苗俊玲　曾　穎

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我國(guó)公務(wù)員考錄制度研究

苗俊玲曾穎

公務(wù)員考錄制度的完善與否關(guān)系著人才選拔制度的公平公正與我國(guó)行政現(xiàn)代化的發(fā)展。經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，公務(wù)員考錄制度在規(guī)范考錄程序上雖然取得了很大成效，但是，公務(wù)員制度仍存在一些問(wèn)題。本文對(duì)公務(wù)員考錄制度的現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

公務(wù)員；錄用制度；存在問(wèn)題；制度完善

我國(guó)公務(wù)員制度是在傳統(tǒng)的干部人事制度基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，建立過(guò)程中借鑒了西方國(guó)家文官制度的科學(xué)因素。公務(wù)員制度一直以科學(xué)性、公正性為方向，但是由于發(fā)展歷史不長(zhǎng)，在實(shí)踐中逐漸暴露出一些問(wèn)題。

一、我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度現(xiàn)狀

公務(wù)員考錄制度應(yīng)盡可能公開(kāi)、公正，一方面能起到吸引和招募優(yōu)秀人才的作用，另一方面能為行政發(fā)展的科學(xué)化、現(xiàn)代化提供人力資源保證。目前，我國(guó)公務(wù)員考錄制度還存在諸多不完善的地方。

1.報(bào)考條件設(shè)置缺乏公平性

公務(wù)員考試錄用制度的公平性問(wèn)題是公務(wù)員制度的入口環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)是否公平、公正，關(guān)系著公務(wù)員人才隊(duì)伍的未來(lái)發(fā)展。中國(guó)人事科學(xué)研究院2013年《公務(wù)員考錄公平性研究》表明，我國(guó)公務(wù)員考錄總體上是公平的。［1］但考錄的具體要求并不一樣，在差別性的考錄環(huán)節(jié)中仍表現(xiàn)出公平性不足。具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)于專業(yè)化需求較強(qiáng)的崗位在報(bào)考條件設(shè)置上專業(yè)化不明顯，結(jié)果招錄進(jìn)去的人員無(wú)法承擔(dān)崗位職能，影響工作效率；二是設(shè)置專業(yè)呈現(xiàn)出不均衡性，技術(shù)類很強(qiáng)的專業(yè)往往供不應(yīng)求，而一些專業(yè)則找不到需求的崗位。比如，公共事業(yè)管理專業(yè)在公務(wù)員招錄條件中需求的人數(shù)很少，以至于學(xué)生懷疑自己當(dāng)初的選擇。三是存在招錄部門內(nèi)部制定報(bào)考條件，在報(bào)考上偏向系統(tǒng)內(nèi)部子女。比如，在報(bào)考條件上設(shè)置性別、學(xué)歷、身高、健康狀況、民族、婚姻狀況等要求。四是量體裁衣，專人定制現(xiàn)象。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)依據(jù)某個(gè)人所具備的條件來(lái)設(shè)置報(bào)考資格和條件，從而影響公務(wù)員制度的公正性。

2.考試內(nèi)容存在缺陷

公務(wù)員考試由筆試和面試兩個(gè)部分組成。筆試部分的考試內(nèi)容對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)和對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的要求都是一樣的，考試內(nèi)容都是統(tǒng)一的?？荚噧?nèi)容涉及的知識(shí)點(diǎn)多而雜、題量偏大，試題缺乏針對(duì)性，十分不利于專業(yè)人才的選拔。同時(shí)，在試題的設(shè)置上，考核的試題在形式上和內(nèi)容上側(cè)重于考察應(yīng)試者的機(jī)械記憶力，而忽略了對(duì)現(xiàn)實(shí)應(yīng)用能力的考察。比如，缺乏對(duì)實(shí)際公務(wù)員工作相關(guān)的行政執(zhí)行能力、判斷決策能力的考察，這在一定程度上影響了對(duì)公務(wù)員在工作中實(shí)際表現(xiàn)的判斷。就面試部分來(lái)說(shuō)，“在面試過(guò)程中缺乏對(duì)應(yīng)試者價(jià)值取向、心理素質(zhì)和職業(yè)道德素質(zhì)的測(cè)評(píng)，”［2］面試模式僵化，一些固定的測(cè)評(píng)要素被社會(huì)熟練掌握，考生通過(guò)報(bào)考輔導(dǎo)班、購(gòu)買教輔材料即可獲得相關(guān)知識(shí)，導(dǎo)致了考官與考生溝通固定化、考生答題模式化，面試環(huán)節(jié)因此喪失了實(shí)際考核意義。

3.公務(wù)員考試效度低

效度即有效性。具體到公務(wù)員考試錄用制度方面，意味著考試的方式和效果能否反映出所要考察的內(nèi)容。如果采取一刀切的方式，就會(huì)掩蓋中央和地方的區(qū)別，對(duì)選拔人才也具有不公平性。我國(guó)目前的公務(wù)員考試在組織形式上實(shí)行省級(jí)以上和省級(jí)以下兩層組織機(jī)制。公務(wù)員考試主要針對(duì)綜合管理類和行政執(zhí)法類職位公開(kāi)進(jìn)行考錄。但是，在考試內(nèi)容、科目設(shè)置及考試形式上的要求不論是省級(jí)以上，還是省級(jí)以下基本是相同的。雖然中央國(guó)家公務(wù)員在能力測(cè)度方面的要求更高一些，但是區(qū)分性并不大。為避免這種考試形式的不足，公務(wù)員制度一直在推進(jìn)分類分級(jí)考試。2015年，不僅申論試卷是由省級(jí)以上機(jī)關(guān)和地市級(jí)機(jī)關(guān)分別命題，行政能力測(cè)驗(yàn)也是分別命題。這樣保證了省級(jí)以上和省級(jí)以下行政機(jī)關(guān)對(duì)不同人才和專業(yè)的需求，提升公務(wù)員考試的效度。

4.存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象

公務(wù)員制度盡管在不斷完善，但是在考錄過(guò)程中權(quán)力集中的現(xiàn)象仍然是其面臨的一個(gè)主要問(wèn)題。一方面招錄權(quán)力的集中會(huì)提高人事招聘的效率，優(yōu)化公務(wù)員人事組織結(jié)構(gòu)，另一方面也會(huì)造成因權(quán)力集中而產(chǎn)生的權(quán)力膨脹，滋生腐敗問(wèn)題。近年來(lái)，考公務(wù)員考錄過(guò)程中出現(xiàn)的違紀(jì)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。比如，福建省一考生報(bào)考省委一科員職位，筆試、面試環(huán)節(jié)均為第一名，最后卻被電話告知性格原因不予錄取。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生歸根結(jié)底源于目前缺乏一套完善的監(jiān)督機(jī)制對(duì)公務(wù)員的考錄過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，從而影響了公務(wù)員制度的公信力，及在社會(huì)上的認(rèn)可程度。公務(wù)員考錄制度主要存在的問(wèn)題如下：“一是缺乏一套較完備的考錄監(jiān)督系統(tǒng)，用以規(guī)范考錄過(guò)程，提高考錄效率；二是監(jiān)督部門不夠獨(dú)立，促使監(jiān)督不力；三是立法工作滯后?！保?］迫切需要建立一套符合我國(guó)國(guó)情的完善的公務(wù)員考錄監(jiān)督體制用以規(guī)范公務(wù)員考錄的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)考錄的公平、公正。

二、我國(guó)公務(wù)員考錄制度問(wèn)題的原因分析

作為公務(wù)員制度重要內(nèi)容的考錄制度在其發(fā)展過(guò)程中吸收了西方公務(wù)員制度的優(yōu)秀成果，但是由于發(fā)展時(shí)間較短，各國(guó)國(guó)情又存在巨大差異，公務(wù)員考錄制度在運(yùn)行中不可避免地存在不足之處。

1.缺乏優(yōu)良社會(huì)環(huán)境的支持

公務(wù)員制度的運(yùn)行需要良好的社會(huì)環(huán)境和法律支持。我國(guó)家族主義倫理占據(jù)主導(dǎo)地位，家族主義倫理中的裙帶關(guān)系、親戚關(guān)系致使我國(guó)公務(wù)員的工作環(huán)境常常由親情關(guān)系代替工作本身的客觀關(guān)系，結(jié)果造成了“一人飛升、仙及雞犬”的現(xiàn)象。就社會(huì)資源分配來(lái)說(shuō)，在社會(huì)中處于資源優(yōu)勢(shì)的群體，為了謀取更大的利益，利用自身優(yōu)勢(shì)聚斂更多的財(cái)富，在考錄環(huán)節(jié)中，優(yōu)勢(shì)群體會(huì)有更多的內(nèi)部消息，而大多數(shù)人成為“陪考”，這就影響到了考錄制度的公正性。占有社會(huì)資源較多的群體擁有更大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，其他群體的利益則被剝奪。就法制來(lái)說(shuō)，法制觀念的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐。盡管有公務(wù)員法、組織法及相關(guān)法律制度，但是，對(duì)于公務(wù)員的違法行為，人們通常采取輿論譴責(zé)的方式，很少拿起法律的武器去伸張正義，結(jié)果助長(zhǎng)了行政不良行為。優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境會(huì)促使管理者及公務(wù)員本著公正、公平的方式進(jìn)行考錄，而環(huán)境不健康，就會(huì)出現(xiàn)裙帶現(xiàn)象、違規(guī)違法行為。

2.受“官本位”思想的影響

“官本位”的形成在我國(guó)有著深厚的歷史淵源，人們對(duì)官的期望一直非常高。盡管我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)條件與“官本位”思想產(chǎn)生時(shí)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)有著天壤之別，但是對(duì)官的期待與向往并沒(méi)有因時(shí)代的區(qū)別而減弱。人們對(duì)“官”的理解總是停留在權(quán)力和福利方面，對(duì)于官員的公仆角色并沒(méi)有隨著公共行政的發(fā)展而有所改變。我國(guó)服務(wù)型政府的提倡雖然一直強(qiáng)調(diào)官員的服務(wù)意識(shí)，但現(xiàn)實(shí)的社會(huì)狀況仍在強(qiáng)化“官”的優(yōu)勢(shì)。隨著時(shí)代的發(fā)展尤其是改革開(kāi)放之后，企業(yè)在提高收入、緩解就業(yè)壓力方面存在優(yōu)勢(shì)，促使考公務(wù)員的熱潮有所減退，一定程度上沖擊了官本位的思想。但是，由于其存在廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，加上近年來(lái)面臨的嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，公務(wù)員相對(duì)于企業(yè)存在工作性質(zhì)穩(wěn)定、待遇高、工作輕松的優(yōu)勢(shì)，仍是大學(xué)生的首選工作。從下圖2010到2015年公務(wù)員報(bào)考人數(shù)的變化可以看出人們對(duì)公務(wù)員的熱情和期盼。盡管2015年公務(wù)員錄取比例大約為64:1，低于2014年的77:1，但是對(duì)于考錄過(guò)程來(lái)說(shuō)，也是一項(xiàng)非常大的工作。招錄過(guò)程的不公平性、不公正性也因招錄工作的繁重在所難免。144470.html）

（圖表來(lái)源：http://www.gjgwy.org/201412/

3.公務(wù)員制度起步較晚

與西方發(fā)展較為成熟的文官制度不同，我國(guó)的公務(wù)員考錄制度雖有兩千多年的封建選官制度作為基礎(chǔ)，但是建立現(xiàn)代的公務(wù)員制度卻是改革開(kāi)放之后才逐步展開(kāi)的。從1984年《國(guó)家工作人員法》到1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，再到2005年《國(guó)家公務(wù)員法》的頒布，我國(guó)國(guó)家公務(wù)員制度終于有了相應(yīng)的法律支持，這對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)、健全公務(wù)員管理體制具有十分重要的意義。但也必須看到，我國(guó)的國(guó)家公務(wù)員制度的建立在時(shí)間上只有短短的幾十年，與近代以來(lái)西方建立的完善的選官制度相比，不僅有時(shí)間上的差距，在法律體系的完善上也存在著不小的差距?！秶?guó)家公務(wù)員法》對(duì)于考錄制度的規(guī)定也是寬泛的，并沒(méi)有形成有地方特色或行業(yè)特色的專門的考錄制度。

三、完善我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度的建議

公務(wù)員考錄制度的健全與否關(guān)系著行政管理的效率，也關(guān)系著公務(wù)員隊(duì)伍的質(zhì)量。本文認(rèn)為，當(dāng)前考錄制度應(yīng)從四個(gè)方面展開(kāi)。

1.繼續(xù)推進(jìn)公務(wù)員考試的分級(jí)分類建設(shè)

中共十八屆三中全會(huì)決定明確提出，要深化公務(wù)員分類改革。2014年全國(guó)公務(wù)員管理工作會(huì)議指出，要以深化公務(wù)員分類改革為重點(diǎn)，加快建立專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員管理制度。［4］分級(jí)分類建設(shè)是我國(guó)從根本上解決公務(wù)員考錄制度的出路。分級(jí)分類意味著不同級(jí)別的公務(wù)員有不同的招錄途徑和培養(yǎng)機(jī)制，對(duì)專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的公務(wù)員來(lái)說(shuō)，考錄制度是最基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。針對(duì)這兩類職位的公務(wù)員，分類建設(shè)更為重要。在招錄制度中，分類建設(shè)意味著不同的行政職位需要不同的專業(yè)技能、文化水平和身體素質(zhì)。報(bào)考專業(yè)的設(shè)置必須呈現(xiàn)差異性，報(bào)考內(nèi)容也需靈活掌握。在分級(jí)分類基礎(chǔ)上才能進(jìn)一步考慮招錄條件的公平性。因此，繼續(xù)推進(jìn)分級(jí)分類建設(shè)是公務(wù)員制度的發(fā)展方向。

2.科學(xué)設(shè)置報(bào)考條件

在報(bào)考資格審查過(guò)程中，公務(wù)員考試主管部門與用人單位要嚴(yán)格審查報(bào)考者送交的報(bào)考資格條件；應(yīng)圍繞職位本身需求這一中心，在報(bào)考條件的設(shè)置上本著以人為本、公開(kāi)、公正、公平的原則嚴(yán)肅審查報(bào)考條件的設(shè)置，根據(jù)需要擴(kuò)大選拔范圍，杜絕量體裁衣、專人定制現(xiàn)象。對(duì)于專業(yè)性需求較強(qiáng)的崗位，在報(bào)考條件設(shè)置上應(yīng)注重強(qiáng)調(diào)專業(yè)素養(yǎng)。目前，我國(guó)在公務(wù)員招錄考試中對(duì)法院、檢察院系統(tǒng)設(shè)有專門的招錄系統(tǒng)，海關(guān)、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)監(jiān)部門等更強(qiáng)調(diào)專業(yè)素養(yǎng)。此外，考錄條件中應(yīng)放寬專業(yè)、年齡、性別、工作年限等限制性條件，給考生報(bào)考的機(jī)會(huì)和權(quán)力，把優(yōu)秀的人才吸引到公務(wù)員隊(duì)伍中來(lái)。

3.推進(jìn)公務(wù)員考試內(nèi)容和考試方式的多樣化

公務(wù)員考錄制度存在考試內(nèi)容靈活性不夠及考試方式單一的問(wèn)題，在推進(jìn)我國(guó)公務(wù)員分級(jí)分類建設(shè)前提下，對(duì)公務(wù)員考錄制度的改進(jìn)可以從以下內(nèi)容展開(kāi)。一是根據(jù)用人單位和崗位要求設(shè)計(jì)考試內(nèi)容和考試方式。雖然在推進(jìn)分級(jí)分類的前提下，申論和行政能力測(cè)驗(yàn)已經(jīng)分別出兩套題，但是，省級(jí)以上和省級(jí)以下的部門目標(biāo)和所需專業(yè)差異非常大，還需進(jìn)一步細(xì)化。二是所設(shè)計(jì)得考題題目?jī)?nèi)容過(guò)于寬泛，這樣的試題可能更多地考察學(xué)生的知識(shí)面及靈活處理能力。對(duì)于大部分考生來(lái)說(shuō)，仍是通過(guò)機(jī)械做題的方式掌握知識(shí)點(diǎn)，考題多是考記憶。所以，考試內(nèi)容的專業(yè)性如何體現(xiàn)出來(lái)就成為改革的一個(gè)重要內(nèi)容。

4.進(jìn)一步完善公務(wù)員考錄制度的監(jiān)管環(huán)節(jié)

對(duì)公務(wù)員考錄制度的監(jiān)督既要重視內(nèi)部的監(jiān)督也要重視外部監(jiān)督。實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督要明確內(nèi)部監(jiān)督的程序和實(shí)施細(xì)則，發(fā)揮考錄主管部門和黨組織的監(jiān)督檢查作用，依法規(guī)范考錄環(huán)節(jié)，避免用人單位的不正當(dāng)參與。實(shí)施外部監(jiān)督應(yīng)設(shè)立獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的監(jiān)管部門對(duì)公務(wù)員的考錄實(shí)施監(jiān)督。目前，在美國(guó)，類似的機(jī)構(gòu)為美國(guó)國(guó)會(huì)的獨(dú)立調(diào)查機(jī)關(guān)——總審計(jì)署。我國(guó)則可以組建專門監(jiān)督考試委員會(huì)，其組成可以吸收相關(guān)部門的代表。比如，行業(yè)代表、紀(jì)檢部門、媒介代表等，并賦予權(quán)力使其具有較高的權(quán)威性和獨(dú)立性，監(jiān)督公務(wù)員考錄的展開(kāi)，隨時(shí)發(fā)布考錄動(dòng)態(tài)，確?？间浌ぷ鞯耐该?、公開(kāi)、公正。對(duì)于考錄過(guò)程中出現(xiàn)的貪污腐敗、違法亂紀(jì)問(wèn)題應(yīng)依照法律嚴(yán)肅處理，處理過(guò)程透明，公開(kāi)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，從而確保監(jiān)督工作落到實(shí)處、發(fā)揮實(shí)效，使人才選拔在客觀公正的環(huán)境下展開(kāi)，提高公務(wù)員考錄制度的社會(huì)公信力和社會(huì)影響力。

［1］任文碩.公務(wù)員考錄公平合理是靈魂［J］.人力資源，2014（12）.

［2］王曙光，張莉.我國(guó)公務(wù)員考錄制度的問(wèn)題及建議［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013（03）.

［3］陸遠(yuǎn)權(quán)，鄒成城.我國(guó)公務(wù)員考錄制度存在問(wèn)題極其對(duì)策［J］.行政論壇，2011（06）.

［4］曹永勝.我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度的成效、不足及完善［J］.中國(guó)行政管理，2013（07）.

（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.034

本文是燕山大學(xué)博士基金項(xiàng)目（編號(hào)：B986）的階段性成果］