李穎

摘要：隨著國內(nèi)資本市場的不斷完善和發(fā)展，內(nèi)部控制作為一種管理手段，在企業(yè)運(yùn)營過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。本文在相關(guān)理論的基礎(chǔ)上對企業(yè)價值與內(nèi)部控制的相關(guān)性進(jìn)行分析，通過內(nèi)部控制五要素和五目標(biāo)研究內(nèi)部控制對企業(yè)價值的傳導(dǎo)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制對提升企業(yè)價值具有促進(jìn)作用。提升企業(yè)對于內(nèi)部控制建設(shè)及執(zhí)行的重視程度，可以有效發(fā)揮內(nèi)部控制在價值創(chuàng)造中的管理作用。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制 內(nèi)部控制要素 內(nèi)部控制目標(biāo) 企業(yè)價值

一、引言

隨著國內(nèi)資本市場的不斷完善和發(fā)展，內(nèi)部控制對于促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的作用不容小覷，監(jiān)管部門也加大了對內(nèi)部控制的規(guī)范。2012年，財政部、證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于2012年主板上市公司分類分批實施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的通知》，自2012年1月1日起主板上市公司開始分類分批實施內(nèi)部控制規(guī)范體系，并披露內(nèi)部控制信息。但是證券市場上財務(wù)造假現(xiàn)象依然時有發(fā)生，如2011年的“銀河科技”“綠大地”事件，2013年的“紫光古漢”“光大證券烏龍指”事件，這些事件的發(fā)生使大家認(rèn)識到國內(nèi)證券市場還有很多方面需要規(guī)范，同時企業(yè)經(jīng)營管理及內(nèi)部控制仍然存在缺陷。2014年A股IPO重啟和注冊制的施行，使得新股發(fā)行的步伐加快。上市公司的質(zhì)量對于投資者及證券市場的發(fā)展至關(guān)重要，企業(yè)內(nèi)部控制質(zhì)量也成為監(jiān)管部門關(guān)注的焦點。十八屆三中全會指出健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，這對企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)具有指導(dǎo)作用。內(nèi)部控制作為一種管理手段，在企業(yè)運(yùn)營過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。在企業(yè)內(nèi)外部環(huán)境日益復(fù)雜的情況下，企業(yè)亟需明確企業(yè)價值與內(nèi)部控制的關(guān)系，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的不足，保證企業(yè)在戰(zhàn)略層面、管理層面以及作業(yè)層面可以高效有序運(yùn)行，規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化的目標(biāo)。

二、文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)對于內(nèi)部控制的研究主要是從內(nèi)部控制概念、公司治理與內(nèi)部控制理論建設(shè)以及內(nèi)部控制制度執(zhí)行與評價等方面開展。程曉陵等（2008）運(yùn)用實證方法，分析了公司治理結(jié)構(gòu)與內(nèi)部控制有效性之間的關(guān)系。施先旺（2008）等通過梳理內(nèi)部控制理論的發(fā)展，對國內(nèi)內(nèi)部控制體系的發(fā)展提出展望。陳關(guān)亭等（2013）根據(jù)企業(yè)風(fēng)險管理框架的八項風(fēng)險管理因素設(shè)計內(nèi)控評價指標(biāo)體系。廈大內(nèi)部控制指數(shù)課題組根據(jù)要素導(dǎo)向觀、中國上市公司內(nèi)部控制指數(shù)研究課題組根據(jù)目標(biāo)導(dǎo)向觀設(shè)置了內(nèi)部控制基本指數(shù)。國內(nèi)專家學(xué)者對于內(nèi)部控制與企業(yè)價值關(guān)系的研究，角度各不相同，大部分學(xué)者贊同企業(yè)內(nèi)部控制與企業(yè)價值正相關(guān)的結(jié)論。李斌（2005）從資本資產(chǎn)定價與現(xiàn)金流量模型出發(fā)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制五要素通過作用于現(xiàn)金流量與折現(xiàn)率來影響企業(yè)價值。趙保卿（2005）從企業(yè)價值鏈出發(fā)，得出有效的內(nèi)部控制可以提升企業(yè)價值的結(jié)論。徐虹、林鐘高等（2008）從利益相關(guān)者的角度進(jìn)行研究，得出內(nèi)部控制有效性可以更加合理地保證各方面的利益，從而促使企業(yè)價值的提升。肖華、張國清（2013）從盈余持續(xù)性的角度對內(nèi)部控制質(zhì)量與企業(yè)價值的關(guān)系進(jìn)行了研究，得出高質(zhì)量的內(nèi)部控制可以創(chuàng)造更高的盈余持續(xù)性，進(jìn)而對企業(yè)價值產(chǎn)生積極影響。國外關(guān)于內(nèi)部控制與企業(yè)價值關(guān)系的研究并不是很多，而且大都是從披露內(nèi)部控制缺陷的角度對內(nèi)部控制質(zhì)量進(jìn)行分析。其中主要有：史蒂文·魯特在《超越COSO：加強(qiáng)公司治理的內(nèi)部控制》一書中指出，企業(yè)可以通過內(nèi)部控制來加強(qiáng)公司治理，從而保證企業(yè)實現(xiàn)價值增值。

綜上所述，國外關(guān)于內(nèi)部控制與企業(yè)價值相關(guān)性的研究較少，主要側(cè)重于企業(yè)內(nèi)部控制缺陷、內(nèi)部控制披露對企業(yè)績效及資本成本等的影響；國內(nèi)關(guān)于內(nèi)部控制與企業(yè)價值相關(guān)性的研究，主要從公司治理、資本成本、價值鏈等某種單一角度出發(fā)，最終得出企業(yè)內(nèi)部控制對企業(yè)價值有促進(jìn)作用的結(jié)論。本文在相關(guān)理論的基礎(chǔ)上對企業(yè)價值與內(nèi)部控制的相關(guān)性進(jìn)行分析，研究內(nèi)部控制對企業(yè)價值的傳導(dǎo)機(jī)制，以有效發(fā)揮內(nèi)部控制在價值創(chuàng)造中的管理作用。

三、內(nèi)部控制與企業(yè)價值的理論概述

（一）內(nèi)部控制概念及其發(fā)展。國內(nèi)關(guān)于內(nèi)部控制的研究起步較晚，主要是借鑒美國內(nèi)部控制的相關(guān)理論。2008年財政部等五部委聯(lián)合印發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，其中將內(nèi)部控制定義為是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實可靠，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。所以內(nèi)部控制是為實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)而服務(wù)，是伴隨著企業(yè)的發(fā)展需求以及滿足社會需要而發(fā)展起來的控制系統(tǒng)。

國外內(nèi)部控制理論的發(fā)展可以劃分為五個階段：內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整體框架以及企業(yè)風(fēng)險管理整合框架。國內(nèi)內(nèi)部控制理論發(fā)展還沒有形成一個規(guī)范的體系，根據(jù)研究角度的不同大體可以分為三個階段：審計視角的內(nèi)部控制、會計視角的內(nèi)部控制以及管理視角的內(nèi)部控制。由于企業(yè)的組織形式、組織規(guī)模、經(jīng)營活動及內(nèi)部分工等都在不斷的變革和發(fā)展，所以對企業(yè)的管理制度提出了效率更高的要求，從而推動了內(nèi)部控制的發(fā)展與成熟。中美兩國企業(yè)內(nèi)部控制法規(guī)框架基本上是由法律法規(guī)、行政法規(guī)及部門規(guī)章三部分構(gòu)成。但是兩者在法規(guī)系統(tǒng)性和權(quán)威性方面存在較大差異。由于美國關(guān)于內(nèi)部控制的研究起步較早，資本市場發(fā)展比較完善，形成了以SOX法案為重要組成部分的內(nèi)部控制法律體系框架。而國內(nèi)內(nèi)部控制立法的層次較低，缺乏統(tǒng)領(lǐng)的法律規(guī)定；目前的法律和規(guī)章制度中關(guān)于內(nèi)部控制的內(nèi)容較為單一，沒有形成法律體系；相關(guān)規(guī)章政出多門，各部門強(qiáng)調(diào)重點各不相同，重復(fù)監(jiān)管造成資源浪費(fèi)。中美企業(yè)內(nèi)部控制法規(guī)框架比較見表1。

（二）企業(yè)價值的概念。廣義的企業(yè)價值就是指企業(yè)各利益相關(guān)者在企業(yè)中擁有的利益之和。定義范圍寬泛，不僅包括企業(yè)的經(jīng)濟(jì)價值，還包括社會價值、顧客價值等。狹義的企業(yè)價值是指企業(yè)股東和債權(quán)人預(yù)期未來獲得的自由現(xiàn)金流量的折現(xiàn)值。該定義符合會計持續(xù)經(jīng)營的假設(shè)，它不僅反映了企業(yè)目前的市場價值，還體現(xiàn)了企業(yè)未來的發(fā)展?jié)摿Α?

摘要：隨著事業(yè)單位改革逐漸被提到議事日程，對事業(yè)單位內(nèi)部控制和理財事項的改革與研究也在不斷深入，特別是財政部有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的出臺，事業(yè)單位必須強(qiáng)化完善內(nèi)部財務(wù)控制體系，樹立和轉(zhuǎn)變財務(wù)控制理念，在預(yù)算控制、決策控制、績效控制和信息披露控制等方面強(qiáng)化制度設(shè)計，一方面與內(nèi)部控制規(guī)范接軌，另一方面完善內(nèi)部財務(wù)管理制度，防范相關(guān)舞弊和腐敗事項，提高管理績效。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制 財務(wù)控制

一、引言

最近幾年，隨著事業(yè)單位改革的不斷深入，社會監(jiān)督力量的不斷興起，有關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部管理存在的諸多弊端不斷被披露，包括政府審計報告披露的諸如“私設(shè)小金庫” “資產(chǎn)管理混亂” “預(yù)算軟約束挪用資金”和“債務(wù)資金膨脹，財務(wù)狀況惡化”等內(nèi)部管理問題；還有媒體對事業(yè)單位時有發(fā)生的腐敗舞弊等案例報道，引起社會公眾對事業(yè)單位管理與績效的普遍關(guān)注。

財政部于2012年11月正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控規(guī)范”），并從2014年1月1日起在我國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面有效實施，旨在有利于推動廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的建設(shè)；有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平；有利于推進(jìn)財政規(guī)范化科學(xué)化信息化管理。應(yīng)該說，功在當(dāng)代，利在后世。然而，如何將內(nèi)控規(guī)范與現(xiàn)行的事業(yè)單位管理制度進(jìn)行接軌，如何將內(nèi)控規(guī)范的實施與事業(yè)單位的管理目標(biāo)、管理績效和信息披露相結(jié)合，如何完善相關(guān)制度體系以保障內(nèi)部控制的有效實施是我們首先要面對的問題。

二、事業(yè)單位財務(wù)控制的現(xiàn)狀與問題分析

（一）事業(yè)單位的財務(wù)控制理念不能滿足社會轉(zhuǎn)型的要求

社會管理創(chuàng)新要求政府轉(zhuǎn)型，建立最小化的政府是其基本目標(biāo)之一。受計劃經(jīng)濟(jì)模式的局限和影響，事業(yè)單位長期以來被認(rèn)為是政府機(jī)構(gòu)的附屬，依賴財政撥款安排和發(fā)展事業(yè)任務(wù)，以撥款的多少確定事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，尚沒有建立起面向市場籌措資源的基本財務(wù)管理理念。比如“××大學(xué)投資失敗案例”折射的問題包括：向社會提供公益性服務(wù)的事業(yè)單位（類似我國高等院校）是否應(yīng)該炒股？事業(yè)單位是否應(yīng)該通過投資增加其資源？事業(yè)單位獲得資源的可選渠道有哪些？這些資源應(yīng)如何配置、使用和評價？這些問題基本取決于事業(yè)單位的管理模式，由計劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變中的事業(yè)單位資金主要來源于財政撥款和事業(yè)性收費(fèi)，按照投入式預(yù)算來分配資源，既缺乏組織目標(biāo)和理財目標(biāo)結(jié)合的理財模式，又缺乏基于績效管理的社會效益管理理念。再比如在高校擴(kuò)張、財政資金不足的形勢下，高校貸款規(guī)模膨脹，引發(fā)一系列財務(wù)風(fēng)險和社會質(zhì)疑。作為不以營利為目的運(yùn)營的高校如何籌劃長期投資和債務(wù)資金的配置是事業(yè)單位非常重要的理財事項，而這些事項的決策缺乏與事業(yè)目標(biāo)相連接的戰(zhàn)略規(guī)劃，顯得盲目和不理性。

（二）事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系不健全

我國事業(yè)單位實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政長官負(fù)責(zé)制”，從權(quán)力分配角度看，“負(fù)責(zé)制”是對事業(yè)單位決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，即黨委被授予決策權(quán)，校長被授予執(zhí)行權(quán)，兩者相互制衡。但是，在具體實踐中，這種權(quán)力分配平衡常常被打破。事業(yè)單位的財務(wù)管理制度中報銷制度多數(shù)是“一支筆”制度，分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)就可以決定財務(wù)支出。對于重大的類似籌資和投資等財務(wù)決策，缺乏專業(yè)評估過程和科學(xué)的決策方法，造成諸多的失誤和浪費(fèi)。事業(yè)單位的內(nèi)部財務(wù)控制制度非常不健全，存在“制度缺失”和“執(zhí)行弱化”的弊端。對資金的決策和運(yùn)營過程缺乏必要的控制和監(jiān)督，導(dǎo)致單位資金濫用和低效率。

資金管理制度不健全不完善，經(jīng)費(fèi)控制的基本條件還不夠完備。以規(guī)范的制度管人管事是科學(xué)管理的基本要求。盡管事業(yè)單位已經(jīng)制定了一些資金管理的規(guī)章制度，但總體執(zhí)行效果還不甚理想。包括：（1）資金收支的內(nèi)部管理制度缺乏清晰的授權(quán)審批審核監(jiān)督制度規(guī)范。一些制度比如財務(wù)授權(quán)審批制度等已經(jīng)過時，實際執(zhí)行中財會人員往往是憑借自身職業(yè)判斷來要求某些金額大或很難控制的金額找相應(yīng)分管領(lǐng)導(dǎo)審批。（2）某些資金管理領(lǐng)域在制度上還是空白，比如貸款管理、工程項目管理等目前缺乏通用性的文字性的制度和規(guī)章對其進(jìn)行規(guī)范。（3）缺乏完整的事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算控制制度體系，部門預(yù)算只是爭取財政資金的手段，沒有形成對內(nèi)部資金管理的有效控制手段。事業(yè)單位內(nèi)部缺少必要的機(jī)制以確保預(yù)算資金支出進(jìn)度與項目開展進(jìn)程保持一致。這幾乎是所有行政事業(yè)單位普遍存在的問題。（4）資產(chǎn)管理運(yùn)作機(jī)制有待改進(jìn)。事業(yè)單位資產(chǎn)是按照使用資金的具體部門歸屬分散采購和管理使用的，資產(chǎn)管理處缺乏統(tǒng)一采購、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)配的職權(quán)，這種分散運(yùn)作機(jī)制既影響采購成本的控制又影響資產(chǎn)的充分合理使用。資產(chǎn)日常管理存在漏洞，制度不夠完善。諸如采購論證制度、資產(chǎn)使用過程中的監(jiān)督檢查制度、實物盤點制度、報廢核銷制度、資產(chǎn)管理部門與財務(wù)處的資產(chǎn)對賬制度、統(tǒng)計報告制度、財產(chǎn)賠償制度和資產(chǎn)交接制度等，都還沒有建立健全起來。

（三）財務(wù)信息核算與控制體系不完善

現(xiàn)行的事業(yè)單位會計制度和財務(wù)制度尚未建立起全面的績效信息核算和披露體系，比如不能全面核算事業(yè)單位的業(yè)務(wù)成本、管理成本以及債務(wù)信息，缺乏這些信息的計量和核算，就難以在單位內(nèi)部形成對這些事項的有效控制。而缺乏成本控制的單位，難以評價績效，再加上信息不透明，勢必導(dǎo)致資源浪費(fèi)、挪用腐敗事項頻發(fā)，社會公信力下降的社會現(xiàn)實。

（四）事業(yè)單位的監(jiān)督體系不健全

目前，事業(yè)單位的監(jiān)督主要來自政府主管部門及財政部門。政府對事業(yè)單位的監(jiān)管立場是雙重的。首先是行政監(jiān)督。在已有的法規(guī)體系中，對事業(yè)單位的資金管理的規(guī)范都是程序性的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制的程序和方法的合規(guī)性，強(qiáng)調(diào)資金使用的審批性和統(tǒng)一性，強(qiáng)調(diào)預(yù)算決算的合規(guī)性等。其次是出資人監(jiān)督。從財政撥款的視角對事業(yè)單位的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督的方式一方面是預(yù)算審批，另一方面是政府審計，這兩個方面的監(jiān)督都沒有離開合規(guī)性和合法性的范疇，也沒有離開政府內(nèi)部監(jiān)督的范疇。

然而事業(yè)單位的資源主要是財政撥款、事業(yè)性收費(fèi)（學(xué)費(fèi)）和一些社會捐贈。財政資金主要來自稅收，納稅人是事業(yè)單位的間接委托人，收費(fèi)來自服務(wù)對象，捐贈來自社會不特定主體提供的社會資金，如果以出資人為委托人，事業(yè)單位的委托人包括政府、服務(wù)對象以及社會公眾，財政資金盡管來自納稅人，政府作為資金管理主體基于政府職能分配和使用，對事業(yè)單位的委托關(guān)系具有直接性和政策指導(dǎo)性，納稅人作為間接的委托人，可以和社會公眾的群體予以合并，特別是會計信息的使用者，在財政資金的使用和對事業(yè)單位服務(wù)監(jiān)督方面，享有最終監(jiān)督權(quán)。因此，對事業(yè)單位的監(jiān)督不能只有政府監(jiān)督而缺少公眾監(jiān)督或社會監(jiān)督的部分，社會監(jiān)督既是促進(jìn)事業(yè)單位完善內(nèi)部管理和控制制度的催化劑，也是督促其提高社會效益的重要手段。

三、事業(yè)單位完善內(nèi)部財務(wù)控制制度的策略

（一）明確事業(yè)單位的使命和財務(wù)管理的目標(biāo)

非營利組織的使命是其成立或存在的理由。比如香港中文大學(xué)以“結(jié)合傳統(tǒng)與現(xiàn)代，融匯中國與西方”為使命，表現(xiàn)了其傳承性與開放性的高校服務(wù)理念；臺灣政治大學(xué)一直致力傳承人文社會科學(xué)優(yōu)良傳統(tǒng)，以打造國際一流人文社會學(xué)術(shù)殿堂為愿景，以培養(yǎng)具有“人文關(guān)懷、專業(yè)創(chuàng)新、國際視野”的新世紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)人為使命。清楚的使命感是建構(gòu)長期性策略的基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位以及所有成員的工作方向，為完成這樣的使命，管理當(dāng)局必須確定相應(yīng)戰(zhàn)略，制定相應(yīng)目標(biāo)，然后組織所有資源和力量去實現(xiàn)它。

我國公立事業(yè)單位盡管是國有性質(zhì)，但是其社會公益性服務(wù)宗旨不變。組織存在的理由直接規(guī)范著組織管理的目標(biāo)，決定營運(yùn)指向和資金投向。因此，事業(yè)單位財務(wù)管理的目標(biāo)受組織設(shè)立目標(biāo)的制約，不以營利為目的，資金的運(yùn)營不以增值為結(jié)果，而是利用有限的資源提供公益服務(wù)，以實現(xiàn)社會效用的最大化。因此，事業(yè)單位的財務(wù)管理目標(biāo)分兩個層次，第一層次是終極目標(biāo)，即：實現(xiàn)組織使命，第二層次為具體目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)表述為合法化、效率化和效用化。即資源取得和使用的合法化，對內(nèi)資源利用效率最大化和對外社會服務(wù)效用最大化。

這樣的組織使命和理財目標(biāo)要求事業(yè)單位一方面要盡可能多地籌措財務(wù)資源，爭取財務(wù)上的盈余；另一方面要重視資金的利用效率和投入產(chǎn)出效果的評價，避免浪費(fèi)和挪用，避免公益性目標(biāo)的違背，這是基本的理財理念。

“在營利機(jī)構(gòu)，創(chuàng)造財務(wù)上的利潤是一種目的，而在非營利組織，它則是一種手段。”是實現(xiàn)使命實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的手段。正是這種不是目的而是手段的盈余定位，決定事業(yè)單位的財務(wù)管理的重點是資源的管理，是資源的有效配置，而不是投資的運(yùn)作。投資的界定在事業(yè)單位僅僅應(yīng)當(dāng)是閑置資產(chǎn)的合理利用，或者出于長期預(yù)算的需要，利用購買長期性收益穩(wěn)定風(fēng)險小的債券的方式積累資金的需要，與戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)密切相關(guān)，決不是營利性炒股或者控制性的權(quán)益投資，否則，容易導(dǎo)致事業(yè)單位用大量的資金投資營利，而偏離公益服務(wù)的基本使命。對于負(fù)債籌資，事業(yè)單位由于其非營利性特點，不能以利潤還債，那么負(fù)債應(yīng)當(dāng)控制在一定限度之內(nèi)，一是必須界定可以舉債的范疇，比如確立舉債事項；二是必須控制債務(wù)規(guī)模，必須有可以還債的長期預(yù)算或者規(guī)劃，建立有效的財務(wù)風(fēng)險控制體系。如果按照資產(chǎn)負(fù)債率等評價營利性組織的財務(wù)指標(biāo)來評價事業(yè)單位的債務(wù)風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)?shù)陀谄髽I(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，并且應(yīng)當(dāng)具備動態(tài)評價的手段和信息。因為事業(yè)單位的債務(wù)相當(dāng)于用未來的資金辦現(xiàn)在的事情，應(yīng)當(dāng)有公共資金代際公平的評價。

（二）建立完善的治理結(jié)構(gòu)制度

治理結(jié)構(gòu)是一個組織內(nèi)部權(quán)力制衡體系，是組織內(nèi)部監(jiān)管的制度安排。在許多市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家里，非政府非營利組織有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，一般由出資人與有共同愿望的志愿者和相關(guān)專家等一起按照章程組成董事會或稱理事會。理事會負(fù)責(zé)確立組織使命和戰(zhàn)略目標(biāo)，負(fù)責(zé)對組織的重大事項作出決策，負(fù)責(zé)審批預(yù)算和績效考核，負(fù)責(zé)聘任和解聘組織的總裁等。理事會成員、會長以及總裁等高級管理人員不受政府委派或指派，不具有政府職位級別，體現(xiàn)非營利組織的自治性特點。由理事會和管理層組成的完善的治理結(jié)構(gòu)，一可以保障決策的科學(xué)性和公平性；二可以保障組織的運(yùn)營秩序，提高整個組織的工作效率；三可以提高組織信息的透明度，有效防范浪費(fèi)和腐敗。

根據(jù)委托代理理論，治理結(jié)構(gòu)的建立是由于組織所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，非營利組織的資源來自公眾，“非分配約束”理論決定非營利組織的產(chǎn)權(quán)既不屬于出資者，也不屬于管理者，而是屬于公眾。在我國，事業(yè)單位的產(chǎn)權(quán)具有國有公益性質(zhì)，實踐中只有政府監(jiān)督部分，缺少公眾監(jiān)督不符合這樣的產(chǎn)權(quán)定位。所以，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立一種由利益相關(guān)者參與組成決策機(jī)構(gòu)的共同治理模式。共同治理意味著由出資人、相關(guān)專家、利益相關(guān)者代表、職工代表和公眾代表等組成理事會，對組織重大事項進(jìn)行決策，以組織章程和制度安排來確保各利益主體參與決策的權(quán)力責(zé)任，建立激勵約束機(jī)制，確保各方利益人的利益，最終確保組織完成目標(biāo)實現(xiàn)使命。

在事業(yè)單位建立理事會制度非常必要。理事會的設(shè)立由政府和相關(guān)主管部門主持，通過制定章程來規(guī)范理事會的職責(zé)與權(quán)限，根據(jù)不同事業(yè)單位的具體情況，根據(jù)需要在理事會下設(shè)多個委員會，比如預(yù)算管理委員會、人力資源管理委員會、財務(wù)管理委員會和審計委員會等。其中，財務(wù)管理委員會負(fù)責(zé)對籌資、投資和成本管理等事項作出決策。委員會的成員由單位領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)專家、職工代表和相關(guān)利益人代表等組成，行使理事會權(quán)力承擔(dān)理事會責(zé)任，代表社會公眾對事業(yè)單位進(jìn)行共同治理。只有這樣才能真正在事業(yè)單位組織內(nèi)部建立一種權(quán)力制衡機(jī)制，避免個人權(quán)力的濫用。同時，應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部財務(wù)管理控制制度，完善預(yù)算制度、會計制度、審計制度和績效評價制度，以健全有效的制度管理提高事業(yè)單位的理財效率。

（三）建立全面的內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制的語義涵義是風(fēng)險控制，事業(yè)單位的風(fēng)險主要包括：使命的偏離、公益性目標(biāo)的違背、非理性決策、資源不足或浪費(fèi)或舞弊、法律法規(guī)的違背等。因此，與營利性組織相比，事業(yè)單位的運(yùn)營風(fēng)險比較小的受制于市場競爭和波動，而更容易來自不能完成使命的風(fēng)險，確立內(nèi)部控制目標(biāo)的基石就是以使命為起點和終點的控制過程，可以表述為：理事會、管理層、全體員工以及所有志愿者共同實施的、旨在合理保證實現(xiàn)以下基本目標(biāo)的一系列控制活動：（1）實現(xiàn)組織使命和戰(zhàn)略愿景；（2）運(yùn)營的效率性和社會公益性；（3）財務(wù)報告及管理信息的可靠性和公開性；（4）資源的安全性和充分性；（5）國家法律法規(guī)的遵循性。