李增元　周平平

(曲阜師范大學 政治與公共管理學院、山東新農(nóng)村建設研究中心， 山東 日照 276826)

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現(xiàn)代化進程中的農(nóng)村土地腐敗及其邏輯機理

李增元周平平

(曲阜師范大學 政治與公共管理學院、山東新農(nóng)村建設研究中心， 山東 日照 276826)

在現(xiàn)代化進程中，資本、技術(shù)、人力與土地的有機結(jié)合，使農(nóng)村土地具有了較大增值空間，也給農(nóng)村土地腐敗帶來了可乘之機。農(nóng)村土地腐敗問題之所以產(chǎn)生，利益驅(qū)動下的多元主體競相介入獲取利益是土地腐敗的內(nèi)在驅(qū)動力。不同利益主體之間通過各種策略相互博弈，在利益沖突中相互妥協(xié)并構(gòu)建利益結(jié)盟，是土地腐敗的實踐過程表達。在多元主體參與的博弈中，權(quán)力主體與資本主體各有所圖，權(quán)力主體在維護公共利益的同時追求個人利益，資本主體具有趨利性。為實現(xiàn)各自利益最大化，有權(quán)主體往往利用掌握的權(quán)力與能夠帶來巨大經(jīng)濟利益的資本主體相互交融、妥協(xié)，進而共謀，達成共識，侵害廣大農(nóng)民的合法土地財產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)村土地腐敗由此產(chǎn)生。當然，防止土地腐敗問題的發(fā)生，還需要從法制建設、制度建設等層面尋找突破口。

農(nóng)村土地腐??； 利益博弈； 權(quán)力與資本； 交融與妥協(xié)

一、問題的提出

當前，隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被用來進行商業(yè)開發(fā)、招商引資及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，農(nóng)村土地的潛在價值得以體現(xiàn)。受到利益的驅(qū)逐，地方政府、村集體、農(nóng)民及開發(fā)商等多方利益主體之間存在利益博弈，相關利益主體會想盡各種辦法使自身利益最大化，土地腐敗問題由此產(chǎn)生。土地是農(nóng)民生存之本，在土地的開發(fā)利用中，廣大農(nóng)民群眾往往處于弱勢地位，雖然從名義上來看，其擁有附著于承包經(jīng)營土地上的諸多權(quán)利及利益，但是在外部力量的強行干涉下，廣大農(nóng)民成為了弱勢群體。在利益受到侵害后，由于維權(quán)渠道不暢通，抑或受理維權(quán)案件的地方政府部門可能就是土地腐敗的利益主體，致使廣大農(nóng)民利益訴求無法得到正常表達，進而以非正常的政治參與方式表達利益，各種群體性事件由此產(chǎn)生，嚴重威脅著社會的和諧穩(wěn)定。究竟農(nóng)村土地腐敗體現(xiàn)在哪些方面，為什么會產(chǎn)生土地腐敗，土地腐敗的內(nèi)在機理是什么？只有弄清楚這些問題，才能夠更好地防止土地腐敗問題的發(fā)生。

基于土地腐敗問題的嚴重性及復雜性，2015年中央一號文件連續(xù)第12次聚焦“三農(nóng)”，并首次提出“堅決查處發(fā)生在農(nóng)民身邊的不正之風和腐敗問題”，其中由征地問題引發(fā)的腐敗問題是腐敗問題的重要內(nèi)容。在現(xiàn)代化進程中，防止農(nóng)村土地腐敗問題發(fā)生首先要了解土地腐敗的內(nèi)在邏輯機理。只有弄清楚當下農(nóng)村土地腐敗的邏輯機理，找出其中的原因，才能夠為有效抑制農(nóng)村土地腐敗的產(chǎn)生提供相關解決之道，這正是本文探討的主要問題。

二、什么樣的腐?。和恋馗瘮〉念愋图氨憩F(xiàn)形式

當前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，工業(yè)化和城市化進程不斷加快，大量農(nóng)民土地被用來從事工業(yè)建設、商業(yè)開發(fā)、或從事城鎮(zhèn)化建設等。由于權(quán)力監(jiān)管不力，相關政府和村集體利用強制、欺騙和隱瞞的手段克扣、截留及壓低被開發(fā)土地換回的補償款，或者低買高賣，獲取私利，等等，使廣大農(nóng)民的合法利益受到嚴重侵害，這些正是農(nóng)村土地腐敗的重要表現(xiàn)?？傮w上來看，在現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村土地腐敗的內(nèi)容及形式呈現(xiàn)出類型化與多樣化趨勢。

(一)城鎮(zhèn)化中的土地腐敗

(二)工業(yè)化中的土地腐敗

(三)新農(nóng)村建設中的土地腐敗

(四)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的土地腐敗

總的來看，在現(xiàn)代化進程中農(nóng)村土地腐敗呈現(xiàn)出類型化與多樣化特征，涉及了大量腐敗人員，嚴重侵害了廣大農(nóng)民的合法權(quán)利及利益，動搖社會的穩(wěn)定性，損害了黨和國家的形象。

三、為什么腐敗：土地腐敗的內(nèi)在驅(qū)動力

當前我國已進入現(xiàn)代化發(fā)展新時期，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展背景隨之改變，農(nóng)村土地的用途也在潛移默化中發(fā)生變化。農(nóng)村土地升值空間巨大，帶來了可觀的收益，受到利益的驅(qū)動，引發(fā)了多元利益主體的競相介入，這成為土地腐敗的內(nèi)在驅(qū)動力。

(一)現(xiàn)代化進程中土地潛在的利潤及升值空間

(二)利益驅(qū)動引發(fā)的多元主體競相介入

總之，農(nóng)民、地方政府、村集體及開發(fā)商或企業(yè)等都是農(nóng)村土地使用開發(fā)過程中的利益相關者。受到利益的驅(qū)使，為了獲得自身利益最大化，會在土地利用過程中扮演著不同的角色，利用各種手段，充分保障自己的利益最大化。利益驅(qū)動及多元主體參與，成為土地腐敗的內(nèi)在驅(qū)動力。

四、如何腐敗：土地腐敗的過程表達

基于土地潛在的利潤和巨大的升值空間，引發(fā)多元主體的競相介入，他們各自采取相應的博弈策略，來保證自己在利益博弈中處于上風，這進一步引發(fā)諸多利益矛盾與沖突。在利益博弈中，處于強勢地位的權(quán)力往往會與帶來利益的資本相交融，實現(xiàn)權(quán)力主體與資本主體的利益雙贏，腐敗問題進而發(fā)生。

(一)不同利益主體之間博弈網(wǎng)絡及博弈策略

當前，隨著現(xiàn)代化進程的不斷推進，土地成為了升值最快的生產(chǎn)要素，土地帶來的潛在利潤的受益對象是多元的。土地的潛在利潤能夠增加農(nóng)民收入，也能夠增加村集體和當?shù)卣氖杖?，還能夠使得開發(fā)商或用地企業(yè)獲得巨大利益。然而，土地帶來的利潤總是有限和固定的，由此，地方政府、村集體、農(nóng)民及開發(fā)商、企業(yè)等任何一方都試圖使自身利益最大化。因此，在征地過程中，存在地方政府、村集體、農(nóng)民及開發(fā)商等之間的復雜利益博弈，不同主體之間的博弈方式也是多種多樣的。

當土地使用制度完善、法律法規(guī)比較健全、監(jiān)督機制健全、官員比較廉潔時，地方政府和村集體不會損公肥私，農(nóng)民、村集體及地方政府三者是利益共同體。農(nóng)民希望自己的土地能夠有最大化的補償，滿足生活需求，提高生活質(zhì)量；村集體是農(nóng)民利益的代表，農(nóng)民的利益得到了保證，有利于穩(wěn)定自己的“地位”和農(nóng)村的良好發(fā)展；不論征用農(nóng)民的土地進行開發(fā)或流轉(zhuǎn)，都能增加地方政府的財政收入，并彰顯政府的政績。綜合來說，農(nóng)民、村集體及地方政府會通力合作，通過法律和相關土地政策共同“對付”開發(fā)商或用地企業(yè)。

圖1　政府、村集體及農(nóng)民與開發(fā)商的利益博弈

在征地過程中，當各種制度、政策不規(guī)范時，面對土地利益的巨大誘惑，地方政府和村集體可能會出現(xiàn)違法行為，地方政府利用手中的權(quán)力與開發(fā)商手中的錢、物進行“交易”時，那么地方政府及村集體就不會完全代表農(nóng)民的利益，他們大部分都只顧自己的利益，此時地方政府和村集體聯(lián)合開發(fā)商與農(nóng)民進行利益博弈，有時地方政府會壓縮村集體利益，政府和村集體之間產(chǎn)生博弈，等等。綜合來說，地方政府、村集體、農(nóng)民及開發(fā)商形成了環(huán)形交叉、復雜的利益博弈網(wǎng)絡，在這個過程中農(nóng)民往往是受損的一方。

圖2　政府、村集體、開發(fā)商與農(nóng)民環(huán)形利益博弈

無論處于何種利益博弈關系，作為利益相關者，廣大農(nóng)民都希望從自己的土地中獲得最大的利益收益，地方政府則想方設法從土地中分得更多的利益，村集體也希望獲得盡可能多的利益，而開發(fā)商或企業(yè)則希望花最少的錢從土地的使用中多獲益。由此，基于不同的利益考量，不同利益主體會采用各種博弈手段及策略，滿足自身利益需求。

第一，農(nóng)民“軟硬結(jié)合”的博弈策略。在土地征用、開發(fā)過程中，廣大農(nóng)民多采取軟硬結(jié)合的策略。第一種策略是選擇沉默。在征地過程中，農(nóng)民身處被動境地，既沒有權(quán)力優(yōu)勢，也沒有暢通的信息渠道，維權(quán)意識也比較薄弱，雖明知自己的土地補償款低于市場價格，或補償款被侵吞、截留，又或自己的土地被零地價征用，仍默不作聲，選擇息事寧人。第二種策略是故意推遲簽訂征地合同。大多數(shù)農(nóng)民缺少法律知識和意識，他們以“抱團”形式推遲簽訂征地合同，認為法律根本不會問責于他們，于是拖延、抗拒簽協(xié)議往往會成為一種集體默契的行為，也是他們經(jīng)常認為的理性選擇方式。第三種策略是鬧事，阻撓開工。失地農(nóng)民采取此種做法的目的有兩個，一是給政府施壓，以提高征地補償標準；二是讓開發(fā)商給政府施壓，以達到自己的目的，阻止施工，受到直接影響的就是用地企業(yè)，他們?yōu)榱俗约旱墓て谡粘＿M行，就必須給政府施壓，政府為了自己的政績，迎合開發(fā)商，就盡量答應被征地農(nóng)民提出的要求。第四種策略是非正常上訪，釀造群體性事件。失地農(nóng)民認為村集體和地方政府不能真正地維護自己的利益，也沒有第三方的幫助，他們無奈之下，就通過越級上訪的方式來保護自己的權(quán)益，如果上訪不能成功，失地農(nóng)民往往會通過制造群體事件的方式，引起政府和社會的關注。不過，這種做法使用不當容易觸犯法律，不但不能保護自己的利益，反而會受到法律的懲罰，得不償失。

第二，地方政府“多變、左右逢源”的博弈策略。地方政府作為公眾利益的代表者，在實際運行中也有自身利益需求，既要維護公共利益、樹立自身權(quán)威性，同時也會變相擴展地方利益。在土地開發(fā)、利用中，會積極介入其中，采取多變、內(nèi)外逢源的博弈策略。

第四，開發(fā)商或企業(yè)采用“各個攻破”的博弈策略。一方面，開發(fā)商或企業(yè)利用“政府”的力量壓低地價。由于農(nóng)村土地征用必須通過地方政府，所以開發(fā)商或企業(yè)會利用各種條件誘惑地方政府，希望借助地方政府之手壓低農(nóng)村土地價格，變相降低自身成本，一般來說，政府都會按照開發(fā)商預期來做，這樣雙方都能從中獲得利益和好處，這嚴重地犧牲了農(nóng)民的利益。另一方面，對于農(nóng)民來說，在合同上動手腳。農(nóng)民知識水平低，缺乏法律意識和一定的合同知識，這就使得開發(fā)商在制定合同時，故意鉆合同的漏洞，地方政府和村集體對于合同中的不合理之處又裝作看不見，農(nóng)民無處尋求幫助，只能白白地損失土地所應得到的利益。與此同時，開放商也會利用小恩小惠賄賂村集體，充分利用農(nóng)民的自利性，樹立村民中的異己分子，達到分化村民整體的效果，以保障土地使用、開發(fā)的推進速度。

(二)利益矛盾中利益主體之間達成共識并相互結(jié)盟

現(xiàn)實中，地方政府、村集體、農(nóng)民及開發(fā)商等都期望自身利益最大化，當利益矛盾產(chǎn)生后，不同利益主體之間往往進行利益結(jié)盟，最大程度上保護自己利益。

第一，地方政府、農(nóng)民、用地單位之間。在農(nóng)村土地開發(fā)、利用中，地方政府是最直接的“利益主體”，具有雙重“身份”，一方面，地方政府堅持以人為本，重視三農(nóng)，代表農(nóng)民的利益，站在農(nóng)民的立場上與用地單位進行談判，使農(nóng)民獲得盡可能多的補償款，也能夠增加當?shù)刎斦杖?，因此，當農(nóng)民的土地用于商業(yè)開發(fā)等私人用途時，農(nóng)民與地方政府的利益是一致的，此時就會產(chǎn)生農(nóng)民、地方政府和開發(fā)商的利益矛盾。另一方面，在現(xiàn)行的土地制度當中，農(nóng)民與用地單位一般少有直接接觸，是地方政府先征用農(nóng)民土地，再由地方政府轉(zhuǎn)讓給用地單位，而地方政府及其官員本身是利己的，又因為法律的漏洞和監(jiān)督機制不健全，當用地單位利用金錢、房產(chǎn)、股份及美色賄賂地方政府及其官員時，他們的天平就會傾斜于開發(fā)商，隨之就會產(chǎn)生用地企業(yè)、地方政府和農(nóng)民之間的利益矛盾。另外，地方政府為了招商引資，彰顯自己的政績，會肆意地壓低農(nóng)民的地價，甚至是零地價征用，這使得農(nóng)民不僅失去了土地，而且沒有得到理想補償，因此，地方政府和農(nóng)民就會產(chǎn)生利益矛盾。在現(xiàn)實中，地方政府是權(quán)力主體，用地單位是資本主體，而廣大農(nóng)民是擁有土地權(quán)利的主體，一旦利益矛盾產(chǎn)生，廣大農(nóng)民往往處于最弱勢地位。雖然在博弈中各方會存在利益沖突與矛盾，但是地方政府與用地單位具有較強的趨利性，兩者會基于所掌握的特殊資源進行利益交易，私下結(jié)盟，由此，廣大農(nóng)民則成為最終利益受害者。

第三，地方政府與村委會之間。村集體是村民利益的代表者，不具有行政級別，但從實際上來看，它是接受地方政府的領導。那么在土地開發(fā)利用過程中，村委會會按照政府的指示，甚至明知是一些違法及損害農(nóng)民利益的指令征收農(nóng)民土地，激化了自身和村民的矛盾，反而使得政府獲得了私利，村集體和地方政府的利益出現(xiàn)嚴重失衡，這就會產(chǎn)生地方政府和村委會之間的利益矛盾，基層政權(quán)受到嚴重威脅。大部分實踐來看，村委會往往和地方政府具有重大的利益聯(lián)系，兩者存在很大程度的結(jié)盟可能性。

第四，用地單位與村委會、村民之間。在現(xiàn)代化進程中，農(nóng)村土地用途及性質(zhì)都在發(fā)生深刻變化，國家政策推動農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營旨在鼓勵農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。然而，在市場經(jīng)濟背景下，工商資本具有趨利擴展的特性，在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，會充分結(jié)合國家政策實現(xiàn)資本下鄉(xiāng)，流轉(zhuǎn)農(nóng)村承包經(jīng)營土地進行非農(nóng)化經(jīng)營，從中賺取高額利潤。而村委會在很大程度上掌握著土地的轉(zhuǎn)讓及使用權(quán)利，也有獲取利益的動機。因此，用地單位往往會和村委會不謀而合，形成利益共同體，在土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)上與村民之間形成了利益矛盾。另外，在農(nóng)村建設用地開發(fā)中，用地單位也極易與村集體形成利益共同體，各自獲取相應的利益，而在這個過程中，廣大農(nóng)民處于弱勢地位，與村委會及用地單位也會產(chǎn)生較大的利益矛盾進而引發(fā)各類群體性事件，這都是基層社會不安定的導火索。

總體上來看，當農(nóng)村土地一旦卷入現(xiàn)代化大潮中，被賦予了全新的功能或價值，不同的利益主體都會競相介入，并施展出各自的手段進行相互博弈，爭取自身利益最大化。而在這個過程中，既有利益的分歧與沖突，也有利益的交融，由此，諸多利益主體會相互結(jié)盟各自從自身角度實現(xiàn)自身利益最大化，土地的開發(fā)使用出現(xiàn)違法、違規(guī)現(xiàn)象，這正是農(nóng)村土地腐敗的實踐過程表達。

五、現(xiàn)代化進程中農(nóng)村土地腐敗的內(nèi)在邏輯機理

(一)權(quán)力與資本在土地開發(fā)利用中的交融

(二)權(quán)力與資本在交融中相互妥協(xié)與共謀

總體上來看，由于國家政策鼓勵，基層政權(quán)的支持及資本利益的驅(qū)動，使得資本下鄉(xiāng)成為了一種長期趨勢。大量工商資本下鄉(xiāng)，帶來了充足的資金和技術(shù)，有利于更快地推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程，但由于對土地的較大需求，再加上基層政權(quán)、村委會等權(quán)力主體具有自身利益需求，會與下鄉(xiāng)資本一拍即合，相互交融在一起，在各自的利益獲取中相互妥協(xié)、讓步，達成共識，基層政權(quán)及村委會利用權(quán)力為資本謀奪農(nóng)民土地，用地單位作為回報賄賂權(quán)力，腐敗由此產(chǎn)生，這正是土地腐敗的內(nèi)在邏輯機理。

六、總結(jié)

隨著城鎮(zhèn)化進程、工業(yè)化進程、新農(nóng)村建設及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進，農(nóng)村土地被越來越多地作為商業(yè)開發(fā)用地、招商引資用地、建設用地及農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，土地不斷得到升值，潛在利潤不斷增加，因此引起了農(nóng)村土地相關利益主體：農(nóng)民、地方政府、村集體及用地單位的利益博弈，各方為了自身利益最大化，不可避免地引起了利益矛盾。農(nóng)村集體土地在地方政府增加財政收入方面發(fā)揮著重要作用，為了增加地方財政收入，彰顯自己的政績，地方政府會利用土地大量吸引開發(fā)商進行商業(yè)開發(fā)、吸引企業(yè)進行投資等，有的政府不惜犧牲農(nóng)民的利益，為自己謀取私利。在這個過程中，權(quán)力與資本各有所需，進而可能相互交融、妥協(xié)。與此同時，掌握農(nóng)村集體土地的村集體也往往利用手中的權(quán)力與資本主體進行合作，從中分得一定的利益。藉此，各方利益主體在自認為合適的場域中進行利益博弈，在沖突中有權(quán)主體與能夠帶來潛在利益的資本主體往往會共謀、共贏，各種土地腐敗問題由此產(chǎn)生。最終，廣大農(nóng)民成為了土地腐敗的最大受害者，而由此在正常渠道表達不暢的情況，會通過群體性事件等非制度性參與手段表達不滿，然而，基于基層政府與資本的結(jié)合，往往表達效果并不理想，最終在協(xié)商、談判中被迫接受折中方案。

土地腐敗問題并不是不可避免的，土地腐敗問題頻發(fā)的重要原因在于法制化不足及制度性缺失。應注重從加強法制建設，完善相關制度層面杜絕土地腐敗問題。要大力強化農(nóng)村土地開發(fā)利用的法制化建設，寬嚴結(jié)合。即寬在于通過法律制度搞活農(nóng)村土地資源，適宜性地開發(fā)農(nóng)村土地作為城鎮(zhèn)化建設中的商業(yè)開發(fā)用地、工業(yè)化進程中的招商引資用地、新農(nóng)村建設中的建設用地及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化用地。嚴于加強法制化建設防止農(nóng)民利益被侵吞，保護農(nóng)民的合法利益。分類建立公共用地征用與非公共用地使用制度。對于公共用地來說，應實行政府與征用對象協(xié)商處理定價。對于非公共用地來說，應按照市場原則進行定價，不應由政府或某個開發(fā)商壟斷定價，應讓市場定價，保證農(nóng)民的土地得到最大化的補償和最優(yōu)交換價格。加強多元主體參與的土地交易管理制度建設，使得農(nóng)民的土地能夠得到更公平和更大化的交換和交易。強化地方政府財政收入機制，扭轉(zhuǎn)地方政府借地生財?shù)膬?nèi)在動力，改革現(xiàn)行分稅體制，對現(xiàn)行共享稅的分配比例進行重新劃分，適度提高地方政府(增值稅等稅種)的分享比例，盡早把營業(yè)稅納入中央與地方的共享范疇，提高地方政府財力?？傊?，通過法制建設及一系列制度建設，消除土地腐敗問題，切實維護現(xiàn)代化進程中的農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權(quán)利及權(quán)益，維護基層社會和諧穩(wěn)定，鞏固國家政權(quán)基礎。

注釋

①周滔：《房地產(chǎn)領域腐敗的形成及對策——以重慶市“7.26”、“3.23”案為例》，《經(jīng)濟體制改革》2010年第1期。

③林喆：《土地開發(fā)領域的行政腐敗與反腐敗》，《法學》2009年第1期。

④蔣紅中：《“村官”涉土腐敗問題研究》，江南大學碩士學位論文，2015級。

⑤馬萍：《征地拆遷腐?。撼青l(xiāng)一體化進程中需著力解決的重點》，《紅旗文稿》2013年第9期。

⑦丁銳、張秀智：《公共資源交易中的腐敗及防治—以土地腐敗問題的剖析與思考為例》，《河南社會科學》2013年第3期。

⑧黃濤、袁柏順：《試論我國土地出讓領域腐敗的制度與法律根源》，《云南行政學院學報》2011年第1期。

責任編輯王敬堯

Rural Land Corruption and It’s Logic Mechanism in the Process of Modernization

Li ZengyuanZhou Pingping

(School of Politics and Public Administration, The New Countryside Construction Research Center of Shandong Province, Qufu Normal University, Rizhao 276826)

In the process of modernization，the organic combination of capital，technology， manpower and land gives rural land greater value-added space, which also brings opportunity to corruption. As to the problem of rural land corruption, the participation of multiple subjects with each own interests to gain benefit is the internal driving force. Through various strategies, different interest subjects play games and form alliances of interests by compromising with each other, which is the expression of practice process of land corruption. In the game participated by multi-subject, both the power subject and capital subject have their respective interests. The power subject maintains public interests and at the same time pursues personal interests, while the capital subject prefers more profits. In order to achieve the maximization of own interests, the power subject using the power in hand mingles with the capital subject who can bring huge economic benefits, by compromising with each other and then reaching a consensus with each other, they harm the legitimate land property rights of farmers， resulting in rural land corruption. Of course, to prevent land corruption，there is also a need to find breakthrough in the aspects as legal construction, system construction.

rural land corruption； benefit game； power and capital； mingle amd compromise

2016-05-26

教育部重大攻關項目“新時期我國農(nóng)村綜合改革研究”(12JZD023)；2015年度馬克思主義理論研究和建設工程重大項目“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題研究”(2015MZD027)；國家社科基金項目“社會流動背景下的農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設研究”(13CSH031)