吳湛坤

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南京教育領(lǐng)域激活政府投資與社會資本深化合作的機制創(chuàng)新研究

吳湛坤

2015年5月，國務(wù)院頒布《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，文件中特別提出了“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在……教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與”。結(jié)合南京市教育領(lǐng)域，尤其是具有特色辦學(xué)理念的建設(shè)項目，借鑒國內(nèi)外教育產(chǎn)業(yè)與社會資本合作的先進(jìn)做法，以教學(xué)特色和藝術(shù)專長為主線，研究分析南京某藝術(shù)學(xué)校新建項目的總體方案、資金投入和體制機制等內(nèi)容，參考國內(nèi)同類學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)驗，分析比較文化產(chǎn)業(yè)與藝術(shù)教育相結(jié)合的途徑措施，多元化拓寬教育領(lǐng)域政府投資與社會資本結(jié)合的可行性方案，努力構(gòu)建讓不同稟賦、不同個性的學(xué)生在一個寬容博大、復(fù)雜多樣的教育生態(tài)中發(fā)現(xiàn)自己的特質(zhì)，舒展自己的個性，提高自己的本領(lǐng)，最大限度地滿足南京社會多樣化的人才需求。

一、教育發(fā)展現(xiàn)狀和教育投入分析

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景下，南京市堅持實施“打造世界教育名城、建設(shè)學(xué)習(xí)型城市、促進(jìn)人的現(xiàn)代化”戰(zhàn)略，目前，已基本建立起較為完善的現(xiàn)代教育體系，形成基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育和繼續(xù)教育高度融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，努力實現(xiàn)教育發(fā)展從全面普及、全面合格走向更加優(yōu)質(zhì)，更好滿足，從相對單一的教育供給，到為學(xué)生提供豐富多彩的教育服務(wù)，全市教育事業(yè)取得了令人矚目的成就。

教育是南京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)，教育正成為城市的軟實力和競爭力，成為“強富美高”幸福南京的有力支撐，同時教育的可持續(xù)發(fā)展離不開學(xué)校的努力和政策的扶持，但更需要教育投入的持續(xù)增長，隨著南京經(jīng)濟(jì)總量的穩(wěn)步提升，教育領(lǐng)域特別是年度教育投資逐年增長，從2010年30.27億元已經(jīng)增長至2014年60.74億元，5年時間教育投入翻了一番，高于南京全社會固定資產(chǎn)投資增速（表1，圖1、圖2）。

表1　南京近五年教育及相關(guān)投資指標(biāo)一覽表　單位：億元

圖1

圖2

2015年南京市教育投入繼續(xù)保持增長態(tài)勢，上半年南京市教育投資完成52億元，較去年同期又大幅增加21.9億元，增長率達(dá)到72.7%，增速居服務(wù)業(yè)14個行業(yè)門類之首。市教育部門圍繞中長期教育規(guī)劃綱要目標(biāo)任務(wù)，深化教育改革，創(chuàng)新體制機制，擴(kuò)大教育開放，提升教育品質(zhì)，全面推進(jìn)更高水平教育現(xiàn)代化建設(shè)，在2015年的工作目標(biāo)上，全力推進(jìn)全市重大教育項目，不僅在資金安排上給予重點支持，同時在扶持政策和協(xié)調(diào)機制上建立有效機制，將在建教育項目納入市政府重大項目的掛圖作戰(zhàn)，高位協(xié)調(diào)、全力推進(jìn)解決建設(shè)中的難點問題。

教育建設(shè)的快速發(fā)展，離不開財政性資金的有力保障，但問題是現(xiàn)階段市級財政預(yù)算中教育支出的增長仍滿足不了新常態(tài)下教育領(lǐng)域建設(shè)項目的資金需求，需要項目建設(shè)單位自籌配置的自有資金比例也在逐步提高。根據(jù)多渠道了解，2014年度教育自籌資金已經(jīng)占到年度教育完成投資的88.78%，財政資金投入比例已不足兩成，政府資金的捉襟見肘事實上在倒逼學(xué)校通過貸款負(fù)債來籌措資金，這既與公益性的義務(wù)教育屬性矛盾，也擠占了學(xué)校正常教學(xué)開支，在一定程度上制約了學(xué)校的發(fā)展。

如果在項目啟動之初就統(tǒng)籌研究落實資金來源和深化引入社會資本的方案，則可以打造一個教育功能完備、設(shè)施配套齊全和體現(xiàn)現(xiàn)代化辦學(xué)理念的高等職業(yè)院校的樣板工程。

二、PPP在國外教育領(lǐng)域的實踐模式

圖3

從全球來看，2014年歐洲PPP模式共82宗，共計金額近200億歐元，其中教育領(lǐng)域占14宗，占比17%（圖3）。經(jīng)過多年的嘗試與探索，世界各國根據(jù)自己的國情摸索出適合本國教育發(fā)展的教育PPP模式，具體表現(xiàn)形式有以下幾種：

1.學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施項目PPP模式

PPP是目前大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)廣泛采用的方式，具體操作形式多樣，常見的模式有BOT、EPC等形式。政府允許私營機構(gòu)對公共設(shè)施進(jìn)行集資、建造并在規(guī)定的時間內(nèi)由私營部門經(jīng)營和管理，在此期間，政府部門租借這些設(shè)施使私營部門獲得資金收益回報，待合同期滿后所建設(shè)施交還給政府。目前世界上采用基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的國家有英國（私人融資計劃，PFI）、澳大利亞、埃及等。以英國為例，英國兒童學(xué)校家庭部（DCSF）2007年已簽署了115項PFI合約，設(shè)計總價值約48億英鎊。蘇格蘭和威爾士政府也簽署了20項教育PFI合約。

2.公校私營模式PPP模式

公校私營是指政府與私營部門就公立學(xué)校的管理或?qū)W校某些方面的管理簽訂合約，學(xué)校仍是公有性質(zhì)受政府撥款，但學(xué)?；?qū)W校某些方面的經(jīng)營管理由私人部門負(fù)責(zé)。私營部門可與教育主管部門就學(xué)校的經(jīng)營目標(biāo)、結(jié)果評估、經(jīng)費、課程、教育時間、學(xué)生評價等方面達(dá)成協(xié)議，根據(jù)合約經(jīng)營學(xué)校以獲得報酬。公校私營是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域常見的PPP形式，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都有這樣的舉措，如美國、英國、卡塔爾、哥倫比亞等。美國自1991年明尼蘇達(dá)州建立第一所PPP學(xué)校以來，至2008年，全美已有40多個州通過了特許學(xué)校法，特許學(xué)?？倲?shù)已超過4100所，在校生120多萬。

3.教育服務(wù)采購PPP模式

政府與私人教育部門訂立合約，向其購買教育服務(wù)或與教育緊密相關(guān)的服務(wù)。譬如政府在無法提供或者為了更好地提供某項教育服務(wù)的情況下，與非公立學(xué)校訂立供給合同；或是政府在公立教育服務(wù)缺乏或不足的地方與私立學(xué)校訂立合約，補助學(xué)生就讀私立學(xué)校，利用非公立學(xué)校滿足公眾的教育服務(wù)需求。目前世界上采用教育服務(wù)采購PPP模式的有新西蘭、菲律賓、烏干達(dá)等國家。

4.教育憑證制度PPP模式

教育憑證或教育券是政府支付給父母用于子女教育的津貼憑證。通過教育券家長可以在規(guī)定的范圍內(nèi)為子女選擇學(xué)校并用教育券支付學(xué)費。將私立學(xué)校納入教育憑證制度范圍，與公立學(xué)校一起參與基礎(chǔ)教育服務(wù)的供給，這是公私合作的創(chuàng)舉，引入了競爭機制，有利于促進(jìn)教育質(zhì)量的提升，為學(xué)生和家長提供了更廣闊的選擇空間。目前世界采用教育憑證PPP模式的有美國密爾沃基市家長選擇計劃和菲律賓特定個體津貼等。

5.學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計劃PPP模式

學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計劃是指政府通過稅收減免等政策優(yōu)惠動員私有部門、社區(qū)等輔助公立學(xué)校，提供家長和社區(qū)的參與，把公立學(xué)校交由個體、公司或組織領(lǐng)養(yǎng)。其目的在于動員私人部門改善學(xué)校的師資培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)，促進(jìn)公立學(xué)校在教學(xué)質(zhì)量、入學(xué)機會和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的改善。參與領(lǐng)養(yǎng)計劃的私人部門或組織再通過相應(yīng)的“領(lǐng)養(yǎng)“評估后可獲得政府在稅收減免等政策上的優(yōu)惠。目前世界采用學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計劃PPP模式的有菲律賓學(xué)校領(lǐng)養(yǎng)計劃、巴基斯坦信得教育基地。

三、引入社會資本，參與藝術(shù)學(xué)校項目劇場PPP建設(shè)的可行性分析

南京某藝術(shù)學(xué)校是南京的城市名片，該校創(chuàng)辦于1957年，是全國首創(chuàng)集文化教育、藝術(shù)教育與舞臺表演于一體的一所少兒藝術(shù)學(xué)校。由于學(xué)校場地局促且沒有運動鍛煉設(shè)施、藝術(shù)配套設(shè)施嚴(yán)重缺乏，客觀上制約了藝術(shù)學(xué)校的發(fā)展，導(dǎo)致招生受到嚴(yán)重影響，學(xué)校的創(chuàng)作力及品牌效應(yīng)明顯削弱，不符合南京市全力打造文化名城、教育名城的總體要求。市政府經(jīng)研究決定遷建該校，并配建800人劇場。

1.對南京市文化藝術(shù)建設(shè)單位的專題調(diào)研

對南京市各類劇團(tuán)所屬劇場的規(guī)劃建設(shè)、演出使用和經(jīng)營情況進(jìn)行摸底調(diào)查。通過調(diào)查，一是了解全市群眾藝術(shù)類演出的基本情況；二是學(xué)習(xí)南京市劇場劇院的經(jīng)營運作的一般做法；三是收集有關(guān)的設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)和投資指標(biāo)。通過調(diào)研，市藝術(shù)劇團(tuán)諸如市歌舞劇院、京劇團(tuán)、雜技團(tuán)、越劇團(tuán)等均未配建超過千人規(guī)模的中型演藝劇場，完成節(jié)目編排公演時，大都采用租賃社會劇場。同時，在實際曲目公演及場地安排上，承接重要表演任務(wù)的劇場座位數(shù)只有在1000座以上才能保障演出劇團(tuán)的基本需求，同時表演團(tuán)隊對舞臺、燈光、音響均有較高要求，一些知名劇團(tuán)或優(yōu)秀劇目演出基本是自帶音響器材來保證演出效果。

從日常運營成本控制考慮，千人左右的劇場再配置宣傳策劃、票務(wù)銷售、安全保衛(wèi)、運行維護(hù)等工作人員，僅靠組織小型匯報演出獲得的場地租用收入，在沒有其他專項經(jīng)費進(jìn)行補貼的前提下，簡單估算若財政性資金不提供一半的年度經(jīng)費，根本無法保障正常演出需求。

按照《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）精神，中心結(jié)合項目的階段性評審工作，在深化研究既能減輕我市財政負(fù)擔(dān)，又能建設(shè)出高質(zhì)量的藝術(shù)學(xué)校，參考其他城市的調(diào)研案例，認(rèn)為劇場建設(shè)PPP形式是比較容易實現(xiàn)和社會資本合作的形式。初步的想法是劇場建設(shè)可以通過公開招投標(biāo)方式，與國內(nèi)大型劇場或院線簽署協(xié)議，采用建設(shè)、運營、移交BOT等模式，將劇場閑置時間的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會資本，劇場或院線通過自身的營銷團(tuán)隊運作管理，打造最為合適自身的文化產(chǎn)品，豐富該區(qū)域內(nèi)的文化市場。

2.調(diào)研結(jié)論分析

文化創(chuàng)投及PPP資深領(lǐng)域內(nèi)的專家學(xué)者討教，如果劇場采取PPP形式建設(shè)運營會有諸多弊端：

一是投資回收預(yù)期較差。劇場一般按照座位數(shù)確定節(jié)目形式。藝術(shù)學(xué)校劇場只有800座，不能用做大型節(jié)目演出，只能作為小型舞臺劇劇場，表演話劇類節(jié)目。節(jié)目形式較為單一，市場盈利前景并不樂觀，收回建設(shè)成本周期會很長，投資公司對該項目建設(shè)運營的意愿不足。

二是劇場利用時間有限。藝術(shù)學(xué)校周一至周五需要用劇場作為教學(xué)及彩排場所，不能全天候?qū)ν獬薪友莩?，所以劇場的使用效率大大降低，對社會資本的吸引力進(jìn)一步降低。

三是在校生的安全隱患。小學(xué)為保證學(xué)生安全需實行全封閉管理，但劇場作為學(xué)校的一部分需要對外開放，運營劇場人員混雜、進(jìn)出車輛較多，會給學(xué)生安全帶來隱患，對于學(xué)校的管理也是較大的挑戰(zhàn)。

四是市政配套設(shè)施建設(shè)需要更大的財力投入。如果完全社會開放式經(jīng)營，對停車位、公共設(shè)施都有較高要求，需要在財力上有更充分的保障。市政配套設(shè)施建設(shè)會進(jìn)一步壓縮學(xué)生的學(xué)習(xí)、娛樂空間，對學(xué)校的發(fā)展也會帶來影響。

鑒于上述問題，劇場建設(shè)運營的PPP運作模式并不適合藝術(shù)學(xué)校項目，“硬件”上的合作已不能成功實現(xiàn)引入社會資本，要在學(xué)校的其他領(lǐng)域?qū)ふ遗c社會資本合作的路徑。

四、機制創(chuàng)新，實現(xiàn)與民間資本的“軟合作”

在藝術(shù)學(xué)校的建設(shè)規(guī)模論證上，經(jīng)過國內(nèi)外知名專家和教育權(quán)威論證，明確藝術(shù)學(xué)校配建劇場座位數(shù)為800個，同時配建300座的音樂廳。在劇場建設(shè)、運營和后期使用上引入社會資本，在劇目創(chuàng)作這個主線上結(jié)合學(xué)校特色，從藝術(shù)學(xué)校豐富創(chuàng)作作品，編排有鮮明南京特色的演藝領(lǐng)域，來創(chuàng)新研究與藝術(shù)學(xué)校社會資本創(chuàng)新軟合作的方式。

一是承接好全市文化宣傳，成為青少年曲目的原創(chuàng)陣地。完成市委、市政府每年各類公益性宣傳、群眾性演出任務(wù)是藝術(shù)學(xué)校責(zé)無旁貸的義務(wù)，由市宣傳部門和文化部門“定題、定調(diào)、定場次”，藝術(shù)學(xué)校通過全新教學(xué)排練條件，依托硬件優(yōu)勢，提升曲目創(chuàng)作的軟件水平，通過招募高水平的專業(yè)藝術(shù)師資力量，攜手全市藝術(shù)家給予指導(dǎo)和把關(guān)，用優(yōu)秀的曲目來展現(xiàn)學(xué)校教學(xué)和藝術(shù)創(chuàng)作的風(fēng)采。

二是政府搭臺、企業(yè)用臺、學(xué)校出臺，打造我市對外文化傳播窗口。市政府全力推進(jìn)學(xué)校新校區(qū)建設(shè)，財政資金保障劇場建設(shè)投入。社會資本結(jié)合自身宣傳定位，在藝術(shù)學(xué)校創(chuàng)作、曲目編排上給予專項資金支持，擴(kuò)大品牌的社會影響。學(xué)校要充分依托高標(biāo)準(zhǔn)的舞美排練條件，用出彩的曲目把自己打造成南京的精品文化名片，使新的藝術(shù)學(xué)校成為南京市兒童藝術(shù)領(lǐng)域的神殿，集舞蹈、聲樂和器樂等藝術(shù)編排創(chuàng)作藝術(shù)節(jié)目的發(fā)源地和展演平臺。

三是充分發(fā)揮名人效應(yīng)，挖掘?qū)W校厚實的藝術(shù)積淀。學(xué)校辦學(xué)50余年來，培養(yǎng)了大批人才，被譽為“藝術(shù)家的搖籃”。著名音樂人卞留念、二胡演奏家朱昌耀、打擊樂大師李飚、揚琴演奏家雷達(dá)、古箏演奏家任潔等著名藝術(shù)家都是學(xué)校培養(yǎng)出的杰出校友。廣泛征集知名校友成立專門工作室和表演隊，將藝術(shù)學(xué)校作為藝術(shù)資源平臺，配合其藝術(shù)創(chuàng)作思路，在藝術(shù)學(xué)校內(nèi)聚集一批出色的藝術(shù)家，既提升我市藝術(shù)創(chuàng)作影響力，又為學(xué)生提供參與高水準(zhǔn)表演的機會。

四是采用市場化運作方式，有償使用藝術(shù)學(xué)校劇場和曲目的冠名權(quán)。國內(nèi)改革開放的先行區(qū)深圳市頒布了《鼓勵社會資本捐助公益文化體育事業(yè)實施辦法》，廈門市也通過社會賢達(dá)冠名的方式鼓勵和規(guī)范社會資本捐助公益文化場館。藝術(shù)學(xué)校也制定相關(guān)制度辦法，將藝術(shù)學(xué)校劇場進(jìn)行征名冠名，同時對優(yōu)秀的藝術(shù)創(chuàng)作曲目尋求校友、慈善家、企業(yè)家的資金支持，既為學(xué)校今后擴(kuò)建和裝備提升提供資金扶持，也為財政性資金減輕供養(yǎng)負(fù)擔(dān)，這也是社會資本提供進(jìn)入藝術(shù)教育領(lǐng)域的新嘗試。

（作者單位：南京市政府投資項目評審中心）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.013