田先紅　羅興佐

(1.重慶大學(xué) 新聞學(xué)院, 重慶 4013312.西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 重慶 401120)

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“群眾”抑或“公民”：中國信訪權(quán)利主體論析

田先紅1羅興佐2

(1.重慶大學(xué) 新聞學(xué)院, 重慶 4013312.西南政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 重慶 401120)

我國的信訪制度是以“群眾”為邏輯起點的。在長期的信訪實踐中，“群眾”一直構(gòu)成了信訪的權(quán)利主體。改革開放后，“公民”的權(quán)利觀念滲透到信訪制度中，信訪制度的權(quán)利主體逐漸發(fā)生從“群眾”向“公民”的轉(zhuǎn)變，并因此帶來了一些新問題。近年來，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”，群眾路線的重要性被反復(fù)強調(diào)，執(zhí)政黨仍然十分重視群眾路線這一極其重要的國家治理遺產(chǎn)，并在整治官僚集團過程中重新訴諸群眾路線。“群眾”邏輯與“公民”邏輯構(gòu)成信訪制度中的一對矛盾體，二者的角力與消長深刻影響著信訪制度的改革走向。

群眾； 公民； 信訪制度； 權(quán)利主體； 群眾路線

長期以來，學(xué)界往往以西方的三權(quán)分立、公民社會等理論為基礎(chǔ)，來展開對中國信訪制度的理解或批判。論者多認為中國信訪制度蘊涵的“人民”、“群眾”觀念與西方的“人權(quán)”、“公民”等概念相悖，不利于保護民眾的信訪權(quán)利。①有人甚至直斥信訪制度具有濃厚的“人治”色彩，與現(xiàn)代國家治理相悖，應(yīng)當(dāng)予以廢除。②這些學(xué)者注意到了中國信訪制度中的某些缺陷，但未能從執(zhí)政黨的建國理念和信訪制度誕生的邏輯起點去探討，因而無法獲得對信訪制度的真切解釋。

事實上，中國共產(chǎn)黨的建國理念是以“群眾”為邏輯起點的。③同樣，執(zhí)政黨也是基于“群眾路線”的理念而創(chuàng)立信訪制度的?！叭罕姷挠^點”、“群眾路線”深刻影響著中國信訪制度的運作。在執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人的邏輯里，信訪制度是為了人民群眾而設(shè)立的，信訪工作的根本宗旨是為人民群眾服務(wù)。1951年5月16日，毛澤東在批示中共中央辦公廳秘書室的信訪工作報告中強調(diào)，要把信訪工作作為黨和政府加強同人民聯(lián)系的一種方法。④在同年6月7日政務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》中，“人民”、“人民群眾”同樣是用來標識權(quán)利主體的主要用語。⑤此后，用“人民”、“群眾”、“人民群眾”來標識信訪權(quán)利主體是執(zhí)政黨和國家的一貫做法。

這種局面直到1995年國務(wù)院頒布《信訪條例》時才發(fā)生改變。《信訪條例》采用了“信訪人”這一較為中性的詞匯來稱呼來信來訪者，標志著執(zhí)政黨和國家在信訪權(quán)利主體定位上的重大改變。不過，在執(zhí)政黨發(fā)布的關(guān)于信訪工作的文件中，“群眾”、“群眾路線”的概念仍得以保留，“群眾”、“群眾路線”依然是貫穿于信訪工作的指導(dǎo)理念。

遺憾的是，學(xué)界迄今為止幾乎未見專門從群眾路線的視角去理解信訪制度運行邏輯的研究成果。盡管信訪制度與群眾路線之間的密切關(guān)聯(lián)已為眾多學(xué)者所承認，但從已有的研究文獻來看，大多數(shù)學(xué)者對這一論題都一筆帶過。雖有個別學(xué)者對該問題有所觸及，但缺乏系統(tǒng)深入的專門研究。還有學(xué)者認為“群眾”理念主導(dǎo)下的“人民”信訪觀不利于保護民眾的信訪權(quán)益，應(yīng)該用“人權(quán)”、“公民”的信訪觀替代之。⑥這種思維阻礙了學(xué)者們對這一問題的深入探討，也使他們未能對信訪制度給予足夠的“同情性理解”。

本文首先從“群眾”的視角理解中國信訪制度發(fā)生和發(fā)展的邏輯，然后對“群眾”理念在改革開放后的變化及其對信訪制度的影響進行闡釋，最終為當(dāng)下中國信訪制度的困境提供一種新的解釋視角。

一、“群眾”與中國信訪制度的發(fā)生和發(fā)展

鄒讜曾經(jīng)這樣論述群眾路線對黨和國家的重要意義：“中國社會革命以階級斗爭為指導(dǎo)思想，從階級觀念中又引申出群眾的觀念，中國政黨以它的嚴密的組織和逐漸強大的組織能力，去發(fā)動群眾，組織群眾，引導(dǎo)群眾參與政治，所以在革命的過程，中國人民參與政治的格式起了數(shù)千年以來第一次的根本變化。”⑦事實上，群眾的觀念、群眾路線不僅對中國共產(chǎn)黨奪取革命政權(quán)具有極其重要的意義，而且深刻影響著新中國的國家治理和政治生活。信訪制度的創(chuàng)立和發(fā)展就是其典型表現(xiàn)。

中國的信訪制度根植于黨的群眾觀念，是其群眾路線的具體體現(xiàn)。群眾觀念、群眾路線對信訪制度產(chǎn)生了深遠的影響。在黨的領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于信訪問題的論述中，“群眾”、“人民”、“人民群眾”是最常用的指涉信訪權(quán)利主體的詞匯。從筆者接觸的信訪相關(guān)文獻來看，在1995年《信訪條例》頒布之前，中國共產(chǎn)黨只在1931年蘇維埃政府設(shè)置的控告箱告示中使用過“公民”一詞，該告示標明“蘇維埃公民無論何人都有權(quán)向控告局控告”。⑧而在黨的領(lǐng)導(dǎo)人的著述及黨和國家頒發(fā)的規(guī)范性文件中，均未見“公民”的字眼，“人民”、“群眾”、“人民群眾”則最為常見。

直到1995年，國務(wù)院頒布的《信訪條例》才使用較為中性化的“信訪人”稱謂，并將“公民”作為信訪權(quán)利主體之一。而在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人的講話和著述以及執(zhí)政黨頒發(fā)的規(guī)范性文件中，仍然沿用“群眾”的詞匯來指涉信訪權(quán)利主體。近年來，執(zhí)政黨甚至不斷強化信訪工作在群眾工作中的地位，指出信訪工作是群眾工作的重要組成部分。⑨可見，信訪制度已經(jīng)深深地打上了“群眾”烙印，信訪制度亦深深地嵌入在執(zhí)政黨的群眾觀念和群眾路線之中。

(一)內(nèi)生于群眾路線的信訪制度

群眾路線作為黨的組織路線和工作路線，是要保持執(zhí)政黨與群眾之間的密切關(guān)系，提高領(lǐng)導(dǎo)和決策的科學(xué)性。中國共產(chǎn)黨取得革命的勝利源于廣大人民群眾的支持，新中國政權(quán)的穩(wěn)定性也同樣需要人民群眾的擁護。無論是在革命時期，還是在建設(shè)時期，中國共產(chǎn)黨及其領(lǐng)導(dǎo)人極為憂慮的問題就是黨員干部脫離群眾問題。為了密切黨群、干群關(guān)系，執(zhí)政黨必須創(chuàng)制出相應(yīng)的制度性手段。信訪制度就是其中之一。信訪制度有三方面的功能，即權(quán)利救濟功能、監(jiān)督監(jiān)控功能和信息溝通功能。⑩這三項功能的發(fā)揮都有利于執(zhí)政黨群眾路線的貫徹實施。

在權(quán)利救濟方面，群眾信訪反映的問題大多為涉及個人權(quán)益的求決類信訪，政府部門對信訪群眾進行權(quán)利救濟，將有利于維系群眾對黨和政府的信任，從而鞏固執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)。

(二)“群眾”觀念衍生的信訪權(quán)利

從信訪由聯(lián)系群眾的一種方式上升為一種民主權(quán)利的演變歷程來看，信訪權(quán)利具有鮮明的后天特征。它是國家賦予群眾的民主權(quán)利，從而不同于西方的天賦權(quán)利觀念。執(zhí)政黨的群眾權(quán)利觀念對信訪制度的影響由此可見一斑。我們應(yīng)該從執(zhí)政黨的群眾概念去尋找其信訪權(quán)利觀的生成邏輯，而不是用西方公民權(quán)的標準去衡量和批判之。

(三)“群眾”與信訪權(quán)利主體的界定

應(yīng)該說，上述分類方法具有一定的合理性。國家不可能毫無區(qū)別地對所有信訪訴求一概處理。尤其是在建國初期，新政權(quán)仍然面臨著非常復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境，政權(quán)的根基尚不穩(wěn)固，執(zhí)政黨提高警惕自在情理之中。

確實，由于缺乏一個客觀的、統(tǒng)一的、可操作的衡量標準，導(dǎo)致某些群眾的信訪訴求性質(zhì)難以判斷。再加上權(quán)力的天平往往容易傾向于公共權(quán)力機關(guān)。因此，群眾信訪權(quán)利遭到侵害的現(xiàn)象難以避免。同時，過大的自由裁量權(quán)也給某些乘機報復(fù)信訪群眾者提供了空間。所有這些，都可能給信訪工作帶來較大的負面影響。

(四)群眾現(xiàn)實利益與信訪工作任務(wù)

(五)群眾權(quán)益與信訪權(quán)利秩序

群眾的信訪訴求大多關(guān)涉其切身利益。個體權(quán)益訴求在所有信訪訴求中占據(jù)主體地位。根據(jù)黨的群眾觀念，個體、集體和國家利益要同時兼顧。當(dāng)個體利益與集體和國家利益發(fā)生矛盾時，個體利益要服從集體和國家利益。所以，在信訪工作中，黨也強調(diào)要理順個體利益與集體利益和國家利益之間的關(guān)系。中共中央、國務(wù)院于2007年3月10日頒發(fā)的《關(guān)于加強新時期信訪工作的意見》(中發(fā)[2007]5號)中就有這樣的表述：“引導(dǎo)群眾正確處理個人利益和集體利益，局部利益和全局利益、當(dāng)前利益和長遠利益的關(guān)系，自覺維護改革發(fā)展穩(wěn)定的大局?！?/p>

總之，在權(quán)利的來源、主體、內(nèi)容和秩序等方面，中國的“群眾”觀念與西方的“公民”觀念都有著巨大差異。“群眾”而非“公民”構(gòu)成了中國信訪制度誕生的邏輯起點。中國共產(chǎn)黨關(guān)于信訪的價值理念、制度安排都根植于其固有的群眾觀念。即便是在國家治理方式發(fā)生深刻變化的今天，“群眾”的傳統(tǒng)和遺產(chǎn)仍然支配著信訪制度的運作和走向。在“群眾”觀念下，廣大人民群眾被賦予表達利益訴求的政治權(quán)利，獲得權(quán)利救濟的政治機會。同時，信訪制度是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)。群眾路線通過信訪制度得以更好地貫徹落實。信訪制度的有效運行有利于加強對官僚集團的監(jiān)督，密切黨群、干群關(guān)系。

二、從“群眾”到“公民”：信訪權(quán)利主體的變遷

改革開放后，革命的氛圍逐漸退卻，國家治理理念和方式都發(fā)生重大變化。群眾運動等非常規(guī)手段在國家治理舞臺上漸漸被邊緣化。出于對改革開放前國家治理中出現(xiàn)的各種問題尤其是“文革”悲劇的反思，執(zhí)政黨開始提倡對個人權(quán)益的重視和保障。法治建設(shè)被提升到前所未有的高度。與此同時，隨著中國和西方學(xué)術(shù)文化交流的日益密切，西方的一些思想觀念尤其是自由主義思潮不斷涌入國內(nèi)。

在此背景下，1982年頒布的《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”第四十一條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！庇纱?，對信訪權(quán)利主體的界定亦悄悄地發(fā)生了變化。

(一)“群眾”的弱化與“公民”的凸顯

1982年，中國已經(jīng)拉開了改革開放的帷幕，國家治理理念逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)型，但是由于當(dāng)時中國剛剛從文革氛圍中走出來，革命的意識形態(tài)仍然對執(zhí)政黨和國家產(chǎn)生著巨大的影響，因此，“群眾”的邏輯在1982年《暫行條例》中依然占據(jù)支配地位。而到1982年12月，新制定的《中華人民共和國憲法》頒布后，“公民”邏輯在國家治理中的影響力開始逐步上升。相應(yīng)的，這種從“群眾”到“公民”的轉(zhuǎn)變也必然影響到信訪工作。

1995年10月28日，國務(wù)院頒發(fā)了新中國第一部《信訪條例》，該條例除了在少數(shù)地方使用“群眾”、“人民群眾”的詞匯外，基本上都是用“信訪人”指涉信訪權(quán)利主體。其中，“公民”是信訪人的首要組成部分?！稐l例》的開篇即道出制定條例的目的是“為了保持各級人民政府同人民的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序”?！稐l例》專辟一章論述“信訪人”的權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，定義“信訪人”為“采用書信、電話、走訪等形式向各級行政機關(guān)反映情況，提出意見、建議和要求的公民、法人和其他組織?！?005年《信訪條例》除了延續(xù)1995年《信訪條例》的“公民”邏輯之外，還大幅度擴展了條例的篇幅，并對信訪事項的提出、受理、辦理和督辦等程序作出了更為詳細嚴格的規(guī)定。另外，該條例還將“法律責(zé)任”作為獨立的一章加以規(guī)定。

“公民”邏輯的凸顯不僅體現(xiàn)在由國家最高行政機關(guān)頒發(fā)的《信訪條例》中，而且體現(xiàn)在由中共中央領(lǐng)銜頒布的一些規(guī)范性文件中。例如，2007年中共中央和國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于進一步加強新時期信訪工作的意見》(中發(fā)[2007]5號)第十條規(guī)定：“切實保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！痹摗兑庖姟返谑龡l規(guī)定：“引導(dǎo)群眾正確履行公民權(quán)利和義務(wù)，以理性合法的形式表達利益訴求、解決利益矛盾，自覺維護社會安定團結(jié)。對信訪活動中少數(shù)人違反有關(guān)法律法規(guī)，損害國家、社會、集體利益和其他公民合法權(quán)益的行為，要依法嚴肅處理。”這樣的話語表述說明“公民”的理念已被執(zhí)政黨吸收，“群眾”的邏輯在中國信訪制度中的作用逐漸下降，而“公民”邏輯的地位逐漸凸顯。

(二)從“群眾”到“公民”轉(zhuǎn)變的意涵

“群眾”的弱化與“公民”的凸顯不僅意味著信訪權(quán)利主體從集體性的“群眾”到個體化的“公民”的轉(zhuǎn)變，而且蘊含著如下幾方面的重要意義：

1.信訪權(quán)利秩序的變化。在“群眾”的邏輯里，個體利益必須服從集體和國家的利益，當(dāng)個體利益與集體和國家利益發(fā)生沖突時，必須犧牲個體利益保障集體和國家利益。而當(dāng)“公民”邏輯凸顯時，公民個體的利益被提升到更高的地位。無論是1995年《信訪條例》還是2005年《信訪條例》，其開篇都提出要“保護信訪人的合法權(quán)益”。在執(zhí)政黨頒布的官方文件中，“群眾利益無小事”、“為群眾辦實事”，“保障上訪群眾的合法權(quán)益”成為主旋律。在基層信訪治理實踐中，信訪人的權(quán)益也越來越受到重視。在“公民”邏輯的支配下，信訪權(quán)利秩序跟以前相比已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，國家更加尊重和保障公民個體的權(quán)益。

3.信訪的程序化?！叭罕姟边壿嬛湎碌男旁L制度強調(diào)打破官僚機構(gòu)的程序，通過發(fā)動群眾(包括群眾運動)來監(jiān)督官僚機構(gòu)。在這里，規(guī)范、制度、程序是沒有地位的，甚至是缺席的。即使偶爾強調(diào)信訪制度建設(shè)，也是服務(wù)于群眾動員的需要。而在“公民”邏輯支配下，信訪制度日益朝著科層化、理性化方向發(fā)展。即信訪制度的規(guī)范化、程序化建設(shè)不斷加強。通過信訪制度進行大規(guī)模群眾動員的理念和方式逐漸被放棄。在2005年《信訪條例》中，信訪渠道、信訪的提出、信訪的受理和督辦以及信訪復(fù)查復(fù)核和聽證等程序都得到較為詳細明確的規(guī)定。

與此同時，國家在信訪秩序上面表現(xiàn)出高度焦慮。盡管國家仍然強調(diào)要暢通信訪渠道，保護信訪人的正當(dāng)權(quán)益，但它不再強化和突出信訪制度的社會動員功能。筆者注意到，1995年《信訪條例》和2005年《信訪條例》的開篇都增加了“維護信訪秩序”的規(guī)定。2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》第八條強調(diào)：“積極引導(dǎo)群眾以理性合法方式逐級表達訴求，不支持、不受理越級上訪。中央和國家機關(guān)來訪接待部門對應(yīng)到而未到省級職能部門反映訴求的，或者省級職能部門正在處理且未超出法定處理期限的，或者信訪事項已經(jīng)依法終結(jié)的，不予受理?！?014年5月1日，國家信訪局正式實施《關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》。上述信訪新規(guī)表明，執(zhí)政黨和國家已經(jīng)將信訪權(quán)利與信訪秩序綜合統(tǒng)籌起來考慮，而不是僅僅強調(diào)和維護信訪群眾的民主權(quán)利。信訪程序和信訪秩序正越來越為執(zhí)政黨和國家所重視。

此外，2005年《信訪條例》第二十一條第一款還規(guī)定：“對已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理，但應(yīng)當(dāng)告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機關(guān)提出?！贝伺e意在將行政信訪與涉法涉訴信訪分開，避免黨政部門干預(yù)司法工作，維護司法的獨立性和法制的權(quán)威。

信訪制度的支配邏輯從“群眾”向“公民”的轉(zhuǎn)變，意味著黨和國家越來越重視信訪權(quán)利主體個人的權(quán)益，越來越強調(diào)制度、程序和法治的地位和權(quán)威。同時，它還意味著信訪權(quán)利主體與黨和國家之間的關(guān)系實現(xiàn)從政治關(guān)系到法律關(guān)系的變化。在“群眾”邏輯下，作為信訪權(quán)利主體的“群眾”與執(zhí)政黨結(jié)成一種政治關(guān)系。而在“公民”邏輯下，作為信訪權(quán)利主體的“公民”與國家是基于憲法基礎(chǔ)而結(jié)成的一種法律關(guān)系。這種轉(zhuǎn)變對于保障公民的權(quán)利，推動信訪的法治化、制度化建設(shè)具有重要意義。

不過，在“公民”邏輯下，信訪制度也面臨著一些新的困境。

其次，大量媒體、社會輿論一概偏向信訪權(quán)利主體，而不是客觀、理性地看待和理解信訪問題真相，助長了某些以訪謀私利的行為，并導(dǎo)致地方政府被“污名化”，喪失公信力。

三、找回“群眾”：信訪權(quán)利主體的復(fù)歸

信訪制度的支配邏輯盡管發(fā)生了從“群眾”到“公民”轉(zhuǎn)變的趨向，但這并不意味著“群眾”的邏輯被拋棄。事實上，執(zhí)政黨一直沒有放棄群眾觀念和群眾路線對信訪工作的指導(dǎo)作用。在中共中央頒發(fā)的有關(guān)信訪工作的規(guī)范性文件中，“群眾”、“人民”、“人民群眾”、“群眾路線”、“密切黨與群眾的路線”等詞匯和話語出現(xiàn)的頻率仍然非常高。例如，2007年中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強新時期信訪工作的意見》開篇指出：“做好新時期的信訪工作，對于全面落實科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展社會主義民主政治，維護人民群眾的合法權(quán)益，加強黨風(fēng)建設(shè)尤其是干部作風(fēng)建設(shè)，密切黨和政府與人民群眾的血肉聯(lián)系，全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會，具有十分重要的意義?！?/p>

2014年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》開篇即道出制定《意見》的目的是：“解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，進一步密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固和擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果，夯實黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，促進社會和諧穩(wěn)定?！痹摗兑庖姟返臉祟}中直接出現(xiàn)了“群眾工作方法”的字眼，這表明執(zhí)政黨意識到在新形勢下創(chuàng)新群眾工作方法對于改進信訪工作的重要意義。

筆者選取了新時期執(zhí)政黨頒發(fā)的三份關(guān)于信訪工作的重要意見為對象，即2007年頒布的《關(guān)于加強新時期信訪工作的意見》、2009年頒布的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》和2014年頒布的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，統(tǒng)計其中“群眾”、“公民”類詞匯出現(xiàn)的頻率。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在這三份信訪規(guī)范性文件中，“群眾”、“人民群眾”、“人民”詞匯出現(xiàn)的頻率都遠遠高于“公民”和“信訪人”?！叭罕姟鳖愒~匯出現(xiàn)的總頻次達201次，而“公民”類詞匯只有9次。由此可見，“群眾”依然在執(zhí)政黨的信訪工作中占據(jù)著重要地位。

筆者還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)政黨在新時期頒布的所有信訪規(guī)范性文件中都屢屢強調(diào)信訪工作對于貫徹群眾路線、反對官僚主義、密切黨群干群關(guān)系的重要意義。甚至在由國家最高行政機關(guān)先后頒布的兩部《信訪條例》中，其開篇都闡明制定條例的首要目的是“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系”。

此外，由于改革開放以來“公民”邏輯的片面發(fā)展滋生了一些新的問題，這使得執(zhí)政黨不得不重新評估之前的信訪制度改革取向，而再度重視“群眾”的邏輯對信訪制度的指導(dǎo)作用。近年來，“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”、“信訪工作是群眾工作的重要組成部分”之類的話語反復(fù)出現(xiàn)在執(zhí)政黨頒發(fā)的信訪規(guī)范性文件中。繼2005年河南義馬市率先成立“群眾工作部”以后，該經(jīng)驗逐漸在全國各地得到推廣。2011年，海南省委又率先在省級黨政機關(guān)中設(shè)立“群眾工作部”?！坝萌罕姽ぷ鹘y(tǒng)攬信訪工作”已經(jīng)由話語轉(zhuǎn)入到實踐之中。這些話語和制度創(chuàng)新表明，執(zhí)政黨正試圖在信訪工作中重拾群眾路線。

四、結(jié)語

近年來，“創(chuàng)新群眾工作方法”、“用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”、群眾路線的重要性被反復(fù)強調(diào)，這表明中國政治并沒有像某些學(xué)者所期望的那樣從“群眾”政治徑直朝向“公民”政治轉(zhuǎn)變。執(zhí)政黨也并未拋棄群眾路線這一極其重要的國家治理遺產(chǎn)，反而在整治官僚集團過程中重新訴諸群眾路線。

當(dāng)然，找回“群眾”并不意味著“群眾”邏輯重回主導(dǎo)地位，也并不是說當(dāng)下的信訪治理依然是之前人民政治邏輯的延續(xù)。實際上，自改革開放以后，執(zhí)政黨和國家就已經(jīng)在有意識地推動信訪工作理念從“人民”、“群眾”向“公民”的轉(zhuǎn)變。盡管這種轉(zhuǎn)變并不徹底，但“公民”邏輯的凸顯無疑是不可爭議的事實。尤其是近十多年來，黨和國家在保障人權(quán)、加強法治方面取得了長足的進步。伴隨媒體在國家治理中作用的凸顯，社會輿論也不斷推動國家重視人權(quán)和法治。所有這一切都表明，信訪治理中的“公民政治邏輯”取向越來越明顯。因此，與其說當(dāng)下中國信訪治理困境是“人民政治邏輯”帶來的結(jié)果，毋寧視之為“公民政治邏輯”片面泛濫使然。當(dāng)然，在從“人民政治邏輯”向“公民政治邏輯”轉(zhuǎn)變的過程中，“公民”邏輯與“群眾”邏輯之間的張力將長期存在。

另有不少學(xué)者認為，當(dāng)下信訪和抗爭的頻發(fā)意味著民眾政治權(quán)利意識的覺醒，這最終會危及執(zhí)政黨和國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。筆者以為，如果說民眾抗爭能夠影響國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)的話，那也主要是因為國家無法兌現(xiàn)給民眾的承諾或者滿足民眾的具體利益訴求，而并非公民意識的滋長給現(xiàn)存政治體制帶來的挑戰(zhàn)。在這個意義上，“群眾”的邏輯也可能會給執(zhí)政黨和國家?guī)砝Ь常杭磭艺?quán)的父愛主義特性要求其不斷回應(yīng)人民的需要，而這將導(dǎo)致國家不斷自我加壓。一旦因為國內(nèi)外形勢的變化而使得國家在回應(yīng)民眾需要時有心無力，將可能影響執(zhí)政黨和國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

鄒讜先生曾指出，中國獨特的現(xiàn)代國家建構(gòu)道路可能以社會經(jīng)濟權(quán)利的提高為起點，先滿足群眾的物質(zhì)利益要求，再轉(zhuǎn)向政治與公民權(quán)利的發(fā)展。這條道路并非坦途，可能充斥著艱險甚至反復(fù)，但是其前景可待。也許中國現(xiàn)代國家建構(gòu)不必然朝著西方的“公民”目標發(fā)展，而完全可能闖出一條迥異的道路來!這就涉及到對現(xiàn)代國家演進路向的詮釋，需要追問現(xiàn)代國家是否存在一個統(tǒng)一的歸屬。對于這樣一個帶有終極性的政治哲學(xué)問題，已逾越本文的討論范圍，期待有志者對此進行令人信服的探討。

注釋

①⑥李秋學(xué)：《中國信訪史論》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2009年。

②相關(guān)觀點可參見于建嶸：《信訪綜合癥背后的‘潛規(guī)則’》，《人民論壇》2010年5月(下)；任劍濤：《信訪制度是否適應(yīng)時代潮流》，《探索與爭鳴》2012年第1期；黃鐘：《信訪制度應(yīng)該廢除》，http：//www.aisixiang.com/data/4802.html,2010年10月07日；等等。

③鄒讜：《中國革命再解釋》，香港牛津大學(xué)出版社，2002年。

④《毛澤東文集》(第6卷)，北京：人民出版社，1999年，第164頁。

⑩唐皇鳳：《回歸政治緩沖：當(dāng)代中國信訪制度功能變遷的理性審視》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2008年第4期；肖萍：《信訪制度的功能定位研究》，《政法論叢》2006年第6期。

責(zé)任編輯王敬堯

“The Mass” or “the Citizen”：An Analysis of the Subject of Petition in China

Tian XianhongLuo Xingzuo

(Institute of Journalism and Communication， Chongqing University， Chongqing 401331；Institute of Politics and Public Administration， Southwest University of Politics and Law， Chongqing 401120)

The petition institution made “the mass” as its starting point when it was born. During the long-term practice of petition， “the mass” has always been the rights subject of petition. After the reform and opening up, the rights concept of “citizen” gradually penetrated into the petition institution. The rights subject of petition institution has gradually evolved from “the mass” to “the citizen”. In recent years, “using the mass work to centralize the petition work” and the importance of the mass line have been repeatedly emphasized. The Party hasn’t abandoned the mass line—a very important heritage of the state governance. On the contrary, the Party has again resorted to the mass line in the course of renovating the bureaucratic group. “The mass logic” and “the citizen logic” have become a pair of contradiction in the petition institution. The tussle with each other and the shift of the two have deeply influenced the reform of petition institution.

the mass； the citizen； petition institution； rights subject； the mass line

2016-06-11

國家社會科學(xué)基金項目“新時期完善我國信訪制度與鞏固黨的群眾基礎(chǔ)研究”(13CKS024)；重慶市社會科學(xué)基金項目“法治化背景下基層信訪工作模式創(chuàng)新研究”(2015YBZZ021)