吳華平

在社會(huì)各界的期待下，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域又一項(xiàng)重大的污染防治綱領(lǐng)性文件——《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》5月31日正式發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱“土十條”）。近年來(lái)，從鎘污染造成的“痛痛病”到接連出現(xiàn)的“毒地事件”，土壤污染持續(xù)引發(fā)輿論關(guān)注。生活在污染土地上的人們，容易通過(guò)食物鏈作用，比如飲用受污染的水、食用污染土地上長(zhǎng)大的農(nóng)作物和動(dòng)物，最后超量攝入這些污染物，從而帶來(lái)各種健康隱患。這份備受矚目的“土十條”，趕在今年6月5日“世界環(huán)境日”之前出臺(tái)，基本涵蓋了土壤污染防治的各個(gè)工作環(huán)節(jié)，彰顯了國(guó)家對(duì)土壤污染問(wèn)題的深度關(guān)切和必治決心，也響應(yīng)了人們對(duì)土壤保護(hù)與監(jiān)管體系的呼喚。

一、“土十條”怎么說(shuō)

5月31日，在經(jīng)歷了廣泛征求意見(jiàn)、充分調(diào)研論證、反復(fù)修改完善之后，《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》揭開了神秘面紗。綜觀10條35項(xiàng)措施，一些關(guān)鍵詞頗為引人注目。

關(guān)鍵詞之一： 強(qiáng)基固本

與“大氣十條”“水十條”注重談措施不同，“土十條”更加注重談建設(shè)，強(qiáng)化部署基礎(chǔ)性工作的特點(diǎn)尤為突出。開展調(diào)查、摸清底數(shù)，推進(jìn)立法、完善標(biāo)準(zhǔn)、科技支撐、強(qiáng)化監(jiān)管等，或單獨(dú)成章，或重點(diǎn)論述。這些很多都是基礎(chǔ)性工作，強(qiáng)基固本的戰(zhàn)略意圖十分明顯。

這不難理解，相較于大氣、水污染防治，土壤污染治理基礎(chǔ)薄弱，支撐不足，需要強(qiáng)基固本。

關(guān)鍵詞之二：法治思維

在表述上，“土十條”專章明確提出“推進(jìn)土壤污染防治立法，建立健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系”，更加注重法治思維。在順序上，“大氣十條”的法治要求為第七條，“水十條”的法治要求為第六條，“土十條”大大提前到第二條，其重要性不言而喻。這一方面體現(xiàn)出依法治理理念不斷強(qiáng)化，同時(shí)也說(shuō)明現(xiàn)有的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系滯后。

關(guān)鍵詞之三：集中發(fā)力

“土十條”第三條、第四條分別對(duì)農(nóng)用地中的耕地和建設(shè)用地中的污染地塊提出了明確管理要求，重點(diǎn)明確，發(fā)力點(diǎn)集中。這是在綜合考量我國(guó)發(fā)展階段、土壤污染特征、問(wèn)題緊迫程度等一系列綜合性因素的基礎(chǔ)上做出的合理化安排，切合實(shí)際，針對(duì)性和操作性強(qiáng)。綜合來(lái)看，這兩個(gè)領(lǐng)域分別涉及食品安全、居住環(huán)境安全，問(wèn)題集中而突出、影響直接而廣泛，加快解決的呼聲較高。這兩個(gè)領(lǐng)域的污染問(wèn)題解決得好，可以產(chǎn)生示范和帶動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞之四：分類管理

分類管理的思路，從文件三、四條的標(biāo)題就體現(xiàn)得十分明顯。“實(shí)施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全”“實(shí)施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，防范人居環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”兩個(gè)標(biāo)題說(shuō)明，根據(jù)用途，分為農(nóng)用地和建設(shè)用地，實(shí)施分類管理。其次，根據(jù)污染程度，將農(nóng)用地劃為未污染和輕微污染的、輕度和中度污染的、重度污染的3個(gè)類別，分別采取優(yōu)先保護(hù)、安全利用、嚴(yán)格管控等措施。

關(guān)鍵詞之五：風(fēng)險(xiǎn)管控

綜觀文件全文，“風(fēng)險(xiǎn)”一詞反復(fù)出現(xiàn)20次，而且往往與“管控”“防范”“評(píng)估”等詞匯聯(lián)系在一起。其中，“風(fēng)險(xiǎn)管控”一詞出現(xiàn)了7次。不難發(fā)現(xiàn)，“土十條”在強(qiáng)調(diào)改善質(zhì)量的同時(shí)，更加強(qiáng)化了風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，更加強(qiáng)調(diào)遏制污染蔓延勢(shì)頭。

關(guān)鍵詞之六：預(yù)防保護(hù)

文件開頭總體要求部分明確提出，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控。第五條專門論述“強(qiáng)化未污染土壤保護(hù)，嚴(yán)控新增土壤污染”，對(duì)加強(qiáng)未利用地環(huán)境管理、防范建設(shè)用地新增污染、強(qiáng)化空間布局管控等都逐條提出了要求。第六條專門論述“加強(qiáng)污染源監(jiān)管，做好土壤污染預(yù)防工作”，對(duì)嚴(yán)控和減少工礦、農(nóng)業(yè)和生活污染逐一做了部署。

關(guān)鍵詞之七：安全利用

“利用”一詞，在文件中出現(xiàn)47次，成為最高頻詞匯之一。其中，“安全利用”一詞出現(xiàn)10次，傳遞的信號(hào)十分明顯。尤其是在文件開頭的主要指標(biāo)目標(biāo)部分，提出到2020年，受污染耕地安全利用率達(dá)到90%左右，污染地塊安全利用率達(dá)到90%以上。到2030年，受污染耕地安全利用率達(dá)到95%以上，污染地塊安全利用率達(dá)到95%以上。

關(guān)鍵詞之八：責(zé)任明確

明確責(zé)任分工，是任何一項(xiàng)系統(tǒng)化工程順利推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障?！巴潦畻l”在這方面的特點(diǎn)尤為突出，集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：對(duì)于誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，寫得很詳細(xì)；對(duì)于誰(shuí)來(lái)牽頭，誰(shuí)來(lái)參與，列得很具體。橫向上，十幾個(gè)部門的分工得到了明確；縱向上，國(guó)家部委、省級(jí)政府及相關(guān)部門、公眾參與和監(jiān)督等，都有明確表述。在政府、市場(chǎng)、社會(huì)等不同主體的角色參與上，文件也有針對(duì)性地予以了明確。這既充分借鑒了“大氣十條”“水十條”的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，又實(shí)現(xiàn)了拓展和完善，保證了操作性。

二、“土十條”如何發(fā)力

1.“土十條”將讓百姓吃得更放心、住得更安心。萬(wàn)物土中生，“吃”和“住”都與土壤環(huán)境息息相關(guān)。近年來(lái)頻繁發(fā)生的土壤污染事件，令人擔(dān)憂。專家介紹，這些事件主要集中在農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境安全兩大方面。污染物容易在土壤中不斷累積，通過(guò)作物吸收、食物鏈、皮膚接觸和呼吸等途徑，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品污染物超標(biāo)，損害人體健康。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院研究員谷慶寶說(shuō)，“土十條”的實(shí)施，意味著食品和人居環(huán)境更安全了。他表示，從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩方面對(duì)土壤加以管理，是對(duì)我國(guó)土壤的一次頂層設(shè)計(jì)?！巴潦畻l”提出，實(shí)施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。按污染程度將農(nóng)用地劃為三個(gè)類別，未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴(yán)格管控類。對(duì)建設(shè)用地實(shí)施準(zhǔn)入管理，建立建設(shè)用地調(diào)查評(píng)估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單，分用途明確管理措施。

“土十條”提出的風(fēng)險(xiǎn)分類管控格外重要。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉說(shuō)，不同于大氣和水污染，土壤污染隱蔽性強(qiáng)、可遷移和稀釋能力弱。作為大部分污染物的最終受納體，土壤污染物來(lái)源更復(fù)雜，不能按照同一種方式進(jìn)行修復(fù)處理。土地利用和城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，也要盡量避免嚴(yán)重污染地塊再開發(fā)利用為學(xué)校、住宅區(qū)。

2.“土十條”有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。民以食為天，食以安為先。土壤好，是保障糧食安全的基礎(chǔ)。然而調(diào)查顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)是造成耕地土壤污染的重要原因之一。污水灌溉，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)投入品的不合理使用和畜禽養(yǎng)殖等，都是導(dǎo)致耕地土壤污染的因素。

“土十條”提出控制農(nóng)業(yè)污染，加強(qiáng)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、畜禽養(yǎng)殖污染防治和灌溉水水質(zhì)管理。針對(duì)農(nóng)用地特別是耕地提出一系列嚴(yán)格保護(hù)措施，將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，確保其面積不減少、土壤環(huán)境質(zhì)量不下降；嚴(yán)格控制在優(yōu)先保護(hù)類耕地集中區(qū)域新建有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)企業(yè)。

“部分污染土地可能需要暫時(shí)休耕修復(fù)，要把‘隱形的利和‘長(zhǎng)期的利結(jié)合起來(lái)。長(zhǎng)期而言，這些限制性措施有利于農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥說(shuō)，這也符合“藏糧于地”的要求。

根據(jù)“土十條”，2017年底前，國(guó)家將出臺(tái)受污染耕地安全利用技術(shù)指南。到2020年，輕度和中度污染耕地實(shí)現(xiàn)安全利用的面積達(dá)到4000萬(wàn)畝。

李國(guó)祥表示，控制農(nóng)業(yè)污染，也是對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)行為提出了更高要求。把各類補(bǔ)貼和化肥使用、農(nóng)膜使用的規(guī)范掛鉤，引導(dǎo)與約束相結(jié)合，控制發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的土地污染出現(xiàn)。

他特別強(qiáng)調(diào)，工業(yè)項(xiàng)目一定要向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)空間隔離，遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)。“特別是重要的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)評(píng)審核準(zhǔn)入，控制污染項(xiàng)目落地?！?/p>

3.“土十條”提出遏止重金屬污染。近期媒體曝光的江蘇常州外國(guó)語(yǔ)學(xué)校學(xué)生異?；疾∈录?，再次為人們敲響了土地重金屬污染的警鐘。中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布的《中國(guó)耕地地球化學(xué)調(diào)查報(bào)告（2015）》顯示，我國(guó)有3488萬(wàn)畝重金屬中重度污染或超標(biāo)耕地。據(jù)了解，目前我國(guó)西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。鎘、汞、砷、鉛4種無(wú)機(jī)污染物含量分布呈現(xiàn)從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態(tài)勢(shì)。因此“土十條”提出：制定實(shí)施重金屬污染綜合防治規(guī)劃，啟動(dòng)土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)項(xiàng)目。

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，由于重金屬難以降解，重金屬對(duì)土壤的污染基本是一個(gè)不可完全逆轉(zhuǎn)的過(guò)程?！笆濉币詠?lái)，我國(guó)已初步建立針對(duì)不同土壤污染物、污染程度、土地利用類型等的土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)。然而仍缺少適用于工礦倉(cāng)儲(chǔ)、住宅、公共管理與公共服務(wù)等建設(shè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)。

中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局專家建議，加強(qiáng)重金屬污染防治相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，加快開展污染耕地地質(zhì)調(diào)查工作，對(duì)污染耕地開展成因分析和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)行分區(qū)、分類、分級(jí)管理。

4.“土十條”提出對(duì)已經(jīng)被污染的土地進(jìn)行科學(xué)修復(fù)。面對(duì)頻發(fā)的土壤污染事件，人們更關(guān)心：我腳下的土地是否被污染？該怎么辦？環(huán)保部提供的資料顯示，我國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%。從區(qū)域上看，長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等地土壤污染問(wèn)題較為突出。

環(huán)保部相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，全面準(zhǔn)確掌握土壤污染狀況是開展土壤污染防治與監(jiān)管工作的重要基礎(chǔ)。下一步要提高調(diào)查精度，真正摸清土壤污染底數(shù)，獲得地塊尺度的土壤污染數(shù)據(jù)，要建立基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的分類、分級(jí)、分區(qū)的國(guó)家土壤環(huán)境信息化管理平臺(tái)，為全面實(shí)施土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃提供科學(xué)依據(jù)。目前，有關(guān)部門正在編制詳查總體方案，積極籌備各項(xiàng)工作。

中科院地理科學(xué)與資源研究所研究員陳同斌認(rèn)為，土壤污染不能上來(lái)就“治病”，得先“問(wèn)診號(hào)脈”。要根據(jù)污染物的性質(zhì)、污染的程度，遵循先調(diào)查評(píng)估，后制定針對(duì)性修復(fù)方案，再開展修復(fù)的步驟進(jìn)行。

根據(jù)“土十條”，對(duì)受污染耕地不能簡(jiǎn)單采用棄耕或改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地等方式處理，需要按照“依土定用、土盡其用”的原則，采用農(nóng)藝措施調(diào)控、替代品種種植、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等方式，阻斷土壤中污染物向農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)移，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。

據(jù)介紹，一些工業(yè)進(jìn)程更早的國(guó)家，受污染嚴(yán)重的土地被建成大型森林公園，通過(guò)廣種樹木植被、建立生態(tài)系統(tǒng)等使土壤得以自然修復(fù)。

環(huán)保部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈將逐步覆蓋土壤環(huán)境調(diào)查、分析測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、治理與修復(fù)工程設(shè)計(jì)和施工等環(huán)節(jié)，形成一批專業(yè)化的土壤修復(fù)企業(yè)。

5.“土十條”建立終身責(zé)任追究機(jī)制。土壤具有鮮明的公共屬性。土壤污染的治理和預(yù)防，理應(yīng)由各個(gè)社會(huì)主體共同參與?！巴潦畻l”提出，強(qiáng)化地方政府土壤污染防治責(zé)任、落實(shí)排污企業(yè)主體責(zé)任、構(gòu)建多方參與的土壤環(huán)境治理體系等措施，通過(guò)建立終身責(zé)任追究機(jī)制，落實(shí)政府、企業(yè)責(zé)任。

工礦企業(yè)生產(chǎn)中排放的廢氣、廢水、廢渣，是造成我國(guó)土壤污染的主要原因之一。谷慶寶表示，企業(yè)必須對(duì)自己生產(chǎn)場(chǎng)址的污染負(fù)全責(zé)，無(wú)論是建廠前、生產(chǎn)中，還是廠房關(guān)閉，都將需要將土壤污染防治納入環(huán)境管理體系。

“我國(guó)目前土壤監(jiān)管仍較為薄弱。”陳同斌說(shuō)，“土十條”在一定程度上理順了我國(guó)土壤環(huán)境監(jiān)管體制。

“土十條”提出，按照“國(guó)家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)”原則，全面落實(shí)土壤污染防治屬地責(zé)任；探索建立跨行政區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制；明確地方各級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國(guó)土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門在土壤管理方面的職責(zé)，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門間的信息溝通機(jī)制，實(shí)行聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。