì)環(huán)境，軟化可能存在的利益集團(tuán)阻力，促使決策者感知到問(wèn)題的存在，然后采取行動(dòng)做出政策行為。如翟振武教授在接受北京晚報(bào)采訪時(shí)就提出“‘十三五期間，全面放開(kāi)二孩的條件將會(huì)變得更成熟”。

綜上所述，通過(guò)運(yùn)用多源流理論的分析，“單獨(dú)二孩”到“全面二孩”政策的巨大轉(zhuǎn)變是多方面共同作用的結(jié)果，既不是偶然也不是單一因素作用的結(jié)果。多源流分析框架為“全面二孩”政策的議程設(shè)置與政策出臺(tái)提供了一種解釋視角，這對(duì)我們透過(guò)政策出臺(tái)的現(xiàn)象看清政策出臺(tái)的背后過(guò)程有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

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