封　順　鄭先武

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中緬跨境安全復(fù)合體及其治理*

封順鄭先武

【內(nèi)容提要】近年來，隨著緬甸政府與民族地方武裝頻發(fā)軍事沖突，中緬邊境安全問題愈發(fā)受到人們的關(guān)注。中緬兩國因經(jīng)貿(mào)往來、基礎(chǔ)設(shè)施等合作，已在邊境地區(qū)形成了一種“安全相互依賴”的格局。對(duì)中緬邊境而言，“安全”不再是一個(gè)單維度概念。厘清其“不安全”的擴(kuò)散機(jī)制，需從“安全復(fù)合體”角度審視中緬邊境。在中緬邊境這一“跨境安全復(fù)合體”中，軍事、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境各安全領(lǐng)域通過各自的發(fā)展互動(dòng)形成了消極的安全外部性，并透過中緬邊境向兩國擴(kuò)散了跨境的安全影響。目前，緬甸全國民主聯(lián)盟雖已開始執(zhí)政并加速民族和解進(jìn)程，但尚有民族地方武裝尚未簽署全國停火協(xié)議。當(dāng)軍事、政治沖突難以在短期內(nèi)解決的情況下，如何有效應(yīng)對(duì)中緬邊境在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境方面的安全影響就顯得極為重要。中緬邊境現(xiàn)存的邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制，不僅在治理領(lǐng)域整合了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多元議題，更取得了不俗的治理效果。隨著未來邊境安全問題的復(fù)雜化，中緬邊境亟須治理領(lǐng)域更廣、制度框架多邊、治理主體多元的治理機(jī)制來應(yīng)對(duì)更大的挑戰(zhàn)。

中緬邊境；跨境安全；安全復(fù)合體；治理機(jī)制

2015年3月至5月間，隨著緬甸民族地方武裝與政府軍沖突愈演愈烈，中緬邊境中方境內(nèi)的人員財(cái)產(chǎn)安全愈發(fā)受到關(guān)注。事實(shí)上，這并不是緬甸國內(nèi)局勢(shì)第一次影響到中緬邊境的安全現(xiàn)狀，早在2009年，緬甸撣邦“第一特區(qū)”的果敢地方武裝和緬甸政府軍發(fā)生交戰(zhàn)便導(dǎo)致大量難民非法涌入中國境內(nèi)。對(duì)中緬邊境來說，安全概念已經(jīng)超越了邊境本身，而具有了“跨境性”，其不僅表現(xiàn)為安全威脅在物理意義上的“跨境”，還包括安全領(lǐng)域上的“跨境”(比如從軍事安全到社會(huì)安全)，與影響層次上的“跨境”(比如從國家層面到社會(huì)、個(gè)人層面)。

從地理?xiàng)l件看，中緬邊境在地域范圍上由兩部分組成 ：在中國一側(cè)，主要包括與緬甸領(lǐng)土相接的云南省與西藏自治區(qū)，其中以云南省為主要門戶；在緬甸一側(cè)，主要指與中國接壤的北部與東北部地區(qū)，具體而言，其范圍包括克欽邦的東南部、撣邦的北部及東北部。由于自然條件與歷史原因，生活在中緬邊境緬方境內(nèi)的居民以少數(shù)民族為主，且多為農(nóng)民。由于宗族、血緣、族群相近，近年來隨著緬甸的經(jīng)濟(jì)改革，中緬邊境開始成為了邊境貿(mào)易、邊民往來及緬甸與外國能源合作的主要建設(shè)地之一。因此，厘清中緬邊境“不安全”源頭與跨境擴(kuò)散途徑是對(duì)其進(jìn)行治理的必要前提，也賦予了學(xué)界對(duì)于中緬邊境安全研究以極大的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

從國內(nèi)來看，對(duì)中緬邊境的安全研究有五大特點(diǎn) ：一是以傳統(tǒng)安全為視角探討緬甸國內(nèi)局勢(shì)對(duì)中國及中緬邊境的影響。比如羅圣榮的《緬北果敢沖突與中國西南安全》、謝念親的《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》、劉新生的《緬甸大變革及其對(duì)中緬關(guān)系的影響》，上述研究主要側(cè)重于考察緬北地區(qū)民族地方武裝沖突對(duì)中緬邊境的安全影響；二是從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等非傳統(tǒng)安全視角考察中緬邊境的研究。比如潘一寧的《非傳統(tǒng)安全與中國—東南亞國家的安全關(guān)系——以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開發(fā)問題為例》、鐘貴峰的《中國邊疆治理中的緬甸難民問題》，上述研究主要從非傳統(tǒng)安全視角考察中緬邊境安全與中緬關(guān)系；三是從毒品、跨國犯罪視角考察中緬邊境執(zhí)法合作及安全治理的研究。比如劉稚的《“金三角”毒品形勢(shì)的變化及國際禁毒合作》《中國與東盟禁毒合作的現(xiàn)狀與前景》等，雖然其研究范圍主要針對(duì)緬甸在內(nèi)的整個(gè)“金三角”地區(qū)，但是對(duì)中緬邊境的毒品犯罪問題也有所觸及；四是通過對(duì)緬甸國內(nèi)政治形勢(shì)、民族矛盾與邊境治理的分析，判斷其對(duì)中緬邊境與中緬關(guān)系的影響。比如賀圣達(dá)的《緬甸 ：軍人執(zhí)政的20年(1988-2008)的政治發(fā)展及趨勢(shì)》、陳霞楓的《緬甸改革對(duì)中緬關(guān)系的影響及中國的對(duì)策》、馬燕冰的《緬甸局勢(shì)及其發(fā)展趨勢(shì)》等；五是中緬邊境安全研究的專著較少。比如賀圣達(dá)和李晨陽的《列國志·緬甸》從宏觀的角度對(duì)緬甸的歷史、地理、民情等做出了詳細(xì)的闡述，并介紹了中緬邊境的安全現(xiàn)狀。*中緬邊境的相關(guān)國內(nèi)研究成果，可參考賀圣達(dá)、李晨陽 ：《列國志·緬甸》，北京 ：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版；羅圣榮、汪愛平 ：《緬甸果敢沖突及其影響》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2009年第12期，第22-47頁；羅圣榮 ：《緬北果敢沖突與中國西南安全》，載《世界民族》，2011年第1期，第20-26頁；謝念親 ：《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》，載《亞非縱橫》，2013年第1期，第29-34頁；劉新生 ：《緬甸大變革及其對(duì)中緬關(guān)系的影響》，載《東南亞縱橫》，2013年第1期，第36-40頁；潘一寧 ：《非傳統(tǒng)安全與中國—東南亞國家的安全關(guān)系——以瀾滄江—湄公河次區(qū)域水資源開發(fā)問題為例》，載《東南亞研究》，2011年第4期，第34-54頁；鐘貴峰 ：《中國邊疆治理中的緬甸難民問題》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第6期，第66-68頁；劉稚 ：《“金三角”毒品形勢(shì)的變化及國際禁毒合作》，載《當(dāng)代亞太》，2001年第1期，第41-45頁；劉稚 ：《中國與東盟禁毒合作的現(xiàn)狀與前景》，載《當(dāng)代亞太》，2005年第3期，第34-38頁；賀圣達(dá) ：《緬甸 ：軍人執(zhí)政的20年(1988-2008)的政治發(fā)展及趨勢(shì)》，載《東南亞縱橫》，2008年第8期，第3-12頁；陳霞楓 ：《緬甸改革對(duì)中緬關(guān)系的影響及中國的對(duì)策》，載《東南亞研究》，2013年第1期，第43-47頁；馬燕冰 ：《緬甸局勢(shì)及其發(fā)展趨勢(shì)》，載《亞非縱橫》，2009年第5期，第5-10頁。

相較于國內(nèi)，國外對(duì)于中緬邊境的研究有兩大特點(diǎn) ：一是更關(guān)注非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，二是更注重邊境安全的比較研究。*中緬邊境安全的相關(guān)國外研究成果，可參考Kevin Woods, “Ceasefire Capitalism: Military-Private Partnerships, Resource Concessions and Military-State Building in the Burma-China Borderlands,”The Journal of Peasant Studies, Vol. 38, No. 4 (October 2011), pp. 747-770；Ralf Emmers, “ASEAN and the Securitization of Transnational Crime in Southeast Asia,”The Pacific Review, Vol. 16, No. 3 (June 2003), pp. 419-438; Kai Chen, Comparative Study of Child Soldiering on Myanmar-China Border, Evolutions, Challenges and Countermeasures, Heidelberg: Springer, 2014。前者主要體現(xiàn)在對(duì)跨境交易、人口販賣、毒品流動(dòng)和童軍問題的研究；后者主要體現(xiàn)在中緬、中泰或泰緬等其他邊境的比較研究上。

總的來看，上述研究多從單一安全領(lǐng)域(政治、軍事或民族)出發(fā)，缺乏對(duì)于其他安全領(lǐng)域(環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等)的分析及各安全領(lǐng)域互動(dòng)聯(lián)系的綜合認(rèn)識(shí)，并且尚未能針對(duì)中緬邊境特征建立起安全研究的學(xué)理性分析框架。本文將借助“安全復(fù)合體”理論框架，將中緬邊境視為一個(gè)跨境安全復(fù)合體，通過對(duì)各安全領(lǐng)域發(fā)展與互動(dòng)的分析，厘清其安全問題跨邊境擴(kuò)散的影響與特征，在此基礎(chǔ)上考察中緬邊境現(xiàn)存安全治理機(jī)制的效果與不足，并試圖提出相關(guān)治理路徑設(shè)計(jì)。

一　中緬跨境安全復(fù)合體的構(gòu)成與內(nèi)涵

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美蘇爭霸的國際格局逐漸瓦解，國家間沖突開始向區(qū)域?qū)用孓D(zhuǎn)移，而全球化與區(qū)域化的趨勢(shì)又開啟了區(qū)域作為管理自身事務(wù)行為主體的可能性。其后，“新區(qū)域主義”在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，并催生了將全球、區(qū)域、次區(qū)域及微區(qū)域(micro region)數(shù)個(gè)不同區(qū)域?qū)哟巫鳛榛A(chǔ)集合的安全研究，*余瀟楓、魏志江等 ：《非傳統(tǒng)安全概論(第二版)》，北京 ：北京大學(xué)出版社2015年版，第180-183頁。而“安全復(fù)合體”概念也由此誕生。

(一)安全外部性與安全復(fù)合體

從概念看，學(xué)者們對(duì)“安全復(fù)合體”的定義各有不同，這主要源于其對(duì)“區(qū)域”概念的認(rèn)知差異。威廉·R. 湯普森(William R. Thompson)認(rèn)為，“區(qū)域”概念應(yīng)該有四個(gè)要素構(gòu)成 ：一是至少有兩個(gè)以上的行為體；二是行為體具有地理相鄰性；三是行為體有一定程度上的互動(dòng)聯(lián)系；四是行為體內(nèi)部及外部將其視為一個(gè)“區(qū)域”。*William R. Thompson, “The Regional Subsystem: A Conceptual Explication and a Propositional Inventory,”International Studies Quarterly, Vol. 17, No. 1 (March 1973), p. 101.隨著建構(gòu)主義理論的發(fā)展，對(duì)“區(qū)域”概念的認(rèn)識(shí)也開始偏向觀念主義一端。哥本哈根學(xué)派的代表人物巴里·布贊(Barry Buzan)不僅通過“安全領(lǐng)域分析方法”為理解安全復(fù)合體提供了一種“安全多維度定義的出發(fā)點(diǎn)”，還引入了“非安全化”理論、“主體間性”安全以及“言語—行為”概念，從而將其區(qū)域安全復(fù)合體理論(RSCT)提升到了又一高度。*余瀟楓、魏志江等 ：《非傳統(tǒng)安全概論(第二版)》，北京 ：北京大學(xué)出版社2015年版，第180-183頁。布贊將“安全復(fù)合體”定義為，“一組單元，它們的安全化、非安全化的主要過程或者兩者被緊密地聯(lián)系在一起，以致其安全問題不能彼此分開地合理分析或解決?！币虼?，安全復(fù)合體內(nèi)任何國家的行為都會(huì)對(duì)彼此產(chǎn)生一定的安全影響，軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境五個(gè)安全領(lǐng)域的密切互動(dòng)將使得區(qū)域安全復(fù)合體最終從“友好—敵對(duì)”模式光譜上的“沖突形態(tài)”一端，經(jīng)由“安全機(jī)制”走向“安全共同體”的另一端。*“安全復(fù)合體”理論具體內(nèi)容參見 ：[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》，潘忠岐等譯，上海 ：上海人民出版社2010年版，Ⅳ；[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第1-38頁。中國學(xué)者相關(guān)研究代表性作品參見鄭先武 ：《“安全復(fù)合體”與區(qū)域秩序建構(gòu) ：一種理論闡釋》，載《歐洲研究》，2004年第3期，第39-53頁；鄭先武 ：《安全區(qū)域主義 ：建構(gòu)主義者解析》，載《國際論壇》，2004年第4期，第44-50頁；鄭先武 ：《安全復(fù)合體理論與東亞安全區(qū)域主義(上)》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2005年第1期，第34-40頁。

區(qū)域安全復(fù)合體理論的創(chuàng)造性價(jià)值在于，其在物質(zhì)主義一端繼承了國家間體系結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配的觀點(diǎn)，同時(shí)在建構(gòu)主義一端又將安全視為行為體社會(huì)建構(gòu)的產(chǎn)物。值得指出的是，由于哥本哈根學(xué)派將安全視為行為體的社會(huì)建構(gòu)產(chǎn)物，國家間的安全影響便更多地依賴于單位之間的“友好—敵對(duì)”模式實(shí)踐，復(fù)合體內(nèi)部國家通過對(duì)于強(qiáng)制、利益和對(duì)合作的信任態(tài)度建構(gòu)出了不同的安全相互依賴形式，從而將區(qū)域安全復(fù)合體塑造成了一個(gè)競爭與共同利益并存的相互依賴體。

與哥本哈根學(xué)派不同的是，戴維·萊克(David A. Lake)更多地從物質(zhì)主義出發(fā)，將安全復(fù)合體內(nèi)國家間的安全相互影響視為一種“安全外部性”(security externality)。*David A. Lake, “Regional Security Complexes: A Systems Approach,” in David A. Lake and Patrick M. Morgan, eds., Regional Orders: Building Security in a New World, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 1997, pp. 45-67.萊克指出，安全外部性分為積極(positive)與消極(negative)兩種，前者能帶來收益，而后者會(huì)付出損耗。此外，由于安全外部性具有外溢性(spillover)，國內(nèi)(internal)安全外部性會(huì)通過相鄰效應(yīng)(neighborhood effects)擴(kuò)散至區(qū)域?qū)用娌?duì)其產(chǎn)生積極或消極影響。但萊克認(rèn)為，安全外部性的這種外溢性并非毫無節(jié)制，在國際關(guān)系現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)區(qū)域行為體的安全外部性最多投射到該區(qū)域相鄰國家范圍之內(nèi)。正是通過這種“跨境(transborder)作用”，各個(gè)相鄰國家的積極或消極安全外部性構(gòu)建了一個(gè)競爭與共同利益并存的安全復(fù)合體。因此，萊克將安全復(fù)合體定義為“一組國家，至少受到一個(gè)跨境、本地(local)安全外部性影響，且來源限于一個(gè)特定地理范圍之內(nèi)”，即如果一個(gè)本地安全外部性產(chǎn)生了跨境擴(kuò)散，對(duì)另一個(gè)國家的政府、個(gè)人等產(chǎn)生了實(shí)際或潛在的安全威脅，那么這組國家就形成了一個(gè)區(qū)域安全復(fù)合體。*David A. Lake, “Regional Security Complexes: A Systems Approach,” in David A. Lake and Patrick M. Morgan, eds., Regional Orders: Building Security in a New World, Pennsylvania: The Pennsylvania State University Press, 1997, pp. 45-67.

可見，萊克在明確區(qū)域安全復(fù)合體內(nèi)積極與消極安全外部性并存的同時(shí)，進(jìn)一步闡明了其安全影響發(fā)生跨境擴(kuò)散的基本途徑，并將安全外部性的跨境擴(kuò)散視為構(gòu)建區(qū)域安全復(fù)合體的關(guān)鍵基石與區(qū)分區(qū)域體系與全球體系的重要標(biāo)尺。

基于上述分析，本文認(rèn)為布贊的“安全領(lǐng)域分析方法”與萊克的安全復(fù)合體理論對(duì)理解跨境安全復(fù)合體具有十分重要的意義。一個(gè)跨境安全復(fù)合體由五要素構(gòu)成 ：一是跨境安全復(fù)合體由至少兩個(gè)相鄰國家組成；*構(gòu)成一個(gè)區(qū)域安全復(fù)合體的行為體數(shù)量要求在學(xué)界仍有爭議。湯普森、布贊認(rèn)為，至少包含兩個(gè)國家；萊克傾向于采取區(qū)域的最小定義。本文傾向于采用湯普森、布贊與萊克的意見，認(rèn)為至少兩個(gè)國家就能構(gòu)成一個(gè)區(qū)域安全復(fù)合體。二是其本質(zhì)仍是一個(gè)區(qū)別于全球或地區(qū)間層次的區(qū)域?qū)哟伟踩珡?fù)合體；三是其本地安全外部性的來源及外溢范圍集中于邊境地區(qū)(不包括后續(xù)安全影響)；四是安全不再是單維度的概念，其本地的軍事、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境安全領(lǐng)域會(huì)頻繁互動(dòng)；五是各安全領(lǐng)域交織下的安全外部性產(chǎn)生了跨境擴(kuò)散效應(yīng)，并對(duì)另一個(gè)國家產(chǎn)生了實(shí)際或潛在的安全影響。因此，“安全領(lǐng)域互動(dòng)”與“影響跨境擴(kuò)散”是一個(gè)跨境安全復(fù)合體的兩大基本內(nèi)涵。通過這兩大內(nèi)涵的有機(jī)結(jié)合，跨境安全復(fù)合體形成了與區(qū)域安全復(fù)合體不同的理論關(guān)注點(diǎn) ：后者注重區(qū)域內(nèi)行為體的整體安全互動(dòng)，而前者則凸顯行為體圍繞邊境所進(jìn)行的安全領(lǐng)域互動(dòng)及其安全影響的跨境擴(kuò)散效應(yīng)。

從歷史及自然條件看，中緬邊境居住有傣族、撣族等多個(gè)少數(shù)民族，其“大雜居小聚居”的特點(diǎn)使中緬邊境具有民族成分的多元性與民族文化的多樣性，從而增加了邊境安全的復(fù)雜性；*寸曉紅、李寧 ：《中緬邊境跨境民族的認(rèn)同研究》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2010年第6期，第192-193頁。同時(shí)，由于中緬雙方在邊境貿(mào)易、邊民往來及能源上愈發(fā)緊密的合作，中緬兩國在邊境安全上呈現(xiàn)出相互影響的態(tài)勢(shì)；除此之外，近年來緬方境內(nèi)民族地方武裝與緬甸政府軍的武裝沖突也常常影響到邊境地區(qū)中方邊民的人身及財(cái)產(chǎn)安全?？梢?，中緬邊境的國—族關(guān)系與接壤性特征使其邊境安全外部性愈發(fā)呈現(xiàn)出外溢(兩國邊民的跨國流動(dòng))與內(nèi)隱(兩國邊民的國家認(rèn)同)兩種實(shí)現(xiàn)途徑的跨境特征。*余瀟楓、徐黎麗、李元正等 ：《邊疆安全學(xué)引論》，北京 ：中國社會(huì)科學(xué)出版社2013年版，第9-15頁。因此，軍事、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境五大安全領(lǐng)域互動(dòng)所形成的消極安全外部性正透過中緬邊境對(duì)兩國擴(kuò)散出安全影響。*[英]巴里·布贊 ：《人、國家與恐懼——后冷戰(zhàn)時(shí)代的國際安全研究議程》，閆健等譯，北京 ：中央編譯出版社2009年版，第153-161頁。據(jù)此本文認(rèn)為，將中緬邊境視為一個(gè)跨境安全復(fù)合體具有較強(qiáng)的理論適宜性 ：中緬邊境不僅符合區(qū)域安全復(fù)合體的構(gòu)成條件，其兩大特征“安全領(lǐng)域互動(dòng)”與“影響跨境擴(kuò)散”也體現(xiàn)了跨境安全復(fù)合體的理論內(nèi)涵。

本文認(rèn)為，將中緬邊境視為一個(gè)跨境安全復(fù)合體具有極強(qiáng)的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義 ：其一，安全不可分割，中緬邊境安全相互依存的基本特征決定了考察視角的整體需要；其二，“安全復(fù)合體”理論“安全領(lǐng)域分析方法”直指不同安全維度之間聯(lián)系互動(dòng)卻又共為一體的要害，軍事、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的安全領(lǐng)域分析方法對(duì)于中緬邊境傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全之間的聯(lián)系、互動(dòng)、擴(kuò)散研究提供了一個(gè)極富解釋力的框架。

(二)各安全領(lǐng)域分析

借助“安全復(fù)合體”的理論框架，可以簡單勾勒出中緬跨境安全復(fù)合體的基本結(jié)構(gòu) ：中緬兩國圍繞邊境地區(qū)形成了一種“安全相互依賴”的格局。通過對(duì)其中軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境各安全領(lǐng)域發(fā)展與互動(dòng)的分析，是厘清其安全影響跨境擴(kuò)散的關(guān)鍵所在。

1.軍事安全

“安全復(fù)合體”理論認(rèn)為，軍事安全的概念主要有兩個(gè)維度，其一是任何威脅到統(tǒng)治者自身地位的內(nèi)部或外部軍事威脅；其二是任何使用軍事手段保護(hù)了的非軍事威脅。緬甸軍事安全領(lǐng)域受到的威脅主要來自其國內(nèi)的民族地方武裝。

1948年緬甸獨(dú)立后，包括撣族、克倫、克欽等少數(shù)民族團(tuán)體在內(nèi)的執(zhí)政黨緬甸反法西斯自由人民同盟(AFPFL)就因?yàn)槔鏇_突而走上了不同的道路?？藗?、撣邦、克欽分別于1949年、1959年和1961年開始了旨在脫離緬甸的武裝斗爭運(yùn)動(dòng)。*賀圣達(dá)、李晨陽 ：《列國志·緬甸》，北京 ：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第147-148頁。1962年奈溫政權(quán)在同各少數(shù)民族武裝團(tuán)體談判無果的情況下，開始動(dòng)用武力打擊民族地方武裝。*賀圣達(dá)、李晨陽 ：《列國志·緬甸》，北京 ：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第148-158頁。2009年，緬甸政府根據(jù)2008年的新憲法草案，要求將民族地方武裝收編為地方治安力量，但此舉遭到了大多數(shù)民族地方武裝的反對(duì)，導(dǎo)致軍事沖突重新爆發(fā)。*羅圣榮、汪愛平 ：《緬甸果敢沖突及其影響》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2009年第12期，第22-47頁。此外，2009年8月爆發(fā)的果敢沖突，2010年民主克倫佛教軍(DKBA)、2011年北撣邦軍隊(duì)(SSA-North)殘余勢(shì)力及撣邦進(jìn)步黨(SSPP)、克欽獨(dú)立組織(KIO)、佤邦和孟族同政府軍的軍事沖突以及2015年3月在果敢地區(qū)重燃的戰(zhàn)火，都對(duì)中緬邊境地區(qū)造成了不小影響。目前，緬甸國內(nèi)仍有包括若開、果敢、佤族在內(nèi)的少數(shù)民族地方武裝未和政府軍實(shí)現(xiàn)?；稹？梢灶A(yù)見的是，在各民族地方武裝與政府軍簽署全面?；饏f(xié)議之前，緬甸的軍事安全外部性仍會(huì)對(duì)中緬邊境產(chǎn)生一定的安全影響。

緬甸政府在長期打擊叛軍與民族地方武裝的過程中，主要使用了“四切斷戰(zhàn)略”(Four Cuts Strategy)。具體方法上，它將緬甸分為了白區(qū)(政府控制區(qū))、棕區(qū)(叛軍與政府軍各半)與黑區(qū)(叛軍控制區(qū))；目標(biāo)方面，注重步步推進(jìn)、穩(wěn)扎穩(wěn)打地清除叛軍窩點(diǎn)，直到全國統(tǒng)一；實(shí)施細(xì)則上，首先劃定一個(gè)叛軍區(qū)域，隨后出動(dòng)軍隊(duì)集中力量予以打擊，同時(shí)在四周架起警戒線并搜尋附近村莊，通過威逼利誘的手段逼迫整個(gè)村莊遷移，達(dá)到掐斷少數(shù)民族武裝食品、資金、情報(bào)、兵源的目的。*Ardeth Maung Thawnghmung, Beyond Armed Resistance: Ethnonational Politics in Burma(Myanmar), Honolulu: East-West Center, 2011, pp. 1-33.

從理論上看，緬甸作為一個(gè)“弱國家”，既缺乏有效機(jī)制保障其對(duì)暴力工具的獨(dú)占，又尚未形成對(duì)于國家概念的共識(shí)，因此對(duì)強(qiáng)制能力的過分使用反而會(huì)加強(qiáng)其安全威脅。托馬斯·卡羅萊(Thomas Caroline)在區(qū)分了一個(gè)國家所擁有的專制力量(動(dòng)用武力強(qiáng)制統(tǒng)治的能力)和基礎(chǔ)建設(shè)力量(運(yùn)用合法性及共識(shí)來統(tǒng)治的能力)后認(rèn)為，弱國家越是動(dòng)用其專制力量，其基礎(chǔ)建設(shè)力量將愈發(fā)缺失，從而更加趨向國家“強(qiáng)—弱”光譜上的弱端。*Richard Jackson, “Regime Security,” in Alan Collins, eds., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 161-176.事實(shí)證明，緬甸政府雖然通過這一手段加緊了對(duì)少數(shù)民族武裝的清剿運(yùn)動(dòng)，但其軍事安全狀況并沒有好轉(zhuǎn) ：政府雖然收復(fù)了大片緬甸腹地，卻并未解決少數(shù)民族武裝問題，反而使其愈演愈烈。

從上述分析來看，緬甸軍事安全領(lǐng)域的指涉對(duì)象是緬甸政府；在威脅與脆弱性的源頭上，源自少數(shù)民族地方武裝的軍事割據(jù)。同時(shí)，“四切斷戰(zhàn)略”等軍事打擊手段的使用迫使部分本不居住在緬甸山區(qū)的少數(shù)民族為了生存逐步向緬北山區(qū)遷移，最終盤踞在中緬、泰緬等邊境地區(qū)，從而導(dǎo)致了消極安全外部性的跨境擴(kuò)散。*Ardeth Maung Thawnghmung, Beyond Armed Resistance: Ethnonational Politics in Burma(Myanmar), Honolulu: East-West Center, 2011, pp. 1-33.

2.政治安全

政治安全在概念上，凸顯了一種“去軍事化”。它關(guān)注的是國家組織的穩(wěn)定性，即有沒有影響到國家組織穩(wěn)定的政治威脅。目前，緬甸政治安全領(lǐng)域的主要挑戰(zhàn)是，政府能否通過與各民族組織的政治對(duì)話盡早實(shí)現(xiàn)國內(nèi)的民族和解，從而建立一個(gè)和平的緬甸聯(lián)邦。

2010年，時(shí)任緬甸總統(tǒng)的吳登盛就提出了開啟政治對(duì)話、各方?；鸬奶嶙h。2011年，昂山素季發(fā)表公開信，呼吁各方以和平方式解決緬甸內(nèi)戰(zhàn)問題。昂山素季的這一表態(tài)得到了各方歡迎，自此緬甸政府與各民族地方武裝的談判開始步入正軌。起初，雙方的談判多為一對(duì)一進(jìn)行，從2012年年底開始，緬甸政府負(fù)責(zé)談判的聯(lián)邦和平工作委員會(huì)開始和緬甸各民族的代表組織——民族聯(lián)合聯(lián)邦委員會(huì)開展會(huì)談，并開啟了政治對(duì)話框架的預(yù)備會(huì)議。2013年，由于溝通不暢，雙方停止了協(xié)商。不久之后，在雙方的共同努力下，緬甸政府開啟了同各民族的新一輪政治對(duì)話。從2013年年底開始，代表緬甸政府的聯(lián)邦和平工作委員會(huì)與代表緬甸各民族的全國?；饏f(xié)調(diào)委員會(huì)(NCCT)重新開始會(huì)談，但由于雙方互不信任且時(shí)常伴有軍事沖突，直到2015年10月緬甸大選前夕，仍有部分民族地方武裝未與政府簽訂停火協(xié)議。*木宋 ：《UNFC ：全國全面?；饏f(xié)定與國內(nèi)和平》，緬甸在線網(wǎng)，http://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA3MzIwNjYzOA==&mid=401894980&idx=7&sn=a774192d44437c2346347a1110 bd8a27&scene=1&srcid=020255b7QoRjAe6NtWluPLzi#wechat_redirect。

緬甸大選后，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟不出意料地獲得壓倒性優(yōu)勢(shì)，吳廷覺當(dāng)選緬甸總統(tǒng)，昂山素季本人也被委任為國務(wù)資政。2016年4月，昂山素季呼吁各方在一二個(gè)月內(nèi)舉辦聯(lián)邦和平代表大會(huì)(即21世紀(jì)彬龍會(huì)議)，在全面包容原則的指導(dǎo)下，為徹底解決緬甸政治僵局，實(shí)現(xiàn)永久和平而努力。目前，果敢、德昂、若開等民族地方武裝仍時(shí)常與政府軍爆發(fā)軍事沖突，由于雙方缺乏互信，民族地方武裝拒絕政府軍提出的“先繳槍，后談判”方案，致使政治對(duì)話道路步履維艱。

米格德爾(Migdal)認(rèn)為，國家力量是一種國家能力，即國家領(lǐng)導(dǎo)人是否能夠成功通過國家機(jī)構(gòu)命令其人民從事其應(yīng)該做的事情。因此，緬甸在政治安全領(lǐng)域缺乏的，是阿約伯所說的“國家性”(stateness)，即強(qiáng)制能力、基礎(chǔ)建設(shè)力量和政府無條件的合法性。其結(jié)果就是，一方面，軍政府無法壟斷對(duì)暴力的獨(dú)占；另一方面，軍政府也無法說服各少數(shù)民族武裝相信不應(yīng)該擁有私有武裝。政治制度的中心化缺失使得軍政府和少數(shù)民族武裝的不安全感呈螺旋式上升，在各自采取自助戰(zhàn)略后，緬甸最終出現(xiàn)了中央力量與社會(huì)力量的對(duì)峙狀態(tài)。*Richard Jackson, “Regime Security,” in Alan Collins, ed., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 161-176.

從上述分析來看，緬甸政治安全領(lǐng)域的指涉對(duì)象是緬甸的國家組織性；在威脅與脆弱性的源頭上，主要源于緬甸政府無法同各民族組織實(shí)現(xiàn)政治和解。近些年來，面對(duì)政治、軍事兩方面的威脅，緬甸政府加快了對(duì)民族地方武裝的清剿行動(dòng)，導(dǎo)致了中緬邊境的不安全。

3.社會(huì)安全

社會(huì)安全的概念在最初提出時(shí)，只是五個(gè)(軍事、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境)可能影響到國家安全的領(lǐng)域威脅之一。隨著安全研究朝“人的安全”轉(zhuǎn)向，學(xué)者們意識(shí)到應(yīng)從社會(huì)和國家的兩重性來考慮。社會(huì)不僅牽涉到國家的生存，社會(huì)本身也需要生存，而其賴以生存的根本就是認(rèn)同。因此，“社會(huì)”是一種以“認(rèn)同”為紐帶的共同體。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第160-161頁。在此基礎(chǔ)上，新的社會(huì)安全概念被定義為 ：社會(huì)在持續(xù)改變過程中抵御實(shí)際或可能威脅的能力，即社會(huì)在面對(duì)可以接受的于傳統(tǒng)語言模式、文化、團(tuán)體、宗教、民族認(rèn)同和習(xí)俗方面狀態(tài)的變革時(shí)，是否具有持續(xù)性。*Richard Jackson, “Regime Security,” in Alan Collins, ed., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 176-190.具體而言，緬甸的社會(huì)安全問題主要體現(xiàn)在族群認(rèn)同、政治認(rèn)同、文化認(rèn)同這三個(gè)方面。

在族群認(rèn)同方面，封建時(shí)期，緬甸核心(國王、緬族官員)—外圍(王公貴族)—邊緣(頭人、山官)的統(tǒng)治模式種下了緬族與少數(shù)民族的隔閡。隨后，英國殖民統(tǒng)治時(shí)期的“分而治之”措施又加劇了平原緬族與山區(qū)少數(shù)民族的互相敵視。*祝湘輝 ：《山區(qū)少數(shù)民族與現(xiàn)代緬甸聯(lián)邦的建立》，北京 ：世界圖書出版公司2010年版，第182頁。其后，激烈的“國家建構(gòu)”運(yùn)動(dòng)又導(dǎo)致原本各異的少數(shù)民族愈發(fā)對(duì)緬族抱有一種相同的族群不認(rèn)同。

在政治認(rèn)同方面，主要圍繞各少數(shù)民族的分離權(quán)與自治權(quán)問題展開。從吳努政權(quán)開始，緬甸政府想要通過對(duì)少數(shù)民族的同化政策來創(chuàng)造一種由所有人共享的，平等的社會(huì)價(jià)值及新理念。*Alan Collins, “Burma’s Civil War: A Case of Societal Security,”Civil War, Vol. 5, No. 4(December 2002) , pp. 119-134.于是，緬甸立國的聯(lián)邦主義被加以改造為具有單一制內(nèi)涵的半聯(lián)邦主義。*謝念親 ：《緬北民族沖突與中國西南邊境安全》，載《亞非縱橫》，2013年第1期，第29-34頁。此時(shí)，感到不安的少數(shù)民族要求根據(jù)1947年憲法規(guī)定從緬甸分離。在緬族人看來，這是對(duì)緬甸的分裂。但在少數(shù)民族看來，剝奪分離權(quán)無異于否認(rèn)緬甸統(tǒng)一的基礎(chǔ)并威脅了少數(shù)民族的生存權(quán)利(無論這種威脅是否真的存在)。理論認(rèn)為，當(dāng)社會(huì)認(rèn)同與領(lǐng)土聯(lián)系起來的時(shí)候，社會(huì)認(rèn)同會(huì)常常以軍事手段來加以保護(hù)。*Paul Roe, “Societal Security,” in Alan Collins, ed., Contemporary Security Studies, Oxford: Oxford University Press, 2013, pp. 176-190.事實(shí)印證了這一點(diǎn)，雙方在此之后爆發(fā)了長達(dá)幾十年的軍事沖突。

在文化認(rèn)同方面，社會(huì)安全領(lǐng)域所遭受的威脅來自移動(dòng)、水平競爭、垂直競爭及削減人口。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第162頁。對(duì)緬甸少數(shù)民族而言，其所遭受的社會(huì)安全威脅既來源于水平競爭，主要是少數(shù)民族由于緬族文化的壓倒性影響力而被迫改變生活方式，又來自垂直競爭，主要是少數(shù)民族由于緬甸的同化政策被迫改變身份。比如，1952年，緬甸政府宣布所有的政府商業(yè)活動(dòng)都要以緬語來進(jìn)行；緬甸歷史要以緬族民族主義斗爭的線索來教授；緬甸的教育活動(dòng)只能使用緬族語言進(jìn)行。*Alan Collins, “Burma’s Civil War: A Case of Societal Security,”Civil War, Vol. 5, No. 4(December 2002), pp. 119-134.1961年，在吳努的努力下，國會(huì)通過了憲法第三修正案和《國教宣傳法》，佛教被定為國教，并在全國范圍內(nèi)推廣。*祝湘輝 ：《山區(qū)少數(shù)民族與現(xiàn)代緬甸聯(lián)邦的建立》，北京 ：世界圖書出版公司2010年版，第161頁。

從上述分析可見，社會(huì)安全缺失是緬甸各安全領(lǐng)域“不安全”的源頭所在。從安全指涉對(duì)象看，主要是社會(huì)認(rèn)同，具體表現(xiàn)在族群認(rèn)同、政治認(rèn)同與文化認(rèn)同三方面；從威脅與脆弱性的源頭看，其受到威脅的來源主要是緬甸政府推行的同化政策與國家、民族建構(gòu)運(yùn)動(dòng)。通過這些威脅，緬甸陷入了一種“社會(huì)安全困境”，其內(nèi)部上升的社會(huì)安全反而降低了其國家的社會(huì)安全。遭到社會(huì)安全威脅的少數(shù)民族不愿被緬族所同化，為了保留自我認(rèn)同與應(yīng)得的“自治權(quán)利”，他們堅(jiān)持在中緬、泰緬、印緬邊境等山區(qū)中與緬甸政府進(jìn)行軍事政治對(duì)峙，其消極安全外部性隨之在中緬邊境產(chǎn)生了跨境擴(kuò)散。

4.經(jīng)濟(jì)安全

經(jīng)濟(jì)安全關(guān)注的是無政府狀態(tài)中政治結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之間關(guān)系的本質(zhì)。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等，《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第129頁。簡單來說，就是市場(chǎng)力量是如何被政治或者治理問題所干擾從而形成了對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的威脅。

經(jīng)濟(jì)安全的指涉對(duì)象不僅包括國家，還可以包括社會(huì)主體、個(gè)人、全球經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、國際經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、公司及公共機(jī)構(gòu)等其他對(duì)象。對(duì)其威脅來自兩個(gè)方面，其一是可預(yù)見或不可預(yù)見的干擾力量，這種力量不僅侵蝕了其組織或體系的正常功能，還影響到了個(gè)人已有的生活標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)；其二是社會(huì)現(xiàn)象的安全化，即組織或個(gè)人對(duì)于經(jīng)濟(jì)生活中不同風(fēng)險(xiǎn)間差異的識(shí)別。其脆弱性的源頭也有兩個(gè)方面，其一是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在不同領(lǐng)域的脆弱性，比如在開采、生產(chǎn)、貿(mào)易、分配或者消費(fèi)領(lǐng)域；其二是由國家的不當(dāng)治理、風(fēng)險(xiǎn)或危險(xiǎn)所帶來的脆弱性。*Czeslaw Mesjasz, “Economic Security,” in Hans Günter Brauch, ed., Globalization and Environmental Challenges, Reconceptualizing Security in the 21 century, Heidelberg: Springer, 2007, pp. 569-581.緬甸經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域受到的威脅主要來自三方面 ：政治對(duì)經(jīng)濟(jì)的干擾、經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤治理以及社會(huì)現(xiàn)象的安全化。

在政治干擾方面，緬甸經(jīng)濟(jì)的工具化特征嚴(yán)重，其經(jīng)濟(jì)政策常常隨著政治改變，而威脅到了經(jīng)濟(jì)安全。根據(jù)2012年的數(shù)據(jù)，緬甸國內(nèi)雖有62.25%的人口在15-59周歲之間，但仍是一個(gè)勞動(dòng)力缺乏的國家。*肖建明、郭平 ：《影響緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的幾個(gè)主要因素》，載《東南亞南亞研究》，2013年第1期，第45-49頁。這種情況的出現(xiàn)，不僅源于國內(nèi)長期的動(dòng)蕩局面，而且緬甸當(dāng)局出于政治考量而有意忽視少數(shù)民族的勞動(dòng)力資源也是導(dǎo)致這一局面的重要原因之一。*Sean Turnell, “Fundamentals of Myanmar’s Macroeconomy:A Political Economy Perspective,”Asian Economic Policy Review, Vol. 6, No. 1 (June 2011), pp. 136-153.在經(jīng)濟(jì)治理方面，緬甸政府經(jīng)常做出錯(cuò)誤決定。首先，緬甸不僅通過大量印鈔來支撐其龐大的軍費(fèi)開支，還長期存在極不合理的雙匯率或多匯率制度。2010年，緬元與美元的官方匯率為5.7∶1，而自由市場(chǎng)的匯率已達(dá)900∶1。其次，緬甸稅種、稅目繁多，任意性大，制度落后。普通民眾不僅需要繳納國家的稅，還要繳納鎮(zhèn)、鄉(xiāng)一級(jí)和平與發(fā)展委員會(huì)(TPDCs, VPDCs)、緬甸軍隊(duì)和官辦非政府組織(GONGOs)的稅。最后，社會(huì)現(xiàn)象的安全化也對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)安全造成了威脅。緬甸近50%的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)來自農(nóng)業(yè)，全國70%左右的人從事農(nóng)業(yè)工作。但在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)改革的大背景下，政府并沒有重視仍然屬于緬甸支柱產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，大量石油天然氣出口獲取的能源利潤并沒有作為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。這種在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別差異使得緬甸的“輕農(nóng)業(yè)”政策對(duì)于緬甸農(nóng)民構(gòu)成了巨大的經(jīng)濟(jì)安全威脅。*Sean Turnell, “Fundamentals of Myanmar’s Macroeconomy:A Political Economy Perspective,”Asian Economic Policy Review, Vol. 6, No. 1 (June 2011), pp. 136-153.

從上述分析可見，緬甸經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域的安全指涉對(duì)象主要是緬甸的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；其威脅與脆弱性的來源在于國家政治對(duì)市場(chǎng)的干擾、經(jīng)濟(jì)政策的錯(cuò)誤治理以及社會(huì)現(xiàn)象的安全化。經(jīng)濟(jì)的長期落后，導(dǎo)致中緬邊境地區(qū)緬方境內(nèi)民眾(以少數(shù)民族為主)長期處于貧困狀態(tài)，為了擺脫生活困境，部分農(nóng)民開始種植毒品，這引起了經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全的嚴(yán)重問題。

5.環(huán)境安全

環(huán)境安全的邏輯起點(diǎn)是，從全球視角來看，當(dāng)今人類的生存狀態(tài)已經(jīng)超越了地球的承載能力，即地球的自然系統(tǒng)已經(jīng)無法在不產(chǎn)生環(huán)境問題的情況下支撐起人類的消耗模式了。*Jaap H. De Wilde, “Environmental Security Deconstructed,” in Hans Günter Brauch, ed., Globalization and Environmental Challenges, Reconceptualizing Security in the 21 century, Heidelberg: Springer, 2007, pp. 595-603.

在環(huán)境領(lǐng)域，一般有兩大種類的安全指涉對(duì)象。其一為環(huán)境本身的安全化，即環(huán)境威脅本身迫使環(huán)境被安全化。其二是文明生存標(biāo)準(zhǔn)的維持，即我們是否會(huì)因?yàn)榄h(huán)境威脅喪失現(xiàn)存的文明標(biāo)準(zhǔn)。布贊認(rèn)為，環(huán)境安全關(guān)注的是，所有人類事業(yè)賴以維系的、作為必要支撐體系的對(duì)于本地與地球生物圈的保持?；诖?，“安全復(fù)合體”理論認(rèn)為，環(huán)境安全的終極指涉對(duì)象是，當(dāng)我們擁有防止這種悲劇發(fā)生的能力或想法時(shí)，人類還會(huì)否回到原始無政府狀態(tài)和社會(huì)的野蠻形式。具體到緬甸問題上，可以從安全指涉對(duì)象的三個(gè)層次來具體分析。

在國家層面，緬甸雖然與周邊鄰國進(jìn)行了大量的能源合作項(xiàng)目，但其電力并沒有被運(yùn)用到國內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)上來。對(duì)民眾而言，這種做法既污染了環(huán)境，又影響了緬甸的國家事業(yè)發(fā)展，而且緬甸的電力問題并沒有解決。

在少數(shù)民族層面，由于緬甸的能源設(shè)施大多建設(shè)在其生活的邊境地區(qū)，施工建設(shè)對(duì)于緬甸少數(shù)民族有著較大影響。少數(shù)民族團(tuán)體作為人的集體這一安全指涉對(duì)象，認(rèn)為自己受到了環(huán)境安全的威脅 ：首先，能源設(shè)施可能影響了他們的生活環(huán)境。其次，在少數(shù)民族團(tuán)體看來，能源設(shè)施的建設(shè)并未緩解山區(qū)匱乏的能源供給。除此之外，衛(wèi)生狀況、環(huán)境污染也是邊民擔(dān)心的一個(gè)重要因素。最后，由于緬甸邊境動(dòng)蕩，少數(shù)民族經(jīng)常因?yàn)檫吘车貐^(qū)的大型能源設(shè)施建設(shè)而“被遷移”，此舉大大加深了他們的不安全感。*Adam Simpson, “Challenging Hydropower Development in Myanmar: Cross-Border Activism under a Regime in Transition,”The Pacific Review, Vol. 26, No. 2 (February 2013), pp. 129-152.

在個(gè)人安全層面，邊民不僅對(duì)于石油天然氣管道建設(shè)的環(huán)境評(píng)估狀況不滿，還對(duì)石油天然氣管道的質(zhì)量不放心；同時(shí)，邊民還擔(dān)心當(dāng)?shù)赝恋?、水源遭到污染，從而影響其生?jì)；除此之外，邊民還希望優(yōu)先照顧本地居民，并要求外籍施工人員尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣。*《蘭里島居民關(guān)于丹瑞天然氣項(xiàng)目、深水港、石油天然氣管道的聲明》，皎漂社會(huì)網(wǎng)絡(luò)小組，http://blog.sina.com.cn/s/blog_803417c40101g5q1.html。

可見，環(huán)境安全的主要指涉對(duì)象是環(huán)境問題對(duì)個(gè)人或者集體安全與事業(yè)的影響；威脅與脆弱性邏輯方面來源于環(huán)境問題對(duì)人類事業(yè)的威脅。緬甸自經(jīng)濟(jì)開放以來，與許多鄰國達(dá)成了能源合作項(xiàng)目，但由于大多數(shù)能源設(shè)施的建設(shè)均需經(jīng)過邊境地區(qū)，緬甸政府與緬甸邊民(以少數(shù)民族為主)在決策、評(píng)估、征收、施工、運(yùn)營和治污等階段的利益博弈就極易通過中緬邊境產(chǎn)生跨境擴(kuò)散效應(yīng)。

(三)各安全領(lǐng)域之間的互動(dòng)與影響

目前，在緬甸經(jīng)濟(jì)開放的大背景下，邊境不僅是邊民生活、貿(mào)易、交往的家園，更是緬甸與鄰國進(jìn)行能源合作的場(chǎng)所。對(duì)邊境地區(qū)的開發(fā)，在滿足緬甸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)對(duì)邊民生活產(chǎn)生積極影響。但民族地方武裝與政府軍的長期軍事與政治對(duì)峙，使得邊民生活、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施建設(shè)等都受到了不同程度的影響。因此，中緬邊境在軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境安全領(lǐng)域的“不安全”主要源自其社會(huì)“不安全”。民族地方武裝的存在，是緬甸社會(huì)“不安全”的突出特征，其存在既是1947年《彬龍協(xié)議》精神在昂山將軍遇刺后未得到徹底貫徹的后果，也是各少數(shù)民族爭取身份與文化認(rèn)同的存在表現(xiàn)，還是邊境地區(qū)由于長期動(dòng)蕩而處于經(jīng)濟(jì)、教育、能源、環(huán)境等弱勢(shì)地位的結(jié)果。

1.社會(huì)安全領(lǐng)域是各安全領(lǐng)域的核心

在緬甸進(jìn)行民族與國家建構(gòu)運(yùn)動(dòng)的過程中，各少數(shù)民族認(rèn)為其族群、政治、文化認(rèn)同遭到了不同程度的侵犯。于是，軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境諸領(lǐng)域的利益沖突便通過社會(huì)安全領(lǐng)域的不認(rèn)同得以加劇，并最終成為中緬邊境不安全的源頭所在。軍事、政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境領(lǐng)域的安全影響通過跨境擴(kuò)散將中緬邊境塑造成了一個(gè)自我維持的“跨境安全復(fù)合體”。其中，各領(lǐng)域并不是各自分立的獨(dú)立王國，而是在單元中存在著緊密聯(lián)系(見圖1)。*見筆者自制的圖1。圖中各安全領(lǐng)域圍繞“社會(huì)安全領(lǐng)域”這個(gè)核心發(fā)揮作用，并且通過中緬邊境產(chǎn)生安全影響的跨境擴(kuò)散。

圖1　跨境安全復(fù)合體*文中共列舉了八對(duì)安全領(lǐng)域之間的互動(dòng)關(guān)系。本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)—政治領(lǐng)域與環(huán)境—政治領(lǐng)域的互動(dòng)關(guān)系對(duì)中緬邊境安全沒有明顯影響，不屬于本文討論內(nèi)容，故沒有列舉。如“安全復(fù)合體”理論所說，五個(gè)領(lǐng)域內(nèi)共有十對(duì)并矢量，但不一定每一對(duì)在具體案例中都有聯(lián)系。具體可參見 [英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《新安全論》，朱寧譯，杭州 ：浙江人民出版社2003年版，第220-253頁。

具體而言，其安全影響共有五個(gè)方面 ：第一，軍事安全影響，源于軍事—政治領(lǐng)域的互動(dòng)。緬甸在中緬邊境對(duì)撣邦、克欽等少數(shù)民族武裝的軍事行動(dòng)會(huì)對(duì)中國造成炮彈誤傷等軍事安全威脅。第二，政治安全影響，源于政治—社會(huì)領(lǐng)域的互動(dòng)。緬甸對(duì)長期盤踞在中緬邊境的民族地方武裝施行的越境抓捕與軍事打擊，會(huì)對(duì)中緬邊境造成重要影響。第三，經(jīng)濟(jì)安全影響，源于軍事—經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的互動(dòng)。緬甸民族地方武裝“以毒養(yǎng)軍、以軍護(hù)毒”的格局使其毒品、寶石走私對(duì)中國產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，緬甸的海洛因、冰毒產(chǎn)業(yè)規(guī)模達(dá)到了163億美元與150億美元。2014年，緬甸罌粟總種植量有98%來自中緬邊境緬方境內(nèi)的撣邦(北部15%、東部30%、南部44%)與克欽(9%)地區(qū)。*參見UNODC報(bào)告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Southeast Asia Opium Survey 2014, pp. 11-17， http://www.unodc.org/documents/crop-monitoring/sea/SE-ASIA-opium-poppy-2014-web.pdf。第四，社會(huì)安全影響，源于軍事—社會(huì)、經(jīng)濟(jì)—社會(huì)領(lǐng)域的互動(dòng)。緬甸軍方對(duì)少數(shù)民族武裝的清剿行動(dòng)引起的難民問題、童軍問題(child soldiering)、人口拐賣問題、認(rèn)同問題等長期困擾著邊民生活。第五，環(huán)境安全影響，源于環(huán)境—社會(huì)、環(huán)境—經(jīng)濟(jì)、軍事—環(huán)境領(lǐng)域的互動(dòng)。近年來，隨著聯(lián)合國及包括中國在內(nèi)的各國禁毒宣傳與替代種植項(xiàng)目的順利實(shí)施，緬北地區(qū)的毒品種植情況已經(jīng)有了很大緩解。但是，民族地方武裝對(duì)于“軍費(fèi)”的需求及邊民對(duì)于提升經(jīng)濟(jì)生活水平的要求遏制不了毒品及各種走私活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，緬甸的木材、野生動(dòng)物、電子廢料、假藥等非法走私活動(dòng)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模分別達(dá)到了170億美元、25億美元、37.5億美元和50億美元，*參見UNODC報(bào)告 ： United Nations Office on Drugs and Crime, Supporting the Integration of Asia Through Effective Public Security: Views from Regional Leaders-2014, pp. 1-14， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/border-management/2015.02.17_Conference_report_low.pdf。一旦通過中緬邊境入境，將對(duì)中國造成極大危害。同時(shí)，緬甸的軍事行動(dòng)也會(huì)對(duì)中緬邊境的生態(tài)環(huán)境造成不小的影響。

2.安全外部性的跨境擴(kuò)散還會(huì)引起許多后續(xù)影響

由難民問題涌入中國所引發(fā)的社會(huì)問題；撣邦、克欽與緬軍長期軍事對(duì)峙帶來的童軍問題，與中國境內(nèi)兒童安全與人口販賣問題；少數(shù)民族武裝為了招攬兵源，用免費(fèi)教育吸引中國境內(nèi)的貧困家庭赴緬甸山區(qū)接受教育從而引發(fā)的認(rèn)同安全問題等等。

除此之外，在對(duì)國家安全造成影響的同時(shí)，其還會(huì)在區(qū)域及全球兩個(gè)層面上擴(kuò)散并發(fā)生作用。在區(qū)域?qū)用?，中、緬、泰、印等國邊境地區(qū)地理情況的復(fù)雜性給各國的邊境管控帶來很大挑戰(zhàn)。比如2009年果敢難民的涌入不僅影響到中國的邊境安全，還對(duì)泰國的邊境安全造成了影響；在全球?qū)用?，緬甸靠近中緬邊境的地區(qū)已經(jīng)成為了一個(gè)不安全發(fā)源地。它不僅對(duì)鄰國持續(xù)產(chǎn)生安全威脅，更通過鄰國架起了一條條跨國犯罪渠道，成為了影響國際安全的重要基地，因此近年來緬甸問題不僅引起了鄰國及地區(qū)國家的關(guān)注，還吸引了如日本、澳大利亞及美國等域外大國的注意。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)中緬跨境安全復(fù)合體內(nèi)安全外部性跨境擴(kuò)散的三個(gè)特點(diǎn)。第一，緬甸各安全領(lǐng)域缺失源于其社會(huì)領(lǐng)域的“不安全”。緬甸獨(dú)立前，緬族與少數(shù)民族就互有嫌隙，獨(dú)立后，兩者矛盾又因?yàn)檎?、軍事事?wù)上的分歧而進(jìn)一步激化，并常以軍事、政治領(lǐng)域的沖突形式爆發(fā)出來。第二，其跨境擴(kuò)散呈現(xiàn)出領(lǐng)域擴(kuò)散的特征，即緬甸沖突的源頭仍主要是認(rèn)同問題，但有向其他領(lǐng)域擴(kuò)散的趨勢(shì)。社會(huì)安全缺失引發(fā)了對(duì)經(jīng)濟(jì)利益分配與環(huán)境安全威脅的擔(dān)憂與恐懼，其不安全感又反過來加深了少數(shù)民族的“受害者認(rèn)同”，而后通過緬甸政府的軍事打擊與政治擠壓進(jìn)一步“坐實(shí)”并體現(xiàn)出來。各安全領(lǐng)域的聯(lián)系通過領(lǐng)域擴(kuò)散，共同影響到中緬邊境的安全狀況。第三，目前中緬邊境的安全影響已經(jīng)超出了國家層面，開始向區(qū)域?qū)用娉尸F(xiàn)一種層次擴(kuò)散特征。

綜上所述，中緬邊境安全的性質(zhì)是“安全領(lǐng)域互動(dòng)”與“影響跨境擴(kuò)散”，且持續(xù)受到緬甸國內(nèi)局勢(shì)發(fā)展的影響。中緬邊境不安全的源頭在緬甸國內(nèi)，各安全領(lǐng)域發(fā)展互動(dòng)所形成的安全外部性通過跨境擴(kuò)散、領(lǐng)域擴(kuò)散及層次擴(kuò)散對(duì)中緬邊境產(chǎn)生了直接和間接的安全影響，使得中緬邊境地區(qū)的安全問題變得復(fù)雜化與自我持續(xù)化，并塑造了一種多層次、跨領(lǐng)域、廣互動(dòng)的中緬邊境安全特征。

二　中緬跨境安全復(fù)合體的治理機(jī)制

從上述分析可見，中緬邊境的安全特征是緬甸各安全領(lǐng)域互動(dòng)聯(lián)系并使其安全外部性發(fā)生跨境擴(kuò)散的結(jié)果。因此，對(duì)中緬邊境的安全治理需要針對(duì)各安全領(lǐng)域的安全外部性進(jìn)行綜合治理。目前，中緬跨境安全復(fù)合體中的治理機(jī)制在不同安全領(lǐng)域之中均有分布，而最為廣泛采用的有效機(jī)制之一就是邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制。

(一)邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制*邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制 ：Border Liaison Office mechanism, 簡稱BLO機(jī)制。

1996年，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制在聯(lián)合國毒品與犯罪問題辦公室(UNODC)、東盟打擊跨國犯罪高官會(huì)議(SOMTC)、東盟毒品問題高官會(huì)議(ASOD)、大湄公河次區(qū)域禁毒諒解備忘錄(MOU)的大框架下誕生。*參見UNODC報(bào)告 ： United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp.1-16， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf。

在結(jié)構(gòu)上，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制由跨境地區(qū)兩側(cè)的辦公室組成，并在辦公室內(nèi)進(jìn)駐5到10名前線執(zhí)法人員，其中包括邊境警察、禁毒警察、關(guān)卡官員、移民官員與軍事情報(bào)人員；在層次上，它注重建立辦公室之間、國家內(nèi)部及國家間的信息共享機(jī)制；在內(nèi)容上，它不僅服務(wù)于禁毒功能，也是跨境地區(qū)邊境管理的焦點(diǎn)機(jī)構(gòu)；在管理中，其執(zhí)法人員接受統(tǒng)一的訓(xùn)練、裝備、工具及系統(tǒng)平臺(tái)；在執(zhí)法中，其機(jī)制包含正式及非正式兩種途徑的情報(bào)交換渠道，執(zhí)法人員會(huì)定期通過上述渠道溝通邊境情況。*參見UNODC報(bào)告 ： United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp.1-16， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf。因此，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制的本質(zhì)是建立在兩國跨境地區(qū)內(nèi)的執(zhí)法協(xié)調(diào)辦公室，通過情報(bào)的交流共享、行動(dòng)的協(xié)調(diào)合作來打擊邊境地區(qū)的跨國犯罪，以及推動(dòng)邊境的良好管理。

邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制在治理領(lǐng)域上的發(fā)展實(shí)際經(jīng)歷了一個(gè)由少到多、由淺入深的過程，該過程可以大致分為兩個(gè)階段。

第一個(gè)階段為1996-2010年。這個(gè)階段，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制主要在打擊邊境毒品貿(mào)易、邊境管理方面發(fā)揮作用。從執(zhí)法人員的構(gòu)成來看，主要有司法、行政、軍隊(duì)三方力量組成，因此綜合來看，其主要治理領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)安全方面，同時(shí)兼有對(duì)政治安全、軍事安全的考量。

第二個(gè)階段為2010年至今。這個(gè)階段，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制被整合到了巡邏(PATROL)項(xiàng)目之中。*PATROL項(xiàng)目 ：Partnership Against Transnational-crime through Regional Organized Law-enforcement，下文統(tǒng)稱為PATROL項(xiàng)目。PATROL項(xiàng)目是由聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室牽頭，針對(duì)大湄公河次區(qū)域邊境管理、邊境合作與打擊跨國犯罪而建立的一個(gè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目以現(xiàn)有的執(zhí)法站點(diǎn)為主，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)于非法移民、人口拐賣、毒品貿(mào)易、野生動(dòng)植物走私、電子廢料走私等目標(biāo)的有效治理。因此，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制在該項(xiàng)目的引領(lǐng)下拓寬并加深了其治理領(lǐng)域。*參見UNODC報(bào)告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Border Control in the Great Mekong Sub-Region, Baseline, Challenges and Opportunities to Build Effective Law Enforcement Response to Organized Crime along Land Borders, http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/2014/01/patrol/Border_Control_GMS_report.pdf。目前，已包含有拓寬政策協(xié)調(diào)、加深執(zhí)法合作、強(qiáng)化情報(bào)共享、優(yōu)化犯罪預(yù)判、夯實(shí)聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等功能?？梢?，該機(jī)制當(dāng)下已將其治理領(lǐng)域拓寬到了社會(huì)安全、環(huán)境安全等新興領(lǐng)域。*參見UNODC報(bào)告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp. 1-16，http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf。

邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制建立后，在東南亞國家、大湄公河次區(qū)域國家之間的邊境管理中發(fā)揮了重要作用。目前，由于效果出眾，東南亞地區(qū)共有超過70個(gè)站點(diǎn)，并且還在進(jìn)一步持續(xù)增加中。*參見UNODC報(bào)告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC Regional Programme for Southeast Asia, Supporting Regional Integration with Effective Border Management: Border Liaison Offices, pp. 1-16，http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/2015/patrol/BLO_Brochure_web.pdf?？梢哉f，邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制是多邊框架下，為應(yīng)對(duì)東南亞地區(qū)鄰國間復(fù)雜邊境安全治理而“量身定制”的一個(gè)治理機(jī)制。

(二)在中緬跨境安全復(fù)合體治理中的運(yùn)用

在此大背景下，中緬跨境安全復(fù)合體的治理中也巧妙地運(yùn)用到了“邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制”，其在中緬跨境安全復(fù)合體治理中的作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全兩個(gè)領(lǐng)域之中，具體表現(xiàn)為中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制。

在制度框架與治理行為體方面，中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制既有多邊又有雙邊框架，其治理行為體主要是在中央政府領(lǐng)導(dǎo)支持下的地方政府。

從中緬邊境禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制來看，其多邊框架包括以下兩個(gè) ：第一，東盟“10+1”和“10+3”框架下的禁毒合作。2000年，在第一屆東盟和中國禁毒合作國際會(huì)議上，中國和東盟簽署了有關(guān)禁毒合作的聯(lián)合行動(dòng)計(jì)劃，以加強(qiáng)雙方的禁毒合作。2005年，第二屆東盟和中國禁毒合作國際會(huì)議在北京舉行，會(huì)議通過《北京宣言》，再次確認(rèn)“東盟和中國禁毒合作機(jī)制”作為涵蓋東盟和中國的唯一的禁毒框架，并通過雙方合作，幫助東盟實(shí)現(xiàn)到2015年成為無毒品地區(qū)的目標(biāo)，確立了“東盟和中國禁毒合作機(jī)制”。從2000年開始，中國先后與老撾、緬甸、泰國、越南等國政府簽署了禁毒合作諒解備忘錄和禁毒協(xié)議，并通過雙邊禁毒合作打擊毒品犯罪。*《中國參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國家報(bào)告(全文)》，中央政府門戶網(wǎng)站，http://www.gov.cn/jrzg/2011-12/17/content_2022602.htm。第二，東亞次區(qū)域禁毒合作諒解備忘錄(MOU)框架下的禁毒合作。1991年，聯(lián)合國禁毒署(后改名為聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室)倡議在“金三角”地區(qū)周邊國家開展東南亞次區(qū)域禁毒國際合作項(xiàng)目。1993-1995年，中國、緬甸、老撾、泰國、越南、柬埔寨和聯(lián)合國禁毒署共同簽署了《東亞次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》和《大湄公河次區(qū)域禁毒諒解備忘錄》。上述機(jī)制確定以聯(lián)合國援助禁毒合作項(xiàng)目的形式開展區(qū)域合作，最終形成了六國七方的諒解備忘錄(MOU)合作模式。在此框架下，聯(lián)合國禁毒署在與各國禁毒機(jī)構(gòu)密切協(xié)商下，制訂了《次區(qū)域禁毒行動(dòng)計(jì)劃》，并決定每兩年更新一次。雙邊框架方面，包括中國地方政府(主要是云南省)同緬甸進(jìn)行的禁毒合作。比如從1996年起，中國云南省就與緬甸邊境地區(qū)建立起了禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制(也被稱為緝毒執(zhí)法合作聯(lián)絡(luò)官制度)。*劉稚 ：《中國與東盟禁毒合作的現(xiàn)狀與前景》，載《當(dāng)代亞太》，2005年第3期，第34-38頁。截至2014年，云南省在瑞麗、騰沖、南傘三地建立了邊境禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室，定期與緬方開展會(huì)晤，在信息交流、協(xié)查偵辦、聯(lián)合掃毒方面進(jìn)行了多次合作。

從中緬邊境打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制來看，其多邊機(jī)制包括湄公河次區(qū)域合作反拐進(jìn)程下的反拐合作。2004年10月，湄公河次區(qū)域六國在緬甸仰光簽署《湄公河次區(qū)域合作反對(duì)拐賣人口諒解備忘錄》，在聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署支持下，六國政府緊密合作，先后召開了三屆部長級(jí)磋商會(huì)和九次高官會(huì)，共同制定了三個(gè)次區(qū)域反拐行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)布了北京和河內(nèi)反拐聯(lián)合宣言，全面加大了對(duì)拐賣犯罪的防范打擊力度，加強(qiáng)了對(duì)拐賣受害人的保護(hù)、救助工作。2015年4月30日，中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南六國政府代表和聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署亞太中心通過了湄公河次區(qū)域合作反拐第四個(gè)區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃，簽署了《湄公河次區(qū)域合作反對(duì)拐賣人口進(jìn)程聯(lián)合宣言》(金邊宣言)。*《湄公河次區(qū)域合作反拐進(jìn)程第四屆部長級(jí)會(huì)議暨第十次高官會(huì)在柬舉行 》，人民網(wǎng)，http://world.people.com.cn/n/2015/0430/c157278-26934026.html。雙邊框架方面，2008年11月，中緬兩國簽署了政府間《打拐諒解備忘錄》，中國隨后在云南省瑞麗、隴川、南傘相繼建立了邊境打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室，在此基礎(chǔ)上，兩國執(zhí)法部門建立了定期的會(huì)晤機(jī)制，加強(qiáng)情報(bào)共享，共同打擊人口拐賣犯罪。

從上述分析來看，現(xiàn)存中緬邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制具有如下特點(diǎn)。第一，基于多邊框架。邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制是在大湄公河次區(qū)域諒解備忘錄機(jī)制的大框架下建立的。大湄公河次區(qū)域六國的參與，使得邊境地區(qū)的安全治理規(guī)模上升到了區(qū)域?qū)哟?，更利于各國進(jìn)行信息交流與平臺(tái)合作。比如中緬邊境的安全問題一旦通過層次擴(kuò)散上升到了區(qū)域?qū)用?，就需要區(qū)域性的協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌治理。第二，始于雙邊合作。比如從中緬邊境打拐、禁毒聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制的建立過程來看，雖然基于多邊框架，但是中緬兩國具體合作的方向、步驟、辦法都是雙方通過簽署雙邊協(xié)議進(jìn)行商定的?？梢?，它不僅給予了區(qū)域國家以完全主導(dǎo)各自邊境事務(wù)的權(quán)利，打消了各國對(duì)多邊機(jī)制的戒心，又避免了多邊機(jī)制容易出現(xiàn)的“雷聲大、雨點(diǎn)小”的情況。第三，涵蓋綜合領(lǐng)域。隨著安全問題的領(lǐng)域擴(kuò)散，目前中緬邊境在各安全領(lǐng)域都面臨威脅，且互動(dòng)頻繁。因此，建立一個(gè)多議程的綜合安全治理機(jī)制是應(yīng)對(duì)目前復(fù)雜狀況的題中之意。第四，突出引導(dǎo)模式。邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室通過多邊框架、雙邊合作的方式，要求邊境執(zhí)法人員定期會(huì)晤，交流信息、共享情報(bào)。這種調(diào)動(dòng)執(zhí)法人員主動(dòng)性與積極性的做法，使得邊境管理機(jī)制從“解決問題”的管控模式走向了“預(yù)防問題”的引導(dǎo)模式。

從效果來看，在禁毒方面，2009年以來，中緬跨境追逃、抓捕或遣返了60余名在逃刑事犯罪嫌疑人，其中包括李文華、潘軍、韓亞明等毒梟。中緬、中老共開展邊境聯(lián)合掃毒行動(dòng)130余次，抓獲涉毒人員400余名，繳獲各類毒品1 100余千克、易制毒化學(xué)品10余噸。除此之外，中緬兩國在情報(bào)交流、追逃、人員遞解、替代發(fā)展等方面的作用初見成效，建立完善了中緬中央、省邦、州縣三級(jí)禁毒合作機(jī)制等。在打擊拐賣人口方面，自2009年以來，僅云南省就解救送返被拐緬甸籍婦女257名、兒童42名?？梢?，中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制的確為維護(hù)中緬跨境安全復(fù)合體的安全發(fā)揮了重要作用。

目前，中緬邊境禁毒、打拐聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制仍有不足之處。第一，中緬兩國國情不同、法律不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、執(zhí)法人員受教育程度不同，因此在信息交流，合作溝通上仍存在問題。第二，在實(shí)踐中，由于種種原因，中緬雙方定期會(huì)晤的次數(shù)并未達(dá)到預(yù)期效果。因此，其能夠交流共享的信息有限。第三，緬方辦公室在人員、技術(shù)水平、預(yù)算投入上還有待提高。第四，中緬邊境地區(qū)的安全議題正在進(jìn)一步增多，但是從目前來看，中緬跨境安全復(fù)合體內(nèi)的安全治理機(jī)制主要還是集中在經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)安全領(lǐng)域，并沒有將針對(duì)軍事安全、政治安全、環(huán)境安全領(lǐng)域的治理整合入內(nèi)。*參見UNODC報(bào)告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Border Control in the Great Mekong Sub-region, Baseline, Challenges and Opportunities to Build Effective Law Enforcement Response to Organized Crime Along Land Borders, pp. 1-16，http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific/2014/01/patrol/Border_Control_GMS_report.pdf。

三　中緬跨境安全復(fù)合體的治理前景

借助“安全復(fù)合體”理論的四層組織框架，可以從安全動(dòng)力的角度來考察中緬跨境安全復(fù)合體未來的發(fā)展趨勢(shì)。

(一)中緬跨境安全復(fù)合體的發(fā)展趨勢(shì)

首先，在國家層面。目前緬甸國內(nèi)正處于一個(gè)特殊時(shí)期 ：其一，政治上的民主進(jìn)程影響了政局穩(wěn)定，同時(shí)美國等域外大國勢(shì)力也加強(qiáng)了與其互動(dòng)；其二，經(jīng)濟(jì)上的日益開放帶來了發(fā)展成果，卻因?yàn)榉峙洳还鸨姸嗝癖姷牟粷M情緒；其三，社會(huì)內(nèi)部代表不同利益的各方圍繞政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等議題的矛盾斗爭進(jìn)一步消解著緬甸的社會(huì)安全；其四，民族地方武裝問題仍然突出表現(xiàn)在中緬、泰緬等邊境地區(qū)，并進(jìn)一步影響到雙邊貿(mào)易、多邊經(jīng)貿(mào)走廊及東盟共同體的建設(shè)。從緬甸來看，其正處于對(duì)外開放與民主化進(jìn)程的關(guān)鍵時(shí)期，政治上的穩(wěn)定能夠?yàn)槠鋷碇苓厙邑S厚的經(jīng)濟(jì)投資。雖然昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國民主聯(lián)盟在緬甸大選中獲勝，但民族地方武裝與政府之間的矛盾并未解除，一旦雙方再次爆發(fā)沖突，緬甸很可能重新步入內(nèi)戰(zhàn)泥潭。同時(shí)，緬甸政府因?yàn)槊褡宓胤轿溲b與中國在宗族及地理方面的聯(lián)系而愈發(fā)緊張起來。因此，中緬跨境安全復(fù)合體可能在未來繼續(xù)維持“安全相互依賴”格局，中緬跨境安全復(fù)合體將主要且持續(xù)受到緬甸軍事安全、政治安全領(lǐng)域的影響。

其次，在區(qū)域?qū)用妗臇|南亞來看，東盟已在2015年宣布建成東盟共同體。因此，東盟作為一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)和生產(chǎn)基地，其成員國的邊境狀況需足夠滿足貨物流通自由、服務(wù)貿(mào)易自由、投資自由、資本流通自由、勞務(wù)流動(dòng)自由這五大核心要素。*參見UNODC報(bào)告 ：United Nations Office on Drugs and Crime, Supporting the Integration of Asia Through Effective Public Security: Views from Regional Leaders - 2014, pp. 1-14， http://www.unodc.org/documents/southeastasiaandpacific//Publications/border-management/2015.02.17_Conference_report_low.pdf。緬甸作為東盟中重要的成員國之一，其邊境安全狀況深刻地影響到東盟共同體是否能成功運(yùn)轉(zhuǎn)。從這個(gè)意義上說，東盟將在未來進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)東南亞各國間邊境安全治理機(jī)制的建設(shè)與探索。因此，未來的東南亞各國、東盟及其他地區(qū)組織會(huì)進(jìn)行更多的雙邊及多邊合作，一個(gè)更加開放的緬甸也會(huì)在經(jīng)濟(jì)安全、環(huán)境安全及社會(huì)安全領(lǐng)域?qū)χ芯捒缇嘲踩珡?fù)合體帶來更大的考驗(yàn)。

再次，在區(qū)域間層面。根據(jù)傳統(tǒng)的“安全復(fù)合體”理論，緬甸作為一個(gè)地區(qū)“隔離行為體”，更大的地區(qū)安全態(tài)勢(shì)之間在其周圍背對(duì)背相持。*[英]巴里·布贊、[丹]奧利·維夫等 ：《地區(qū)安全復(fù)合體與國際安全結(jié)構(gòu)》，潘忠岐等譯，上海 ：上海人民出版社2010年版，第40頁。但是隨著緬甸國內(nèi)的對(duì)外開放及民主化進(jìn)程，其“隔離行為體”屬性正在發(fā)生持續(xù)變化。其一，緬甸作為東盟內(nèi)部的重要成員之一，是東盟能否順利達(dá)成2015年共同體目標(biāo)的關(guān)鍵因素之一，東盟各國將會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)緬甸的關(guān)注，周邊東南亞國家也會(huì)進(jìn)一步同緬甸在經(jīng)濟(jì)、民主化改革等各方面加強(qiáng)合作；其二，緬甸正成為印度東進(jìn)戰(zhàn)略中的重要節(jié)點(diǎn)，印度將會(huì)在未來進(jìn)一步借助對(duì)緬甸的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系而介入亞太事務(wù)，從而提升自己的國際地位；其三，隨著“一帶一路”倡議地提出與實(shí)施，未來幾年，“一帶一路”的設(shè)計(jì)將會(huì)在東南亞進(jìn)一步鋪開，中國將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外投資并參與到對(duì)相關(guān)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。因此，雖然目前“一帶一路”在東南亞的開展是一種雙邊合作，但隨著相關(guān)項(xiàng)目示范效應(yīng)的產(chǎn)生，東盟、東南亞其他集團(tuán)、東南亞區(qū)域或次區(qū)域很可能與中國合作共同推行“一帶一路”，即一種趨向于“準(zhǔn)區(qū)域主義”的區(qū)域間合作。因此，中緬跨境安全復(fù)合體在未來將會(huì)受到東南亞、南亞及東亞格局的重大考驗(yàn)。

最后，在全球?qū)用妗Ｃ绹柚爸胤祦喬睉?zhàn)略同緬甸改善了雙邊關(guān)系，除了經(jīng)貿(mào)利益，緬甸開始成為美國在東南亞地區(qū)“制衡中國”的重要一環(huán)。從近來不幸夭折的中緬戰(zhàn)略鐵路計(jì)劃的經(jīng)驗(yàn)來看，緬甸正處于經(jīng)濟(jì)開放的關(guān)鍵階段，國內(nèi)亟須大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；但政治的民主進(jìn)程又使其內(nèi)部利益各異且矛盾不斷，并隨著美國、印度、日本等國的介入而愈發(fā)使其受到域外勢(shì)力的影響。除此之外，美國、澳大利亞等域外大國還通過對(duì)聯(lián)合國在東南亞的各種邊境安全治理機(jī)制的培訓(xùn)及資助加強(qiáng)與緬甸的聯(lián)系。

因此，未來中緬跨境安全復(fù)合體的結(jié)構(gòu)并不會(huì)發(fā)生重大改變。但是，隨著各個(gè)層面的變化，中緬跨境安全復(fù)合體內(nèi)各安全領(lǐng)域?qū)蓢吘?、邊民、貿(mào)易的影響將進(jìn)一步增大，需要治理的安全議題也將增多，對(duì)中緬跨境安全復(fù)合體治理機(jī)制的考驗(yàn)將進(jìn)一步加深。

(二)治理前景與路徑設(shè)計(jì)

從中緬跨境安全復(fù)合體現(xiàn)有治理機(jī)制的效果來看，其雖然取得了不俗成績，但仍有問題亟待解決 ：其一，中緬邊境在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境方面的“不安全”活動(dòng)雖然得到了有效抑制，但由于緬甸社會(huì)安全問題難以解決，其軍事、政治安全領(lǐng)域跨境影響難以得到根治；其二，東盟共同體的建成與中國“一帶一路”倡議的提出必將使東南亞區(qū)域內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)一步升溫，邊境的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)、項(xiàng)目合作在增加的同時(shí)，其安全態(tài)勢(shì)也會(huì)日益復(fù)雜化，而需治理的領(lǐng)域與主體也會(huì)增多；其三，邊境治理機(jī)制在治理的同時(shí)，也要加強(qiáng)與其他機(jī)構(gòu)的合作，爭取在源頭解決“不安全”狀況。因此，為了達(dá)成治理目標(biāo)，未來中緬邊境治理機(jī)制在路徑設(shè)計(jì)方面需要分階段在三個(gè)方面有所加強(qiáng)。

第一階段，在治理領(lǐng)域方面，在繼續(xù)將中緬邊境的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境安全作為主要的治理領(lǐng)域之外，還需加強(qiáng)對(duì)可能在中緬邊境出現(xiàn)的軍事、政治安全影響加以提前預(yù)報(bào)與緊急應(yīng)對(duì)。現(xiàn)存的治理機(jī)制主要針對(duì)中緬邊境的非傳統(tǒng)安全問題，但其源頭的民族地方武裝問題，及由其引起的與政府的軍事、政治沖突還是要靠緬甸政府通過政治對(duì)話加以解決。目前，緬甸的民族地方武裝問題還沒有在短期內(nèi)解決的跡象。因此，中緬邊境亟需一種通過領(lǐng)域綜合實(shí)現(xiàn)平臺(tái)共享，信息共通的治理機(jī)制，以此對(duì)中緬邊境現(xiàn)存的安全治理機(jī)制加以補(bǔ)充完善。

第二階段，在制度框架方面，繼續(xù)保持以“多邊框架、雙邊合作”為主的治理機(jī)制設(shè)計(jì)。隨著中緬邊境各安全領(lǐng)域的影響正持續(xù)發(fā)生跨境擴(kuò)散，未來中緬跨境安全復(fù)合體內(nèi)的安全問題將不僅影響到中緬兩國，而可能牽扯到區(qū)域鄰國。因此，中緬邊境的安全治理機(jī)制需要在制度框架上進(jìn)一步多邊化，以保證各安全領(lǐng)域的問題得到妥善解決。

第三階段，在治理行為體方面，繼續(xù)堅(jiān)持以政府、區(qū)域組織為主的邊境安全治理機(jī)制。但隨著中緬邊境各領(lǐng)域安全影響的層次擴(kuò)散，未來中緬跨境安全復(fù)合體內(nèi)的安全問題將對(duì)國家、區(qū)域、區(qū)域間甚至全球?qū)用鎺韽V泛影響。因此，對(duì)中緬邊境的安全治理不僅應(yīng)該局限于對(duì)現(xiàn)有問題的治理與解決，還應(yīng)該將預(yù)防階段加入機(jī)制中。在這一方面，中國與聯(lián)合國合作的替代種植項(xiàng)目有很好的啟迪意義，通過對(duì)邊境毒品源頭的拔除，毒品問題得到了有效抑制，這既減輕了中緬兩國管控邊境毒品問題的壓力，又改善了邊民的經(jīng)濟(jì)生活，同時(shí)也改善了區(qū)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。因此，加強(qiáng)與聯(lián)合國等國際組織在功能性領(lǐng)域的廣泛合作，并通過對(duì)其他區(qū)域與區(qū)域間機(jī)制的借鑒參考，定能為中緬邊境的安全治理提供不少有益經(jīng)驗(yàn)。

四　結(jié)論

本文借助“安全復(fù)合體”理論，提出了對(duì)于中緬邊境安全新的分析框架，即中緬跨境安全復(fù)合體概念，并在此基礎(chǔ)上分析了中緬邊境對(duì)國家、區(qū)域及全球?qū)用娴陌踩绊憽Ｍㄟ^上述分析可見 ：中緬兩國在邊境安全上相互依賴，各安全領(lǐng)域不僅獨(dú)立發(fā)展，其互動(dòng)所產(chǎn)生的安全外部性還透過中緬邊境產(chǎn)生安全影響的跨境擴(kuò)散。因此，通過“安全復(fù)合體”理論框架來分析中緬邊境，具有極大的理論解釋力。

目前，中緬邊境現(xiàn)存的邊境聯(lián)絡(luò)官辦公室機(jī)制，對(duì)于維護(hù)中緬邊境國家安全、邊境貿(mào)易、邊民交往而言具有極大的現(xiàn)實(shí)重要性。但是，其本身在治理領(lǐng)域、制度框架及治理行為體方面的欠缺會(huì)為其有效治理帶來消極影響。

未來，中緬跨境安全復(fù)合體的內(nèi)核結(jié)構(gòu)和基本特征不會(huì)發(fā)生重大變化，但是其對(duì)中緬邊境的安全影響會(huì)隨著國家、區(qū)域、區(qū)域間與全球?qū)用娴念l繁互動(dòng)而變得更加劇烈。中緬跨境安全復(fù)合體未來的治理機(jī)制急需覆蓋更綜合的領(lǐng)域、更多邊的制度框架以及更多元的治理主體。

【修回日期 ：2016-07-05】【責(zé)任編輯 ：蘇娟】

封順，南京大學(xué)國際關(guān)系研究院國際關(guān)系專業(yè)2014級(jí)碩士研究生；鄭先武，南京大學(xué)國際關(guān)系研究院、中國南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心教授(南京 郵編 ：210093)。

D815.5

A

2095-574X(2016)05-0122-24

2015-10-15】

*本文為2014年度國家社科基金重大項(xiàng)目“總體國家安全觀下的中國東南周邊地區(qū)安全機(jī)制構(gòu)建研究”(項(xiàng)目編號(hào) ：14ZDA087)的階段性成果。感謝《國際安全研究》期刊匿名評(píng)審專家和編輯部給予的中肯意見，文中疏漏由作者自負(fù)。

【DOI】10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2016.05.007