李靠隊(duì)　蔣欣呈　鄒牧云　張　媛

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公共服務(wù)領(lǐng)域PPP融資模式研究
——以鎮(zhèn)江市為例

李靠隊(duì)蔣欣呈鄒牧云張媛

分析PPP模式在鎮(zhèn)江市的應(yīng)用情況，尤其是與江蘇省PPP實(shí)施情況的比較，有利于促進(jìn)PPP融資模式走上成熟化、規(guī)范化道路，加快PPP融資模式在具體項(xiàng)目上的應(yīng)用步伐。為此，本文提出完善相關(guān)法律框架建構(gòu)、明晰政府引導(dǎo)監(jiān)督職能等措施。

PPP融資模式；公共領(lǐng)域；發(fā)展現(xiàn)狀；改進(jìn)建議

一、引言

PPP模式起源于20世紀(jì)中后期的英國(guó)，它是一種公共部門(mén)與私人部門(mén)為了社會(huì)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行合作的特殊融資模式，旨在為減輕政府財(cái)政壓力，提高項(xiàng)目建設(shè)效率?？v觀國(guó)內(nèi)外發(fā)展情況，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目的發(fā)展水平明顯比我國(guó)等發(fā)展中國(guó)家要高出許多。近年來(lái)，隨著我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)步伐的加快，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用顯得尤為重要且迫切。

二、PPP模式在鎮(zhèn)江的發(fā)展現(xiàn)狀

PPP融資模式在鎮(zhèn)江市的運(yùn)用可大致分為兩個(gè)階段：第一階段是從20世紀(jì)90年代末至2013年，PPP模式在鎮(zhèn)江市剛起步，運(yùn)用并不成熟；第二個(gè)階段是2014年至今，在這個(gè)PPP項(xiàng)目走向成熟的階段，鎮(zhèn)江市響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，加大對(duì)PPP項(xiàng)目的投入力度，不斷規(guī)范其在執(zhí)行項(xiàng)目中的行為準(zhǔn)則。

鎮(zhèn)江市2011-2015年固定資產(chǎn)投資額數(shù)據(jù)顯示，鎮(zhèn)江市近年來(lái)固定資產(chǎn)投資額一直處于上升趨勢(shì)，增長(zhǎng)速度很快，鎮(zhèn)江市政府的財(cái)政壓力也在日益加大。在社會(huì)固定資產(chǎn)投資額增長(zhǎng)如此快速的背景下，鎮(zhèn)江市運(yùn)用PPP模式顯然非常必要。2015年5月，隨著《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，鎮(zhèn)江市積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召，參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，為更多社會(huì)群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在2015年出臺(tái)的PPP項(xiàng)目中，鎮(zhèn)江市入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量為14個(gè)，投資額達(dá)到240億元，其中，試點(diǎn)項(xiàng)目共計(jì)5個(gè)，投資額達(dá)到136.93億元。

2015年政府公布的入庫(kù)項(xiàng)目，鎮(zhèn)江整個(gè)大市（包括鎮(zhèn)江市區(qū)、丹陽(yáng)市、句容市）PPP項(xiàng)目主要運(yùn)用在生態(tài)環(huán)境、交通改造、棚戶(hù)區(qū)改造、體育文化、旅游開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。2015年鎮(zhèn)江市入庫(kù)項(xiàng)目所涉及領(lǐng)域非常廣泛，重點(diǎn)主要在綜合開(kāi)發(fā)和教育文化上。鎮(zhèn)江市在建設(shè)PPP項(xiàng)目過(guò)程中，把重點(diǎn)放在綜合開(kāi)發(fā)、教育文化上，占比都達(dá)到22%；此外，旅游業(yè)上，鎮(zhèn)江市也投入了較大精力，其占比達(dá)14%。鎮(zhèn)江市如此安排PPP項(xiàng)目領(lǐng)域的主要原因在于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，縮短與其他城市的差距。鎮(zhèn)江市的經(jīng)濟(jì)水平在蘇南經(jīng)濟(jì)圈中處于劣勢(shì)，加大對(duì)項(xiàng)目以及人才的投資，可以幫助其快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，縮短與蘇州無(wú)錫等城市的差距；同時(shí)，鎮(zhèn)江市旅游景點(diǎn)繁多，在旅游業(yè)上加大投入，可以在短時(shí)間內(nèi)得到較高的受益，是一種操作簡(jiǎn)單并且效果顯著的方式。

三、鎮(zhèn)江市PPP區(qū)域比較分析

作為全國(guó)的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，江蘇省應(yīng)用PPP融資模式的廣泛度與規(guī)范度處于全國(guó)前列。在本次PPP熱潮中，江蘇省已被財(cái)政部確定為建設(shè)省級(jí)PPP試點(diǎn)中心的省份之一。

1.投資金額的占比情況

在2015年出臺(tái)的PPP項(xiàng)目中，江蘇省入庫(kù)的PPP項(xiàng)目共有186個(gè)，投資額達(dá)到3435.48億元，其中，作為試點(diǎn)的項(xiàng)目共計(jì)63項(xiàng)，投資額達(dá)到1157.61億元。鎮(zhèn)江市試點(diǎn)項(xiàng)目共有5項(xiàng)，投資額達(dá)到136.93億元。鎮(zhèn)江市PPP項(xiàng)目的投資金額占整個(gè)江蘇省的12%。無(wú)論數(shù)量還是金額，鎮(zhèn)江市的發(fā)展情況明顯超越江蘇整個(gè)大省步伐。如此高的占比說(shuō)明了兩個(gè)問(wèn)題：（1）鎮(zhèn)江市具有較大的開(kāi)發(fā)空間，城市的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)都比較有利于PPP模式的應(yīng)用；（2）鎮(zhèn)江市有許多項(xiàng)目需要開(kāi)發(fā)，但市政府資金不足，PPP模式恰好給鎮(zhèn)江市提供了契機(jī)。

2.投資領(lǐng)域的對(duì)比情況

根據(jù)財(cái)政部的公示情況，江蘇省PPP模式在不同領(lǐng)域內(nèi)的應(yīng)用情況如表1所示。

表1　江蘇省各領(lǐng)域的PPP投資項(xiàng)目（單位：億元）

9 13 39 17 7 28 14 7 11 63供熱/供氣/供水類(lèi)環(huán)境治理類(lèi)交通類(lèi)教育/科技/文化市政類(lèi)污水/垃圾處理類(lèi)養(yǎng)老/民政類(lèi)醫(yī)療類(lèi)綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)總計(jì)74.05 196.30 1231.25 152.02 45.24 133.65 65.95 62.30 361.85 3435.48

根據(jù)財(cái)政部公示情況，鎮(zhèn)江市試點(diǎn)的PPP項(xiàng)目應(yīng)用領(lǐng)域如表2所示。

表2　鎮(zhèn)江市各領(lǐng)域的PPP投資項(xiàng)目（單位：億元）

將江蘇省及鎮(zhèn)江市于不同領(lǐng)域的投資情況繪制成餅圖（圖1、圖2）對(duì)比如下。

圖1　鎮(zhèn)江市與江蘇省PPP項(xiàng)目對(duì)比

圖2　鎮(zhèn)江市PPP項(xiàng)目應(yīng)用領(lǐng)域

通過(guò)圖表分析，可看出，相對(duì)于江蘇省，鎮(zhèn)江市的PPP項(xiàng)目投資領(lǐng)域不夠充分。江蘇省投資領(lǐng)域包括環(huán)境治理類(lèi)、綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)、市政類(lèi)等11個(gè)領(lǐng)域，而鎮(zhèn)江市的投資領(lǐng)域只有公園旅游類(lèi)、綜合開(kāi)發(fā)類(lèi)等5個(gè)領(lǐng)域，應(yīng)用領(lǐng)域還不夠廣泛。

此外，江蘇省將重點(diǎn)項(xiàng)目放在民生以及環(huán)境保護(hù)上，而鎮(zhèn)江市則將側(cè)重點(diǎn)放在了公園/旅游及綜合開(kāi)發(fā)上。江蘇省重點(diǎn)投入的這兩類(lèi)，鎮(zhèn)江市卻涉及得很少。究其原因，一是鎮(zhèn)江市將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，綜合開(kāi)發(fā)、旅游景點(diǎn)開(kāi)發(fā)這種能夠高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值的項(xiàng)目上投入較多，希望通過(guò)PPP模式帶來(lái)可觀的收益；二是鎮(zhèn)江市政府對(duì)人民的日常生活關(guān)注度不充分，沒(méi)有把人民生活的幸福指數(shù)放在首位。

四、鎮(zhèn)江市PPP融資模式的發(fā)展空間與建議

1.PPP融資模式發(fā)展空間拓展

（1）將PPP模式推廣至農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)?！笆濉币?guī)劃中，我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度相對(duì)滯后，一直是經(jīng)濟(jì)發(fā)展短板。政府積極鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，解決我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力弱、供需不平衡的問(wèn)題，計(jì)劃在2020年時(shí)取得重大突破。在此大背景下，句容市利用PPP模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)是可取并行之有效的。句容市現(xiàn)擁有白兔和天王兩個(gè)省級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，并創(chuàng)建了區(qū)域性綜合社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化水平接近87%，其農(nóng)業(yè)研發(fā)能力也很強(qiáng)，農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率高達(dá)65%?；谌绱肆己玫霓r(nóng)業(yè)環(huán)境，句容市準(zhǔn)備在淘寶網(wǎng)試點(diǎn)，建立新型農(nóng)產(chǎn)品電商服務(wù)體系。這一系列舉措必然使句容市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平上升到一個(gè)新高度，但同時(shí)也會(huì)給政府帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力。因此，利用PPP融資模式推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，能緩解政府的財(cái)政壓力，還能發(fā)展有鎮(zhèn)江本土特色的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化PPP模式。（2）將PPP模式推廣至農(nóng)業(yè)休閑化建設(shè)。2015年9月22日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ访鞔_指出，為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)全面發(fā)展，優(yōu)化我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)各級(jí)地方政府利用PPP模式，拓寬融資渠道，通過(guò)金融支持的方式鼓勵(lì)我國(guó)農(nóng)業(yè)休閑化的發(fā)展。休閑農(nóng)業(yè)的主要代表是廣為大家所知的“農(nóng)家樂(lè)”，休閑農(nóng)業(yè)模式可促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)快速升級(jí)。長(zhǎng)期以來(lái)，句容市利用其豐富的農(nóng)業(yè)資源、旅游資源將農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)很好整合，句容的九龍山莊、江蘇農(nóng)博園都是全國(guó)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)的“排頭兵”與示范單位。2015年句容市新增了一個(gè)省級(jí)以上的休閑觀光農(nóng)業(yè)示范點(diǎn)，并被評(píng)為“中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村”，這也是全江蘇省唯一獲此殊榮的城市。句容市的休閑化農(nóng)業(yè)已實(shí)現(xiàn)較高層次發(fā)展，若句容市將PPP模式用于農(nóng)業(yè)休閑化建設(shè)，所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益更是不容小覷。

2.鎮(zhèn)江市發(fā)展PPP模式的改進(jìn)建議

鎮(zhèn)江市發(fā)展PPP模式取得一定成就。鎮(zhèn)江市PPP模式發(fā)展分兩步走，第一步鞏固發(fā)展現(xiàn)有公共服務(wù)設(shè)施，第二步以農(nóng)業(yè)為中心，發(fā)展具有鎮(zhèn)江特色的PPP模式。

（1）鎮(zhèn)江市當(dāng)前的重要任務(wù)是拓寬PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域。目前鎮(zhèn)江市PPP項(xiàng)目主要涉及旅游業(yè)和開(kāi)發(fā)類(lèi)兩種。結(jié)合鎮(zhèn)江市實(shí)際發(fā)展情況，其在公共交通、市政建設(shè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等環(huán)節(jié)還存在許多不足。鎮(zhèn)江市應(yīng)在這幾個(gè)項(xiàng)目上加大投資力度。還應(yīng)利用PPP模式對(duì)教育事業(yè)加大投入，加大對(duì)鎮(zhèn)江兩所著名高校江蘇大學(xué)與江蘇科技大學(xué)的資金投入，培養(yǎng)高素質(zhì)人才，從根本上帶動(dòng)鎮(zhèn)江經(jīng)濟(jì)。對(duì)一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平固然是衡量這個(gè)城市整體水平的重要指標(biāo)，然而，人民生活的幸福程度、環(huán)境綠化優(yōu)化度也是非常重要的指標(biāo)。所以，鎮(zhèn)江市在應(yīng)用PPP模式時(shí)，應(yīng)將其更好地應(yīng)用在改善民生、環(huán)境等問(wèn)題上，譬如保障性住房、醫(yī)療設(shè)施、污水處理等都是非常好的切入點(diǎn)。（2）PPP模式與政府經(jīng)濟(jì)中心相結(jié)合。將鎮(zhèn)江市政府工作重心與PPP模式結(jié)合起來(lái)，根據(jù)2015至2016年鎮(zhèn)江市政府工作報(bào)告，鎮(zhèn)江市政府將工作重心放在提升現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)發(fā)展水平、提升現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、創(chuàng)建生態(tài)良好的城市環(huán)境等公共服務(wù)領(lǐng)域上，提出一系列分步目標(biāo)，比如：①建設(shè)5A級(jí)西津渡風(fēng)景區(qū)；②將電子商務(wù)應(yīng)用于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)；③推進(jìn)“生態(tài)云”二期建設(shè)等。將這些工作重心與PPP模式結(jié)合起來(lái)，既能提升鎮(zhèn)江市整體水平，又能減輕政府壓力，一舉兩得。（3）特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式選擇與實(shí)施。在特許經(jīng)營(yíng)PPP模式下，公私部門(mén)共同承擔(dān)項(xiàng)目資本與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，且此種PPP模式的經(jīng)營(yíng)期間較長(zhǎng)，私人部門(mén)可收獲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，某種程度上可提高私人部門(mén)參與PPP項(xiàng)目的積極性。相對(duì)于外包的PPP模式，采用特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式可獲得較高收益；相對(duì)于私有化的PPP模式，采用特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式可承擔(dān)較低風(fēng)險(xiǎn)。鎮(zhèn)江市海綿城市建設(shè)采用的就是此模式。鎮(zhèn)江海綿城市在很大程度上屬于社會(huì)公益項(xiàng)目，私人部門(mén)難以獲得可觀的收益。但在特許經(jīng)營(yíng)的PPP模式下，由于項(xiàng)目成本比較穩(wěn)定，私人部門(mén)有相對(duì)較大的管理控制權(quán)，并且可以獲得長(zhǎng)期收益，因此仍然有許多私人部門(mén)愿意參加鎮(zhèn)江海綿城市的建設(shè)。

［1］劉晶，方華.關(guān)于我國(guó)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的研究［J］.改革與開(kāi)放，2016（01）:3-5.

［2］李靠隊(duì)，蔣欣呈，孔玉生，等.政府債務(wù)、PPP與權(quán)責(zé)發(fā)生制綜合財(cái)務(wù)報(bào)告［J］.地方財(cái)政研究，2016（04）:34-39.

（作者單位：江蘇大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.006

鎮(zhèn)江市2015年度軟科學(xué)研究指導(dǎo)性計(jì)劃項(xiàng)目“鎮(zhèn)江市公共服務(wù)領(lǐng)域PPP模式運(yùn)行機(jī)制與實(shí)施路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：YJ2015003）］