李昕霖

財(cái)政是國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)，財(cái)政體制保證物質(zhì)基礎(chǔ)的穩(wěn)定。分稅制的本質(zhì)為事權(quán)決定財(cái)權(quán)，根據(jù)中央與地方的不同事權(quán)決定其掌握的財(cái)權(quán)。我國(guó)現(xiàn)行分稅制運(yùn)行過(guò)程中仍然存在事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰、財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、稅收劃分不盡合理、轉(zhuǎn)移支付形式繁雜、監(jiān)督機(jī)制不健全、稅收立法不健全等方面的問(wèn)題。分稅制改革對(duì)于規(guī)范我國(guó)中央政府與地方政府間的財(cái)政關(guān)系、調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性、提高中央政府宏觀調(diào)控能力等方面將起到推動(dòng)作用，積極完善分稅制對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)及民生意義重大。

一、我國(guó)分稅制的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

（一）中央與地方政府間事權(quán)的劃分不明晰

政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分發(fā)展較為緩慢，中央與地方事權(quán)劃分的格局沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。中央與地方政府仍存在支出責(zé)任劃分不清晰、不詳細(xì)的情況，主要表現(xiàn)在：一是一些本應(yīng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任卻推卸給地方；二是一些應(yīng)當(dāng)由中央政府全部承擔(dān)的支出，卻讓地方政府承擔(dān)一部分；三是完全屬于地方的支出責(zé)任，中央?yún)s承擔(dān)了一部分。這主要集中在中央的?？钌?，中央一些部門為了實(shí)現(xiàn)特定的宏觀調(diào)控目標(biāo)，對(duì)一些本應(yīng)由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)安排專款，如地方行政事業(yè)單位人員工資等。

（二）中央與地方政府間稅權(quán)劃分不合理

稅種劃分辦法缺乏科學(xué)性和合理性：

共享稅比重過(guò)大，劃分不合理。從國(guó)際上來(lái)看，共享稅只作為一種輔助工具，在稅收收入中的比重一般較低。而我國(guó)現(xiàn)行的分稅制將全國(guó)兩大主體稅種的增值稅和所得稅劃入共享稅的行列，且共享稅比重較大，導(dǎo)致中央和地方政府均缺乏各自穩(wěn)定的稅源，地方政府可用財(cái)力小，抑制了地方政府和地稅部門的積極性。

地方稅缺乏主體稅種。稅制改革后，地方政府雖然分得十余個(gè)稅種，但除了城建稅、地方企業(yè)所得稅外均是零星小稅，且征收難度大，成本高。各類主體稅集中于中央，地方稅種過(guò)于零散，地方財(cái)政

困難。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度不健全

從監(jiān)督和制約機(jī)制角度看，我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付無(wú)論是一般性轉(zhuǎn)移支付還是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，都存在缺乏有效約束和監(jiān)督機(jī)制的問(wèn)題。如果不能在資金使用上建立一套有效的審計(jì)監(jiān)督體系，那么便很難獲得地方政府是否對(duì)資金做到?？顚Ｓ?、實(shí)際使用效果等信息，到頭來(lái)只能是助長(zhǎng)違規(guī)使用專項(xiàng)撥款的不良之風(fēng)，所劃資金最終變成一筆糊涂賬。

（四）缺乏完善的法律體系為分稅制的施行提供保障

1.稅收法律法規(guī)缺乏法律層級(jí)的立法。分稅制作為經(jīng)濟(jì)制度，不僅需要經(jīng)濟(jì)制度框架的支持，還需要法律制度的保障。我國(guó)的稅收法律體系主要由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、稅收協(xié)定組成。而由我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)制定的稅收法律只有四部，包括《稅收征收管理法》《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》《車船稅法》。稅收法律少，導(dǎo)致各類文件、通告的繁多，原本的法律主導(dǎo)地位讓位于行政法規(guī)，致使很多稅收問(wèn)題規(guī)定不具體，實(shí)施難度大。

2.地方規(guī)范性文件缺乏穩(wěn)定性。我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，社會(huì)各項(xiàng)制度都處于發(fā)展完善階段，會(huì)不斷出現(xiàn)地方性法規(guī)的變動(dòng)問(wèn)題。法律法規(guī)的不斷變動(dòng)不利于人們了解掌握現(xiàn)行稅收法規(guī)，會(huì)造成稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅款的困難，降低人們的稅收遵從度，還會(huì)影響法規(guī)的嚴(yán)肅性，不利于稅收的長(zhǎng)期建設(shè)和發(fā)展。

二、尋求我國(guó)分稅制的完善方向

（一）合理劃分事權(quán)，規(guī)范中央政府與地方政府的事權(quán)范圍

1.規(guī)范、科學(xué)地劃分各級(jí)政府的支出職能。政府擁有的職能和負(fù)責(zé)的事務(wù)范圍決定了其支出的范圍。我國(guó)支出職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)遵循標(biāo)準(zhǔn)化、明細(xì)化的原則，利于市場(chǎng)統(tǒng)一、自由要素流動(dòng)的支出職能歸中央，而利于本地區(qū)居民生活經(jīng)濟(jì)的支出職能劃分給地方。在明確明晰劃分中央與地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，地方事務(wù)方面，中央應(yīng)當(dāng)給予地方引導(dǎo)和監(jiān)督。

2.健全和完善事權(quán)劃分的法律體系。我國(guó)各級(jí)政府對(duì)于事權(quán)的劃分多數(shù)只停留在規(guī)定、文件、條例等形式上，并未上升到法律層面，由此也導(dǎo)致了我國(guó)各級(jí)政府在事權(quán)劃分上的諸多問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)詳細(xì)構(gòu)建此類法律條文，做到事權(quán)劃分有法可依，才能提高各級(jí)政府的辦事效率，避免出現(xiàn)責(zé)任重疊、空白或者相互推卸的狀況，提高行政效率。

（二）改善財(cái)權(quán)分配的建議

1.重視稅收分權(quán)，增加地方財(cái)權(quán)。我國(guó)稅收權(quán)限大部分集中于中央，地方稅源少。首先，中央政府應(yīng)當(dāng)下放一定的稅收權(quán)利，中央政府可以給予地方一部分稅權(quán)。其次，賦予地方政府一定的舉債權(quán)利。地方政府扮演的角色越來(lái)越重要，地方政府的事權(quán)越來(lái)越大，所需要的資金越來(lái)越多。當(dāng)?shù)胤秸龅綍簳r(shí)性的財(cái)力問(wèn)題時(shí)，只能依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來(lái)度過(guò)財(cái)政危機(jī)。但是轉(zhuǎn)移支付需要一定的轉(zhuǎn)移時(shí)間。可先選取幾個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)，運(yùn)行成熟以后再全國(guó)推廣。

2.營(yíng)改增后完善地方稅收體系，構(gòu)建地方主體稅種。我國(guó)應(yīng)該積極構(gòu)建地方主體稅種，可以考慮將財(cái)產(chǎn)稅作為主體。以發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)產(chǎn)稅的稅基具有穩(wěn)定不變的特點(diǎn)，且很難逃稅，同時(shí)財(cái)產(chǎn)稅還具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)調(diào)節(jié)功能，對(duì)于縮小貧富差距、維持社會(huì)穩(wěn)定起到至關(guān)重要的作用。其次，通過(guò)改革資源稅，在一定程度上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我國(guó)目前資源稅的征稅范圍僅限于鹽、原油、天然氣、煤炭及一些礦產(chǎn)，未能完全發(fā)揮環(huán)境保護(hù)和節(jié)約能源的作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其征稅范圍，將水資源、黃金、地?zé)?、森林資源納入其中。鼓勵(lì)使用可再生能源，以替代不可再生能源。還需將資源稅的計(jì)征形式從從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并提高資源稅稅率，以增加資源稅的稅負(fù)水平，增加開(kāi)采地的財(cái)

政收入。

（三）完善我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度

1.加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的監(jiān)管。應(yīng)建立專門的審計(jì)制度，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用范圍、審批、流轉(zhuǎn)的方法予以監(jiān)督，保證資金有效地轉(zhuǎn)移到需用的領(lǐng)域，減少和避免挪用、濫用等行為的出現(xiàn)。應(yīng)將內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩者相結(jié)合，通過(guò)行政部門和審計(jì)部門監(jiān)督，媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等進(jìn)行各種正式及非正式監(jiān)督，進(jìn)行全面、深度、有效的監(jiān)督，降低違規(guī)操作的可能性，提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

2.重視省以下轉(zhuǎn)移支付制度的建設(shè)。在我國(guó)，雖然大多數(shù)省份已經(jīng)建立了省以下轉(zhuǎn)移支付制度，但形式繁多，效果好壞不一。為了完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)；繼續(xù)加大對(duì)基層政府的轉(zhuǎn)移支付力度，以解決基層政府的財(cái)政困難；加強(qiáng)對(duì)省以下政府轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制的重視，以保證省以下轉(zhuǎn)移支付順利進(jìn)行。

（作者單位為云南省曲靖市沾益區(qū)人民政府辦公室）

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