陳友喬，陳新新，戴嫻嫻

（惠州學院政治法律系，廣東 惠州 516007）

東江流域歸僑僑眷困難群體民生關(guān)愛初探
——以河源市為例

陳友喬，陳新新，戴嫻嫻

（惠州學院政治法律系，廣東 惠州 516007）

作為東江流域的重點僑鄉(xiāng)，河源市針對困難歸僑僑眷在落實僑房政策、積極推進就業(yè)、開展扶貧助學、宣傳貫徹僑法等方面取得了一定的成績，但也存在著社會保障體系不健全、就業(yè)與再就業(yè)問題突出、工作機制不健全、地方政府、黨委重視程度不夠等問題與不足。為此建議，一是深刻認識關(guān)愛困難歸僑僑眷群體工作的重要性；二是進一步完善政策法規(guī)和工作制度；三是著力解決困難歸僑僑眷民生關(guān)愛工作的社會保障、就業(yè)和再就業(yè)問題；四是民生關(guān)愛措施要貫徹“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”的僑務原則。

河源市；歸僑僑眷；困難群體；民生關(guān)愛

廣東是中國的重點僑鄉(xiāng)，有海外僑胞3000多萬，歸僑10.17萬，僑眷3000多萬。東江流域是廣東僑鄉(xiāng)五大塊之一——東江—興梅板塊的重要組成部分［1］。作為東江流域重點僑鄉(xiāng)的河源市，認真貫徹各級僑務政策，切實維護歸僑、僑眷利益，取得了一定的成績，但同時也存在著不足。本文以河源市歸僑、僑眷困難群體為研究對象，在深入分析河源市基本僑情資料的基礎(chǔ)上，探討河源市關(guān)愛歸僑僑眷困難群體的民生措施，并指出其存在的問題，據(jù)此提出相應的建議與對策，為其他地區(qū)的僑務工作提供借鑒。

一、河源市歸僑、僑眷困難群體民生關(guān)愛的主要措施

河源市有海外僑胞有51.5萬人，歸僑、僑眷有45.6萬人，其中困難歸僑僑眷1949人。長期以來，河源市堅持“海外國內(nèi)并重，老僑新僑并重”的工作要求，落實僑房政策，積極推進就業(yè)，大力開展扶貧助學，宣傳貫徹僑法，努力改善歸僑僑眷的民生狀況。

（一）落實僑房政策

“僑房”是華僑和歸僑在出國前就購置的房產(chǎn)，或者是通過在海外打拼，在家鄉(xiāng)購買的房產(chǎn)。河源市僑房問題，屬于歷史遺留問題，“僑房”在多次政治運動中被侵占、沒收，或作為政府辦公以及貧困、低保戶的住房用地，甚至作為部隊的訓練基地，加之隨著舊城區(qū)拆房、街道改造，以致出現(xiàn)新的“僑房”問題。因此，處理好歸僑、僑眷的“僑房”問題，不僅是維護其權(quán)益的重要途徑，也是為維系海外僑胞與家鄉(xiāng)感情的重要紐帶。為此，河源市僑務部門積極清退在多次政治運動中被侵占、沒收的“僑房”，幫助歸僑、僑眷追回原有房產(chǎn)，維護了歸僑、僑眷的合法權(quán)益。對于被迫出賣或被強占的“僑房”和店戶，退還給原戶；對已改建、重建、拆建的僑房，通過說服原戶，采取經(jīng)濟補償；并對于被軍隊占用的“僑房”，采取補償、價購或調(diào)換的方式解決。此外，河源市還向縣、區(qū)劃撥“僑房”補助款，主要用于困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、文教事業(yè)單位占用“僑房”的清退補助。對于縣級、縣級以上單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，則按照“誰占用，誰退還”的原則辦理，各級政府也督促占用人與原戶主簽訂退房協(xié)定。1992年，處理了“僑房”歷史老案27宗，其中包括印尼華僑黃福泉打了四十余年官司的“僑房”老案，在社會上產(chǎn)生較大反響。1995年，全市落實清退“僑房”1665戶，面積4988.99萬平方米，其中農(nóng)村“僑房”1352戶，面積4310.38萬平方米；城鎮(zhèn)“僑房”313戶，面積678.61萬平方米。

（二）積極推進就業(yè)

河源市歸僑、僑眷學歷普遍偏低，大部分困難歸僑生活在農(nóng)村，導致其勞動技能缺乏，就業(yè)率偏低，經(jīng)濟狀況較差。針對這一問題，河源市在困難歸僑、僑眷的扶持上改變過去通過政府轉(zhuǎn)移支付補貼的做法，強調(diào)“輸血”不如“造血”。他們的具體措施：一是增加就業(yè)機會。從1985年開始，實施幫助歸僑、僑眷的就業(yè)扶貧、脫貧政策，利用省僑辦下?lián)艿姆鲐毧睿l(fā)動困難歸僑、僑眷辦起種養(yǎng)場、加工廠、個體商店、小型華僑農(nóng)場等，定期劃撥化肥幫助歸僑、僑眷，解決所經(jīng)營種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)資料缺乏的問題，安排歸僑及其子女在華僑農(nóng)場就業(yè)。二是開展就業(yè)培訓。2010年，河源市通過開展“五個一百”（即海外聯(lián)誼100人、掛鉤幫扶一百戶、解決低保100戶、技能培訓100人、幫助就業(yè)100人）實踐活動，與263位僑界熱心人士達成合作意向，舉辦種養(yǎng)技術(shù)、電子技術(shù)培訓班4期，培訓學員488人，幫助歸僑、僑眷實現(xiàn)就業(yè)128人，使近三分之一的特困僑界群眾得到有效幫扶。

（三）開展扶貧助學

學歷偏低是歸僑僑眷致貧的重要原因之一，而這一狀況又產(chǎn)生惡性循環(huán)，加劇了其子女的上學難。河源市組織實施了僑界教育助學項目，發(fā)動僑界愛心人士為貧困僑界學子捐資助學，使那些家庭困難、品學兼優(yōu)的歸僑僑眷子女順利完成學業(yè)。僑務部門實地了解其家庭情況，更新幫扶檔案，給予每人每月固定的生活補貼，直至其大學畢業(yè)。僅靠政府的力量還是不夠的，河源市還通過與企業(yè)、社團合作的方式，多方籌集善款，幫助學校改善辦學條件，資助困難僑眷子女。僅2013年，各級僑聯(lián)組織捐贈277萬元，資助學校3所，學生95名。

（四）宣傳貫徹僑法

為了切實保護歸僑、僑眷的合法權(quán)益，河源市僑務部門高度重視僑法宣傳工作，并大力推進僑務政策及涉僑法律法規(guī)貫徹實施。一是開展形式多樣的宣傳活動。2010年，以紀念《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法》頒布實施二十周年為契機，河源市組織知識講座、有獎問答、街頭咨詢、文藝匯演、印發(fā)手冊等多種活動，印發(fā)宣傳手冊5000多份，促進僑法宣傳進社區(qū)、進農(nóng)村、進僑鄉(xiāng)。二是大力推進歸僑、僑眷維權(quán)服務。近年來，各級僑務部門積極主動協(xié)調(diào)解決多起涉僑糾紛，尤其是一些重大涉僑案件，受到廣大海外僑胞和歸僑、僑眷的一致贊譽與好評。比如，2007年，協(xié)調(diào)解決陳培添房屋土地法律糾紛；2008年，協(xié)調(diào)解決張展巨山林糾紛；2011年，協(xié)調(diào)解決張公權(quán)的祖墳糾紛。此外，充分發(fā)揮法律顧問委員會的作用，為維護歸僑、僑眷利益提供有力的支撐。2013年，成立河源市僑聯(lián)法律顧問委員會，為僑界群眾提供專業(yè)的法律咨詢和服務，依法維護僑界群眾的合法權(quán)益，為促進僑聯(lián)維權(quán)工作提供平臺。2014年，河源市僑聯(lián)法律顧問委員會協(xié)調(diào)處理土地遺留問題1宗、涉稅問題1宗，涉及金額均在百萬元以上。

二、河源市歸僑、僑眷困難群體民生關(guān)愛存在的問題

河源市困難歸僑、僑眷民生關(guān)愛工作取得了不少成效，在凝聚僑心、維護僑益、共同致力于地方經(jīng)濟社會發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。但是，在實際運作中，不可避免地存在著一些問題與不足。

（一）社會保障體系不健全

相對于經(jīng)濟救助方面而言，河源市在歸僑僑眷的社會保障方面顯得比較薄弱，使得一些困難歸僑、僑眷無法享受社保待遇。截至2014年4月底，河源市困難歸僑僑眷未納入低保847人，占總數(shù)的43.4%；未參加養(yǎng)老保險773人，占總數(shù)的39.7%；未參加醫(yī)保或農(nóng)村合作醫(yī)療90人，占總數(shù)的5%。這主要有以下三個方面的原因：一是由于失業(yè)或喪失勞動能力或從事低報酬的工作所致的經(jīng)濟貧困，他們無力繳納社保費用；二是社保政策不完善，影響其參保積極性。社保制度規(guī)定，必須連續(xù)繳存15年才能領(lǐng)取保險金，而他們中的一些人因為接近退休年齡而不愿繳納社保費用。三是部分困難歸僑、僑眷參保意識不強。以新農(nóng)合為例，一些歸僑、僑眷積極性不高，這在農(nóng)村居民中帶有普遍性?！耙皇且驗橛X得自己身體好、年紀輕，參保必要性不大；二是覺得報銷手續(xù)過于煩瑣，三是部分大病要去大醫(yī)院治療，而大醫(yī)院報銷的比例相對更低，因此參保的意義并不大［2］”。

表1 2014年河源市困難歸僑情況統(tǒng)計表單位（人）

表2 2014年河源市困難僑眷情況統(tǒng)計表單位（人）

（二）就業(yè)與再就業(yè)問題突出

河源市歸僑、僑眷主要居住在偏遠山區(qū)。由于年齡、就業(yè)技能等方面的原因，使得相當一部分歸僑、僑眷家庭存在著就業(yè)困難。河源市困難歸僑、僑眷大致有以下特點：一是年齡偏大。絕大多數(shù)歸僑都是20世紀五、六十年代回國，年齡在60周歲以上，基本上失去勞動能力，不少還是孤寡老人，無兒無女。根據(jù)2014年的調(diào)查統(tǒng)計，河源市困難歸僑、僑眷60歲以上有530人，占總數(shù)的27%。二是就業(yè)能力差。大部分困難歸僑生活在農(nóng)村，其本人或子女學歷偏低，缺乏勞動技能。以東源縣為例，2014年，該縣不具有歸僑身份的歸僑子女406人，其中中專及以上學歷的只有34人，已就業(yè)僅30人，失業(yè)達52人。三是重病纏身。老歸僑年老多病，一些歸僑、僑眷患有精神障礙或遺傳性疾病，甚至一家半數(shù)以上成員患有相同疾病。根據(jù)2014年的調(diào)查統(tǒng)計，在困難歸僑、僑眷中，僅殘疾人就有57人。

（三）工作機制不健全

長期以來，河源市僑務工作面臨著“部門小、資源少、經(jīng)費缺、工作難作為、干部無出路”的狀況，這直接影響了困難歸僑、僑眷民生關(guān)愛工作的開展。工作機制不健全主要表現(xiàn)在以下方面：一是沒有建立自上而下統(tǒng)一的歸僑、僑眷信息采集機制。建立歸僑、僑眷信息系統(tǒng)，是做好僑務工作的基礎(chǔ)和前提。只有摸清家底，才能在此基礎(chǔ)上實行切實有效的困難歸僑、僑眷民生關(guān)愛措施。河源市缺少足夠的人力和資金對歸僑、僑眷進行定期的大力度的調(diào)查，無法對其進行詳細的統(tǒng)計和登記造冊，只能結(jié)合對困難歸僑的幫扶工作，滲透進行。二是缺乏部門聯(lián)動機制。困難歸僑、僑眷的維權(quán)，主要涉及社會保障、就業(yè)與再就業(yè)、社會救助、子女教育等方面，由于各部門職能交叉，加之一些部門狹隘的本位主義，僑務工作中出現(xiàn)各自為政的局面，僅靠僑務部門很難協(xié)調(diào)。河源市僑務部門在維權(quán)過程中，“靠人情，磨破嘴，跑斷腿”，這是工作的常態(tài)。實際效果也不好，涉僑案件往往一拖再拖，甚至久拖不決，極大地挫傷了僑務干部的工作積極性。三是未能形成困難歸僑僑眷幫扶的長效機制。對困難歸僑、僑眷的幫扶，是一個長期不懈的艱巨任務，不能一蹴而就，一勞永逸。河源市幫助困難歸僑、僑眷改善生活、脫貧致富等方面取得了很大的成績，但在建立長效機制方面還有所欠缺。在社會保障方面，沒有建立救助專項資金；在就業(yè)再就業(yè)方面，還沒有出臺專門為困難歸僑、僑眷而制訂的免收管理類等行政事業(yè)收費方面的優(yōu)惠政策；在教育方面，沒有針對歸僑、僑眷子女的優(yōu)惠政策。

（四）地方政府、黨委重視程度不夠

河源市在困難歸僑、僑眷民生關(guān)愛方面取得了很大成績，但是，一些地方政府、黨委及其領(lǐng)導對這一問題的重視程度還不夠。具體有以下幾個方面的表現(xiàn)：一是忽視僑聯(lián)基層組織建設。在全市五縣一區(qū)的100個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）中，成立僑聯(lián)組織的只有50個；全市鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）僑聯(lián)專職人員總共15名，和平、紫金、連平3縣的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）僑聯(lián)沒有專職人員；全市鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）僑聯(lián)每年財政撥款總計18萬元，每個鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）僑聯(lián)財政撥款年均僅0.36萬元；在全市1413個村（社區(qū)）中，村級僑聯(lián)僅1個。二是對歸僑僑眷的認識存在誤區(qū)。一些部門認為，歸僑、僑眷自身非常富有，或者在海外、港澳臺的親屬非常富有，可以資助他們。因此，在扶貧開發(fā)、低保名額分配等方面，困難歸僑、僑眷總是沒有被納入幫扶范圍，成為“被遺忘、被拋棄”的一批人，長此以往，造成困難歸僑、僑眷日益貧困。三是對僑務部門人員的任用標準低。僑務部門被視為一個沒有前途的“閑差”，老弱病殘所占比例較大，政府引進的高層次人才作為“好鋼”被安排到作為“刀刃”的其他部門去了。這一狀況使得干部整體素質(zhì)較低，工作協(xié)調(diào)、配合能力欠缺，開拓進取精神不足。四是對僑胞合法權(quán)益的維護力度不夠。盡管中央、廣東省出臺了一系列保護歸僑、僑眷合法權(quán)益的政策法規(guī)，但是，河源市涉僑違法侵權(quán)案件還是時有發(fā)生。其間的原因固然是多方面的，而地方政府、黨委及其領(lǐng)導重視程度不夠，是重要原因之一。

表3 2011年河源市僑聯(lián)基層組織統(tǒng)計表

三、河源市歸僑、僑眷困難群體民生關(guān)愛的建議與對策

河源市在困難歸僑、僑眷群體關(guān)愛方面所遇到的問題，有資金、人員素質(zhì)等多方面的原因。由于經(jīng)濟欠發(fā)達，河源市在困難歸僑、僑眷群體關(guān)愛方面往往心有余而力不足，并且，僑務隊伍素質(zhì)不高、基層組織力量薄弱、法制建設不完善等都與此相關(guān)。但是，又不能將其簡單地歸結(jié)為經(jīng)濟欠發(fā)達，還應該從地方政府、社會對僑務工作的認識、重視程度等深層找原因。

（一）深刻認識關(guān)愛困難歸僑、僑眷群體工作的重要性

民生問題關(guān)乎人民群眾的切身利益，是黨和政府一切工作的出發(fā)點和歸宿。黨的十八大明確提出，“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點?！薄霸趯W有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活。”習近平曾指出，保障和改善民生，沒有終點。他還就涉僑工作作出系列重要論述，要求各級黨委、政府切實為海外僑胞、歸僑、僑眷排憂解難。因此，僑務工作，不僅是各級黨委、政府民生工程的重要內(nèi)容，而且是關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設成敗的重大課題。僑務工作的開展，地方政府、黨委作為第一責任人起著至關(guān)重要的推動作用。習近平曾經(jīng)指出，“作為一級黨委、政府，不僅要重視、支持僑務工作，必要時領(lǐng)導還要親自做有代表性的僑商、僑裔的工作［3］111”。各級黨委和政府只有上升到這樣的認識高度，才能抓住僑務工作的“牛鼻子”。河源市各級政府、黨委要樹立“民生就是最大的政績”的觀念，關(guān)注并切實改善僑界民生，以此推動僑務工作，促進地方經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

（二）進一步完善歸僑、僑眷困難群體民生關(guān)愛的政策法規(guī)和工作制度

一是建立健全相關(guān)的政策法規(guī)，為保護困難歸僑、僑眷合法權(quán)益提供制度保障。河源市在關(guān)于歸僑僑眷權(quán)益保護方面的立法相對滯后，建議在深入開展僑情調(diào)研的基礎(chǔ)上盡快制訂《河源市實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護法〉辦法》一類地方性法規(guī)，涵蓋社會保障、勞動就業(yè)、財產(chǎn)所有權(quán)等領(lǐng)域，使歸僑僑眷民生關(guān)愛工作有法可依。二是完善相關(guān)的工作機制。要確立“大僑務”觀，努力探索建立部門聯(lián)動機制。僑務工作涉及面廣，靠僑務部門單打獨斗，是難以有所作為的。因此，要與人大、政協(xié)、法院、公安、司法、民政、財政等部門建立聯(lián)動機制，改進工作方式、方法，整合資源，提高效率，切實做好為僑服務的這篇大文章。

（三）著力解決困難歸僑、僑眷民生關(guān)愛工作的社會保障、就業(yè)與再就業(yè)問題

擴大社會保障覆蓋面和推進就業(yè)與再就業(yè)，是驅(qū)動困難歸僑、僑眷的民生關(guān)愛工作的“雙輪”。一是重視社會保障。無論是在業(yè)還是不在業(yè)，社會保障對于每個社會成員都具有無可替代的重要意義。在實際工作中，一些歸僑、僑眷或因無力繳納社保費用，或因制度缺陷不愿繳納社保費用，而無法享受社會保障。因此，要通過社會救助、改革現(xiàn)行社保繳存制度等手段，將困難歸僑、僑眷納入社會保障體系之內(nèi)，為他們在年老、疾病的情況下提供一個“安全島”。二是努力促進就業(yè)與再就業(yè)。促進就業(yè)與再就業(yè)，是一種更為積極的幫扶機制，它不僅可以使歸僑、僑眷相對穩(wěn)定地獲得社會保障，而且可以增強他們對人生的自信。為此，要充分利用國家的優(yōu)惠政策，為不在業(yè)的歸僑、僑眷提供就業(yè)信息，引導他們認清形勢，轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念；同時，拓寬就業(yè)渠道，廣泛動用社會各方力量幫助他們實現(xiàn)就業(yè)與再就業(yè)；此外，為他們提供各種免費培訓，提高勞動技能，增強就業(yè)與再就業(yè)的能力。

（四）民生關(guān)愛措施要貫徹“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”的僑務原則

早在1980年，中共中央就僑務政策提出了“一視同仁、不得歧視、根據(jù)特點、適當照顧”的方針。在新的形勢下，盡管僑務工作的特點、要求、內(nèi)容發(fā)生了變化，但是，其基本精神并沒有變。因此，要在僑務政策、法律、法規(guī)的制定、實施中貫徹這一原則。一是要保障歸僑、僑眷與其他公民一樣平等地享受各項基本權(quán)利。河源市在制訂實施民生關(guān)愛普惠政策、法規(guī)時，未能很好地體現(xiàn)“一視同仁”。在醫(yī)療救助和社會保障方面，一些歸僑、僑眷處于“被遺忘的角落”。為此，要在相關(guān)的工作中進行糾偏。二是歸僑、僑眷民生關(guān)愛政策措施要立足于“特殊性”，體現(xiàn)“適當照顧”的原則。歸僑僑眷是一個具有“身份特殊”、“海外關(guān)系特殊”、“經(jīng)歷特殊”的群體，這一特殊性使得其“在國內(nèi)很多方面往往處于一種相對弱勢地位”［4］60-61。他們曾經(jīng)為中國革命和建設做出過重要貢獻，但其中一部分人生活處于貧困狀態(tài)。因此，“加大對歸僑僑眷困難群體的幫扶工作，使他們共享改革發(fā)展的成果［5］”，既是著眼于其歷史貢獻，又是基于其“相對弱勢地位”的現(xiàn)實考量。河源市在制定實施民生普惠政策的基礎(chǔ)上，可以針對困難歸僑、僑眷在社會保障、就業(yè)幫扶、子女入學等政策上進行適當傾斜，使他們的生產(chǎn)、生活得到切實保障。

［1］司徒尚紀.嶺南歷史人文地理［M］.廣州：中山大學出版社，2001：356.

［2］劉先云.新農(nóng)合必須提高農(nóng)民積極性［J］.民生周刊，2013（1/2）：19.

［3］習近平.“大僑務”觀念的確立［J］.戰(zhàn)略與管理，1995（2）：111-113.

［4］盧艷梅.上海市歸僑僑眷民生關(guān)愛研究［D］.上海：華東師范大學，2009.

［5］楊凱淇，郝爽.全國僑辦主任會議在京召開［EB/OL］.（2008-01-17）［2016-07-01］.http：//www.chinanews.com/hr/ 2015/01-14/6967282.shtml.

【責任編輯：趙佳麗】

Study on Disadvantaged Groups of Returned Overseas Chinese and Their Families in Dongjiang River Area——A Case Study of Heyuan City

CHEN You-qiao，CHEN Xin-xin，DAI Xian-xian
（Department of Political Science&Law，Huizhou University，Huizhou 516007，Guangdong China）

As the key hometown of overseas Chinese in Dongjiang River area，Heyuan City has made great achievements to help the returned overseas Chinese，such as implementation of overseas Chinese housing policy，active promotion of employment，poverty alleviation for students，and publicity and implementation of the overseas Chinese Law.However，problems and shortcomings also exist.For example，the imperfect social security system，the high unemployment or reemployment rate，the imperfect work mechanism，and moreover，the inadequate emphasis of the local government on such issues.Suggestions are as follows：first，well realize the importance of caring returned overseas Chinese in need；second，further improve related policies and regulations and work systems；third，solve the problems existing in helping the livelihood of the returned overseas Chinese such as social security，employment and re-employment；fourth，implement measures caring for people's livelihood according to the overseas principles of"giving equal treatment without discrimination，and giving appropriate care according to the characteristics."

Heyuan City；returned overseas Chinese and their families；disadvantaged groups；people's livelihood and care

D634

A

1671-5934（2016）04-0001-05

2016-06-03

廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2014年度特別委托項目（GD14TW01-20）

陳友喬（1974-），男，湖北仙桃人，講師，歷史學博士，研究方向為近現(xiàn)代思想文化史與嶺南地方歷史文化。