【摘要】近些年，失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文從社會(huì)保障制度的法律層面進(jìn)行分析，多個(gè)對(duì)失地農(nóng)地的多個(gè)合法權(quán)益的一一剖析，以期為更加完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度提供建議或參考，為保護(hù)更廣大失地農(nóng)民的合法權(quán)益做出努力。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；社會(huì)保障制度；法制向度；改革

一、前言

在城市化發(fā)展過(guò)程中必然出現(xiàn)征地現(xiàn)象，城市化（urbanization/urbanisation）也稱為城鎮(zhèn)化，是指隨著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，其社會(huì)由以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會(huì)向以工業(yè)（第二產(chǎn)業(yè)）和服務(wù)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程。

城鎮(zhèn)化過(guò)程包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地及地域空間的變化。不同的學(xué)科從不同的角度對(duì)之有不同的解釋，就目前來(lái)說(shuō)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)城市化的概念分別從人口學(xué)、地理學(xué)、社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度予以了闡述。2011年12月，中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)發(fā)布，中國(guó)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑹状纬^(guò)50%，標(biāo)志著中國(guó)城市化首次突破50%。

那么失地農(nóng)民的數(shù)量也將日益增加。失地農(nóng)民作為社會(huì)的新類型的弱勢(shì)群體，他們的權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到尊重和保護(hù)。雖然國(guó)家各級(jí)政府部門在加大對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，但失地農(nóng)民的合法權(quán)益在新時(shí)代的背景下需要進(jìn)行一定程度的更新。

二、失地農(nóng)民的權(quán)利現(xiàn)狀

“失地農(nóng)民”一詞最早由誰(shuí)提出？何時(shí)提出的？當(dāng)前找不到相關(guān)的證據(jù)進(jìn)行考證，但是在2000年以后的大量文獻(xiàn)中頻繁出現(xiàn)。所謂失地農(nóng)民，就是指在大規(guī)模的征地和拆遷活動(dòng)中失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)地成為社會(huì)科學(xué)界普遍關(guān)注的問(wèn)題，尤其是我國(guó)仍處在城市化進(jìn)展中，部分農(nóng)民的利益仍然得不到保證。

1.失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。首先表現(xiàn)在農(nóng)民的土地所有權(quán)主體界限模糊。中國(guó)是個(gè)農(nóng)村人口眾多的城市，農(nóng)民的耕種是以家庭為單元的，土地的所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民本身，在失去土地后，其權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家的保護(hù)。但是根據(jù)憲法，農(nóng)村土地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)民法通則和土地管理法，農(nóng)村的土地所有權(quán)應(yīng)是農(nóng)民集體?！锻恋毓芾矸ā飞形磳?duì)土地所有權(quán)進(jìn)行明確的界定，農(nóng)村土地集體所有權(quán)到底應(yīng)歸何處沒(méi)有定論；其次，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律漏洞問(wèn)題。雖然國(guó)家有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定，也有一定的政策指引，但仍存在許多地區(qū)不遵照?qǐng)?zhí)行的情況，他們通過(guò)法律的漏洞謀取經(jīng)濟(jì)利益。有的地區(qū)改變了耕地的用途，進(jìn)行養(yǎng)殖或者中暑等非法行為，或者隨意制定土地流轉(zhuǎn)指標(biāo)。流轉(zhuǎn)指標(biāo)由村民自發(fā)開(kāi)始，并且經(jīng)過(guò)口頭約定形成，部分村民的法律意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵犯。還有的地區(qū)打著城市建設(shè)的名號(hào)大肆征用農(nóng)民的土地，再通過(guò)“權(quán)力尋租”的方式將土地租給開(kāi)發(fā)商或者企業(yè)，從而損壞了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.失地農(nóng)民的生存權(quán)利問(wèn)題。首先表現(xiàn)在社會(huì)保障不力。社會(huì)保障是通過(guò)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域中的具體權(quán)利所組合而成的權(quán)利束。在許多地區(qū)，存在多貧困農(nóng)民進(jìn)行最低生活保障的現(xiàn)象，但是這個(gè)最低生活保障如何衡量，以及衡量的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)如何，國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，致使許多地區(qū)的家庭收入計(jì)算缺乏可比性，在很大程度上影響了領(lǐng)導(dǎo)的決策。另外，即使某個(gè)地區(qū)是統(tǒng)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但是執(zhí)行的程度不一也將造成偏差；其次是征地補(bǔ)償權(quán)的侵犯問(wèn)題。征地補(bǔ)償與失地農(nóng)民的權(quán)益密切相關(guān)，由于集體的土地所有權(quán)主體模糊，實(shí)際的補(bǔ)償不能滿足失地農(nóng)民的真實(shí)狀況和生活需要。加之農(nóng)民爭(zhēng)取自身合法權(quán)益的可能性較小，導(dǎo)致這個(gè)歷史遺留問(wèn)題一直得不到解決；再次是缺失的留用地權(quán)問(wèn)題。在政府征地之后，有些城市會(huì)為失地的農(nóng)民留出一定數(shù)量的土地，這些土地受失地農(nóng)民支配。目前對(duì)失地農(nóng)民的留用地權(quán)的研究較少，相關(guān)方面的法律規(guī)定也不是很完善，在農(nóng)民留用地權(quán)受到侵犯時(shí)，很少出現(xiàn)“民告官”的現(xiàn)象，相關(guān)的法律制度勢(shì)在必行。

3.失地農(nóng)民的發(fā)展權(quán)問(wèn)題。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，第一個(gè)是受教育權(quán)問(wèn)題。由于失地農(nóng)民缺乏經(jīng)濟(jì)來(lái)源，這些農(nóng)民孩子的受教育權(quán)將得不到保障，甚至有些得不到受教育的機(jī)會(huì)。許多孩子因?yàn)樯钏戎型据z學(xué)，為家庭減少開(kāi)支。還有的甚至對(duì)失地農(nóng)民孩子進(jìn)行歧視，他們得不到應(yīng)有的尊重和平等；第二是缺乏對(duì)潛在農(nóng)地建設(shè)權(quán)的保護(hù)。任何單位或者個(gè)人在購(gòu)買農(nóng)民土地過(guò)程中，都應(yīng)當(dāng)在支付農(nóng)民使用權(quán)的價(jià)格和保障權(quán)價(jià)格外，還應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)行政機(jī)構(gòu)支付土地建設(shè)費(fèi)用。在實(shí)際征地過(guò)程中，農(nóng)民土地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的程序不透明也不公開(kāi)，缺乏平等性和公正性；第三是農(nóng)民土地的入股權(quán)較為薄弱。農(nóng)民土地入股是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種新方式，在中國(guó)法律中較為罕見(jiàn)。目前的農(nóng)地入股尚處于剛起步階段，沒(méi)有相應(yīng)的完善的法律法規(guī)加以支持。農(nóng)民入股的方式和比例得不到權(quán)威的保護(hù)。

4.失地農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)問(wèn)題。主要表現(xiàn)在就業(yè)權(quán)的不完善。農(nóng)民在失去土地后不得不到城市中尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，但是激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及人們世俗的眼光，對(duì)失地農(nóng)民仍然排斥在外。他們沒(méi)有相關(guān)的知識(shí)和技能，缺乏求知信息的來(lái)源渠道，他們?cè)谏鐣?huì)中艱難地生活著。城鎮(zhèn)的社會(huì)保障部門尚未對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行關(guān)照，政府部門沒(méi)有為農(nóng)民做好后續(xù)的安排；主要表現(xiàn)在缺失醫(yī)療保障權(quán)。目前，我國(guó)的醫(yī)療保障資金不是很充足，對(duì)失地農(nóng)民的醫(yī)療補(bǔ)助資金不到位，看病難成為失地農(nóng)民的緊急問(wèn)題。同時(shí)失地農(nóng)民的醫(yī)療報(bào)銷比例較低，覆蓋的范圍也相對(duì)較少，失地農(nóng)地到城市工作，高昂的醫(yī)療費(fèi)用使他們望而卻步；主要表現(xiàn)在養(yǎng)老的保障缺失。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)僅為8.3%。失地農(nóng)民由于生活相對(duì)艱苦，他們奔波于眼前的生計(jì)，養(yǎng)老觀念相對(duì)薄弱，無(wú)法對(duì)其養(yǎng)老做出適當(dāng)?shù)陌才?。在“老有所養(yǎng)”的社會(huì)保障目標(biāo)下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題應(yīng)當(dāng)早日被提上議事日程。

三、失地農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的本質(zhì)要求

社會(huì)保障與人們的生存發(fā)展密切聯(lián)系。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的兩項(xiàng)基本權(quán)利，首先強(qiáng)調(diào)的是失地農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題。失地農(nóng)民在失去土地后最關(guān)注的不是他們沒(méi)有土地了，二是他們的社會(huì)保障問(wèn)題。遺憾的是，在許多地區(qū)，失地農(nóng)民的許多權(quán)益得不到很好的保障。在當(dāng)今社會(huì)中，出現(xiàn)各種各樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，個(gè)人一般無(wú)法單獨(dú)抵御這些風(fēng)險(xiǎn)。因此，國(guó)家就有責(zé)任和義務(wù)將每個(gè)公民包括失地農(nóng)民的社會(huì)保障納入公民的基本權(quán)利框架范圍內(nèi)，只有失地農(nóng)地的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得到保障了，他們的社會(huì)價(jià)值才能充分體現(xiàn)出來(lái)，他們的人格尊嚴(yán)才能得到真正的維護(hù)。

四、失地農(nóng)民社會(huì)保障制度法的體現(xiàn)和根本要求

法體現(xiàn)的是自由、秩序、安全和公平。各省級(jí)各部門由于行政區(qū)劃不同，具體實(shí)際情況不同，在追求具體的價(jià)值上內(nèi)容不一，有所側(cè)重。在眾多的社會(huì)價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)中，分配的工作是最本質(zhì)的東西。如果合理的分配受到人為的侵犯，進(jìn)而導(dǎo)致了社會(huì)矛盾和沖突，那么社會(huì)保障的價(jià)值就沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)。社會(huì)保障作為公民權(quán)益的基本體現(xiàn)，它追求的是公平包含實(shí)質(zhì)和結(jié)果的公平。人的安全指的是對(duì)人們生存的一種保障。社會(huì)保障法應(yīng)當(dāng)以社會(huì)成員的安全和社會(huì)安全為基礎(chǔ)性價(jià)值。近些年，經(jīng)常出現(xiàn)許多仇富的人，部分是因?yàn)樗麄冊(cè)谑ネ恋睾?，遇到天?zāi)人禍后得不到及時(shí)的救助而引發(fā)的騷亂和極端反抗。

五、失地農(nóng)民社會(huì)保障制度實(shí)行法治必要要求

1.失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)法治，是我國(guó)的治國(guó)方針，建設(shè)法制社會(huì)要求社會(huì)各方面的關(guān)系和利益都應(yīng)當(dāng)包含在法律中，接受法律的審視，法律是民主的體現(xiàn)，法律也能保護(hù)人權(quán)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，保障失地農(nóng)地的基本權(quán)益。

2.失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)具有完整性和統(tǒng)一性。實(shí)行法治就需要一視同仁。社會(huì)保障制度的內(nèi)部規(guī)章細(xì)則之間不僅沒(méi)有沖突和矛盾，而且能夠協(xié)調(diào)一致，社會(huì)保障制度能夠包含失地農(nóng)民生活的各個(gè)方面。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的提出是大勢(shì)所趨，民心所向，能夠在一定程度上保護(hù)失地農(nóng)民的基本權(quán)益。但是從法律和現(xiàn)實(shí)的角度講，我國(guó)的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度仍然存在許多缺失和不足的情況，需要相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不斷地更新和完善，最大限度地保護(hù)失地農(nóng)民的基本權(quán)益。

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作者簡(jiǎn)介：杜念娜，女，河南省長(zhǎng)垣縣，現(xiàn)在工作單位：河南省濮陽(yáng)市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)組織人力資源社會(huì)保障局，研究方向：人力資源。