■羅　偉，雷　松

安義縣農村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作的探索與創(chuàng)新

■羅偉，雷松

本文詳細介紹了安義縣農村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點工作推進情況、運作模式，分析了當前面臨的困難，進而提出了相關建議，對加快農村土地經(jīng)營權抵押貸款的發(fā)展有借鑒。

農村承包土地經(jīng)營權抵押貸款；土地托管；土地流轉；組合模式

羅偉，雷松，中國人民銀行安義縣支行。（江西安義330500）

農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款（以下簡稱農地抵押貸款）試點目的是在盤活農村土地資源、深化農村金融改革、緩解新型農業(yè)經(jīng)營主體融資難問題上探索一條符合市場化運作規(guī)律、可復制、易推廣的路徑。安義縣試點工作秉持“重市場，重培育；先規(guī)范，后發(fā)展；先立點，后促面”理念，以問題為導向，以市場化運作為前提，依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，發(fā)揮其貼近市場、輻射紐帶性強優(yōu)勢，融合土地流轉、土地托管、增信擔保、農業(yè)保險、風險處置等市場化元素，整合行政資源、財政資源、企業(yè)資源、金融資源，通過打造符合市場化運作規(guī)律“試點商圈”，探索了一條農地抵押貸款新路子。截至2016年6月末，安義縣銀行業(yè)金融機構累計發(fā)放農地抵押貸款22筆1055萬元，余額985萬元。

一、背景介紹

（一）安義縣農業(yè)融資環(huán)境。我國土地資源的基本國情是人多地少，安義縣亦是如此，人均耕地不足1.2畝。剩余勞動力去向城市務工經(jīng)商，特別是上世紀90年代后隨著安義鋁合金產業(yè)發(fā)展勢頭良好，農村勞動力大量向外輸出，據(jù)統(tǒng)計全縣50%的人口在縣域之外工作、生活，農村土地由缺少轉變成閑置。大量外縣種植能手、大戶在安義承包經(jīng)營，由于信息不對稱問題，抑制了種植大戶獲貸比例。如何促進農業(yè)適度規(guī)模發(fā)展，加大農業(yè)信貸支持力度，成為安義縣農業(yè)發(fā)展面臨的問題，金融創(chuàng)新迫在眉睫。

（二）全國試點縣應時而來。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議審議通過，授權安義縣為全國農村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點縣。試點工作法律障礙消除，對迫切需要信貸支持的農業(yè)經(jīng)濟無疑是雪中送炭，安義縣農業(yè)融資迎來新契機。但試點工作諸多棘手問題還亟待解決，如經(jīng)營權權屬價值實現(xiàn)、價值評估、風險處置以及在當前民間借貸市場活躍背景下如何把控信貸資金流向等問題。如何消除各方顧慮，調動市場主體積極性，成為試點工作打開新局面的關鍵。

（三）銀企攜手創(chuàng)新應勢而生。人民銀行安義縣支行立足實際和現(xiàn)實資源，推動金融創(chuàng)新和銀企合作，依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)——江西省綠能農業(yè)發(fā)展有限公司①江西綠能農業(yè)發(fā)展有限責任公司（以下簡稱“綠能公司”）于2010年組建，注冊資金1000萬元，建立了“基地+合作社+家庭農場+農戶+加工”的生產管理模式，年產值約7800余萬元，利潤達300萬元，基地輻射安義、奉新、靖安等區(qū)域，通過土地流轉、訂單農業(yè)等直接帶動農戶6700余戶，區(qū)域農民人均增收2500元左右。，攜手安義融興村鎮(zhèn)銀行②安義融興村鎮(zhèn)銀行是哈爾濱銀行發(fā)起設立、全資控股的一家新型農村法人金融機構，于2011年6月開業(yè)。五年來，安義融興村鎮(zhèn)銀行立足小微，穩(wěn)健經(jīng)營，嚴控風險，利稅持續(xù)增長，發(fā)展勢頭良好，其“融義貸”貸款產品為推動安義縣特色鋁合金產業(yè)發(fā)展做出重要貢獻。，結合試點工作要求，創(chuàng)新打造農地抵押貸款組合模式，以市場化為推手，將信貸政策落地變成實實在在的“信貸產品”，為安義縣試點工作尋找到出新的突破點。

二、試點工作推進情況

（一）加強試點工作組織領導。2016年3月成立了安義縣農地抵押貸款試點工作小組（安府辦字［2016］8號），組長、副組長均由政府主要領導及分管領導擔任，成員單位主要有:縣金融辦、農業(yè)局、司法局、銀監(jiān)辦、承貸銀行及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)場負責人。試點工作小組下設辦公室，辦公室主任由縣人民銀行行長兼任。

（二）完善相關制度建設。一是出臺了《安義縣農村承包土地經(jīng)營權抵押貸款試點實施方案》（安府辦發(fā)〔2016〕8號），確定了縣農業(yè)銀行、郵儲銀行、村鎮(zhèn)銀行、農村合作銀行為試點主要承貸機構。明確了工作目標、實施步驟、推進措施。二是出臺了《安義縣農村信用體系建設實施方案》（安府辦發(fā)〔2016〕42號），大力推動農村信用體系建設，營造良好的農村信用環(huán)境，促進農村信用體系與試點工作的有效銜接，進一步擴大農村信貸支持力度。

（三）設立貸款風險緩釋基金。2016年3月29日，經(jīng)安義縣政府第五次常務會會議研究決定，由縣政府出資300萬元，設立試點風險緩釋基金，風險緩釋基金是由縣財政出資，主要用于緩解農地抵押貸款試點違約風險，發(fā)揮財政資金對金融風險的主動防控作用，消除銀行顧慮，保證試點工作順利開展。同時，制定《風險緩釋基金管理辦法》，建立約束機制，調動試點行的工作積極性。

（四）建立溝通協(xié)調交流機制。建立微信聯(lián)絡平臺，通過平臺及時聯(lián)絡政府部門和金融機構的負責人及經(jīng)辦人員，加強工作與溝通。先后六次召開承貸銀行工作推進會，督促承貸銀行積極開展農地抵押貸款工作。同時，多次開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)調查研究，走訪種糧大戶、產業(yè)化龍頭企業(yè)、涉農金融機構，研究試點工作面臨的困難和問題，開展政策協(xié)調與解答。

三、農村抵押貸款運作模式

市場化運作是農地抵押貸款的方向和出路，安義縣秉承試點意義，堅持以市場化運作為推手，探索可持續(xù)發(fā)展的路子，依托農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)帶動土地流轉、種植大戶發(fā)展的融資模式，創(chuàng)新推出“龍頭企業(yè)+土地流轉+土地托管服務+增信擔保+銀行信貸+農業(yè)保險+風險緩釋+市場退出”的貸款組合模式。2016年6月23日，安義融興村鎮(zhèn)銀行攜手綠能公司，向該公司托管的其中17戶種糧大戶發(fā)放首批貸款255萬元。

（一）模塊構成

該模式由五個模塊組合而成，包括“土地流轉模塊”、“土地托管模塊”、“風險控制模塊”、“融資管理模塊”和“風險處置”模塊。

1.土地流轉。根據(jù)安義融興村鎮(zhèn)銀行與綠能公司的合作協(xié)議以及貸款管理辦法，貸款對象種植耕地必須是通過合法方式獲得經(jīng)營權的土地或承包綠能公司通過流轉方式獲得經(jīng)營權的土地。17戶種糧大戶流轉土地面積合計8986畝，最少的460畝，最多的610畝。

2.土地托管。綠能公司與300戶種糧大戶簽訂3萬余畝“土地托管”服務協(xié)議，服務項目包括提供農資購買、農機作業(yè)、糧食烘干、糧食回購等，并且綠能公司承諾按優(yōu)于市價3分錢收購托管戶的稻谷。

3.風險防范和保證。一是綠能公司與安義融興村鎮(zhèn)銀行簽訂合作協(xié)議，為托管農戶進行融資擔保增信。二是綠能公司為農戶投保農業(yè)保險，包括政策保險和商業(yè)性保險。其中，政策保險賠償率為300元/畝，商業(yè)性保險為500元/畝，收益人為綠能公司。三是風險緩釋機制的保障。貸款風險銀行、政府各承擔50%的損失。三道防控風險的閘門為銀行信貸風險防控奠定了堅實基礎。

4.融資和資金管理。安義融興村鎮(zhèn)銀行與綠能公司簽訂2000萬元的授信協(xié)議，保證了企業(yè)簽約農戶的信貸需求。同時，要求綠能公司全面掌控貸款資金，封閉管理，按服務項目扣減，水稻銷售回款后及時還貸，杜絕信貸資金流向非生產經(jīng)營領域。

5.風險處置。若農戶生產經(jīng)營出現(xiàn)問題，綠能公司可依協(xié)議收回該農戶的土地經(jīng)營權，依法流轉給其他簽約農戶或新加盟農戶。

（二）貸款流程

1.簽訂托管協(xié)議。種糧大戶與綠能公司簽訂《水稻種植服務協(xié)議》，向其繳納管理費并提供農產品。綠能公司依據(jù)農戶融資實際需求，為農戶融資增信并為其貸款提供擔保。

2.申請貸款。農戶經(jīng)過土地流轉登記后，向試點銀行申請貸款，向企業(yè)提出融資擔保申請，簽署有關協(xié)議，銀行經(jīng)過審核授信發(fā)放貸款。

3.貸款處置。試點銀行在借款農戶確實無力償還貸款時，先委托綠能公司處置土地經(jīng)營權，代償貸款。銀行在實施追償權后仍無法清償?shù)馁J款資金本息實際損失，由風險緩釋基金補償50%。

（三）市場化運作破題探索

1.依托龍頭企業(yè)建市場運營系統(tǒng)，破解運行機制難題。安義縣以省級農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)綠能公司為核心，以土地托管服務協(xié)議為紐帶綁定上游種植大戶，并以農戶信貸融資服務為導向，整合土地登記流轉、增信擔保、風險分擔等資源，建立水稻產供銷等全方位服務為一體的機制健全、措施明晰、保障到位的運作體系。在這一體系里市場化運行主導全領域，各方積極性被激發(fā)，市場“無形之手”作用充分展現(xiàn)。農民種糧有服務，技術有保證，融資無顧慮；銀行借貸風險可控，市場退出渠道健全；企業(yè)產品實現(xiàn)標準化，助農服務有收益，糧源有保障，多方收益，利益共享。

2.整合行政和市場主體資源，破解行為規(guī)范難題。綠能公司通過規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化大田托管服務，為種植大戶提供農資購買、農機作業(yè)、糧食烘干、糧食回購等服務項目，較好地解決了“怎么種好地”問題，農民科學種地，畝均增收200元。綠能公司注資400萬元，安義供銷合作社注資200萬元，聯(lián)合為農戶提供融資擔保，根據(jù)種糧大戶經(jīng)營面積等提出專業(yè)性的融資額度，并全程實行貸款資金封閉管理，服務項目扣減和水稻銷售回款在“一行兩戶”間結轉，杜絕信貸資金外流。同時依據(jù)綠能公司與種糧大戶托管服務協(xié)議，對農戶土地流轉行為進行了規(guī)范，約束其依規(guī)流轉。

3.構筑三道防火線，破解市場風險防控難題。實踐過程中，農地抵押貸款涉及的各方都存有較大顧慮。農戶擔心告貸無門，銀行擔憂抵押資產難處置和風險擔負比例大，企業(yè)擔心擔保風險以及自然災害。對此，安義縣采用企業(yè)擔保、農業(yè)保險、風險緩釋機制保障構筑“三?！狈谰€，建立完善“政府引導+財政補貼+農業(yè)保險+企業(yè)擔保+信貸支持”的農業(yè)融資風控模式，為承貸銀行、企業(yè)以及農戶“保駕護航”。三道防控風險的閘門為銀行信貸風險防控減壓，提高了農戶貸款可獲得性，調動了企業(yè)的積極性。

4.做好風險資產處置工作，破解信貸市場退出難題?；钴S的土地流轉市場是抵押物處置的前提和保證。安義縣依托綠能公司搭建土地托管融資綜合服務平臺，為農戶增收、糧食增產提供保障，極大地吸引了農戶土地托管的積極性，進而增進“試點商圈”的活躍度，保證了土地流轉“微”市場的活躍度，為市場退出機制建立奠定了基礎。一方面，綠能公司實時掌控土地流轉需求，土地經(jīng)營權按實際經(jīng)營效益定價。另一方面，假若農戶生產經(jīng)營出現(xiàn)問題，無力償還銀行貸款，綠能公司可依據(jù)協(xié)議代為處置該農戶的土地經(jīng)營權，依法流轉給其他簽約農戶或新加盟農戶，實現(xiàn)了系統(tǒng)內抵押物處置的市場化運作，降低了抵押物流動性不足的風險，消除承貸銀行風險處置的顧慮。

四、面臨的困難和問題

通過實地走訪調研、收集承貸銀行問題反饋、與兄弟行學習交流等多種方式，我們發(fā)現(xiàn)農地抵押貸款普遍存在土地規(guī)范流轉的約束和激勵機制未充分體現(xiàn)、信貸風險難控制、專業(yè)的權屬價值評估體系不健全、風險處置難實現(xiàn)等問題。由于農業(yè)產業(yè)比較效益低且抵御風險能力不強，導致農業(yè)投入相對不足，市場活躍度不高，市場退出渠道受阻。加上農業(yè)經(jīng)營存在自然災害等不可抗因素，又進一步增加了試點行的顧慮，市場主體積極性受到抑制。深入剖析其根本原因，在于市場運營機制不順暢，市場“無形之手”作用未充分呈現(xiàn)。農地抵押貸款過度依賴政府部門的推動，而相關市場和制度的建立健全是一項耗時、耗資的長期投入，不可能一蹴而就。

五、試點工作的建議

（一）逐步完善相關市場和制度建設。進一步促進土地流轉工作規(guī)范性操作的意識，推動政府部門改進服務、主動出擊，簡化辦事流程，便于農戶加快正規(guī)登記流轉進程；出臺農地抵押貸款價值評估辦法，建立專業(yè)價值評估體系；積極推動安義縣農村經(jīng)濟金融服務有限公司的籌建工作，規(guī)范土地流轉市場。

（二）積極推動農村信用體系建設。出臺星級信用農戶評定辦法，加快農戶信用檔案收集、統(tǒng)計、完善，建立農村信用數(shù)據(jù)庫，為銀行提供信貸依據(jù)，提高農戶農地抵押貸款可獲得性。

（三）允許企業(yè)發(fā)展金融期貨。利用期貨工具實現(xiàn)風險對沖，防止因價格波動、自然災害等因素，導致綠能公司虧損過大影響經(jīng)營，控制其市場風險。

F830

A

1006-169X（2016）09-0092-04