摘 要：2004年《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中列舉的26種行政行為是可訴的具體行政行為，不是行政行為的全部，與行政職權(quán)也不是一一對(duì)應(yīng)的對(duì)等關(guān)系，對(duì)其實(shí)證舉要應(yīng)符合其性質(zhì)、概念的內(nèi)在要求，不可生搬硬套。

關(guān)鍵詞：檔案行政權(quán)力；檔案行政行為

劉東斌先生在《檔案行政權(quán)力種類(lèi)與法規(guī)依據(jù)舉要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《舉要》）[1]一文中認(rèn)為，按照2004年《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）所列舉的行政行為種類(lèi)，與檔案行政權(quán)力相對(duì)應(yīng)的行政行為也應(yīng)有26種。并依據(jù)《通知》中26種行政行為名稱(chēng)，結(jié)合現(xiàn)行檔案法律、法規(guī)進(jìn)行了實(shí)證舉要闡述。筆者拜讀后受益匪淺，但覺(jué)得劉先生在對(duì)《通知》中26種行政行為的性質(zhì)、行政權(quán)力與行政行為之間的關(guān)系以及實(shí)證舉要上存在認(rèn)識(shí)和理解上的偏差，為此，筆者想談點(diǎn)自己的看法。

1 正確理解《通知》中行政行為的性質(zhì)

最高法《通知》中規(guī)定的26種行政行為，只是針對(duì)行政案件案由的統(tǒng)一而提出的?！锻ㄖ芬?guī)定，案件案由構(gòu)成結(jié)構(gòu)是：管理范圍+具體行為。以行政管理范圍為“類(lèi)”，以具體行政行為種類(lèi)為“別”。因此說(shuō)，這26種行政行為指的是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，而不是行政機(jī)關(guān)全部的行政行為（全部行政行為包括一般行政行為、具體行政行為、事實(shí)行政行為等）。因?yàn)榘凑铡缎姓V訟法》規(guī)定，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的一般行政行為，法院是不能受理立案的。如，《通知》中的“行政處罰”是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)某項(xiàng)事項(xiàng)或者行政相對(duì)人的具體行政處罰行為，而不是指行政機(jī)關(guān)所具備的某項(xiàng)行政權(quán)力或者行政機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰的立法行為。前者依據(jù)《行政訴訟法》是可訴的，后者依據(jù)《行政訴訟法》則是不可訴的。因此，只有正確地理解《通知》中26種行政行為的性質(zhì)，對(duì)其的“實(shí)證舉要”才能做到準(zhǔn)確無(wú)誤。

2 正確理解行政權(quán)力與行政行為之間的關(guān)系

行政權(quán)力是行政行為的依據(jù)，行政行為是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)。行政權(quán)力與行政行為的種類(lèi)既不是完全對(duì)等的，也不易將其直接對(duì)等掛鉤，因?yàn)樾姓?quán)力與行政行為是兩個(gè)不同的概念。從行政法學(xué)理論和實(shí)踐上說(shuō)，一種行政權(quán)力可以產(chǎn)生多種行政行為，比如，檔案行政許可，它可以產(chǎn)生行政立法、行政受理、行政審查、行政批準(zhǔn)等多種行政行為。同時(shí)，也有的行政行為，不是由行政權(quán)力派生的，如，行政協(xié)助、行政合同等。對(duì)于檔案行政行為與檔案行政權(quán)力的關(guān)系，宋飛先生在與劉東斌先生商榷的文章[2]中已有詳盡的論述，限于篇幅，筆者這里不再展開(kāi)論述。

3 對(duì)檔案行政行為涉及的權(quán)力項(xiàng)目與依據(jù)的實(shí)證舉要不可生搬硬套

《舉要》依據(jù)《通知》中列舉的26種行政行為，詳盡地實(shí)證闡述了檔案行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)具有的26種檔案行政職權(quán)項(xiàng)目。但由于《舉要》在對(duì)《通知》中行政行為概念、性質(zhì)的理解和認(rèn)識(shí)上存在偏差，其闡述的“實(shí)證舉要”難免存在著生搬硬套的現(xiàn)象。在《舉要》所列舉的26種檔案行政職權(quán)項(xiàng)目中，有11種是不恰當(dāng)?shù)模F(xiàn)分別商榷于下：

3.1 行政補(bǔ)償。在行政法上，行政補(bǔ)償是指因合法的行政行為而造成行政相對(duì)人損害的，由國(guó)家給予當(dāng)事人相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨?。如，?guó)家因建設(shè)需要對(duì)所征耕地的青苗補(bǔ)償?shù)取６蛐姓^(guò)錯(cuò)行為造成行政相對(duì)人損害的，則是由國(guó)家給予當(dāng)事人相應(yīng)賠償，在行政法上叫做行政賠償。行政賠償與行政補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別在于：合法的行政行為造成的，適用于行政補(bǔ)償；錯(cuò)誤的行政行為造成的，適用于行政賠償。行政補(bǔ)償具體行政行為發(fā)生在損害發(fā)生之前，行政賠償具體行政行為發(fā)生在損害發(fā)生之后。《舉要》將行政補(bǔ)償作為一種職權(quán)項(xiàng)目，并列舉《鄭州市檔案局行政責(zé)任過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究（施行）辦法》第22條作為法律依據(jù)，其實(shí)是對(duì)“行政補(bǔ)償”概念的一種曲解，是不適當(dāng)?shù)?。這里順便說(shuō)一下， 《鄭州市檔案局行政責(zé)任過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究（施行）辦法》第22條“因行政過(guò)錯(cuò)行為侵犯公民、法人、或者其他組織的合法權(quán)益，造成損失的應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償”的規(guī)定，在法律用語(yǔ)上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模彩遣环闲姓▽W(xué)原理和行政法通則的。

3.2 行政執(zhí)行。《通知》中“行政執(zhí)行”是與之前的“行政強(qiáng)制”相對(duì)應(yīng)的。因《通知》為了保持案由中具體行政行為名稱(chēng)四個(gè)字的統(tǒng)一，將“行政強(qiáng)制措施”簡(jiǎn)稱(chēng)為行政強(qiáng)制，將“行政強(qiáng)制執(zhí)行”簡(jiǎn)稱(chēng)為行政執(zhí)行，以示區(qū)別。因此說(shuō)，行政執(zhí)行是具體的行政行為，而不是行政管理學(xué)上一般意義的行政執(zhí)行。行政執(zhí)行作為行政管理學(xué)上形成最早的一個(gè)基本概念，是指行政機(jī)關(guān)及其管理人員落實(shí)和管理公共事務(wù)的全部活動(dòng)。換句話說(shuō)，《通知》中列舉的26種行政行為，都是行政執(zhí)行的一部分。行政管理學(xué)上的行政執(zhí)行只是一個(gè)概念，是泛指，是不能將其套用到一個(gè)具體行政行為上的?！杜e要》將行政管理學(xué)上行政執(zhí)行的概念套用到《通知》中的“行政執(zhí)行”上，并依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第8條第2款的規(guī)定，將“實(shí)施檔案工作制度”作為一種職權(quán)項(xiàng)目，是完全曲解了《通知》中的“行政執(zhí)行”。具體到檔案行政管理中，《通知》中的行政執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)是指為保障基于《檔案法》所規(guī)定的“強(qiáng)制措施”和行政決定而實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行的具體行為。如，為保障《檔案法》第16條規(guī)定的“代管措施”實(shí)施所開(kāi)展的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為。這里還需要特別指出的是，《通知》中“行政執(zhí)行”，僅指由行政機(jī)關(guān)本身實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，而不包括行政機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)由法院實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行行為。

3.3 行政給付?！锻ㄖ分械摹靶姓o付”是指行政主體在公民年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力等情況下，以及在公民下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或者遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下，根據(jù)申請(qǐng)人的申請(qǐng)，依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者政策的規(guī)定，賦予其一定的物質(zhì)權(quán)益或者與物質(zhì)有關(guān)的權(quán)益的具體行政行為。行政給付的類(lèi)型有：撫恤金、特定人員的離退休金；社會(huì)救濟(jì)、福利金；自然災(zāi)害救濟(jì)金及救濟(jì)物資。行政給付的對(duì)象是特定的，即年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力以及下崗、失業(yè)、低經(jīng)濟(jì)收入或者遭受天災(zāi)、人禍等特殊情況下公民。行政給付的性質(zhì)是行政主體依法進(jìn)行的依申請(qǐng)或者依職權(quán)的外部行政行為。由此可以看出，“行政給付”是一種特指的行政行為，并不包括行政機(jī)關(guān)所需各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支付與撥付。從現(xiàn)行的國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定和行政給付制度設(shè)計(jì)上看，檔案行政管理部門(mén)沒(méi)有行政給付的職權(quán)，進(jìn)而也不存在行政給付的具體政行為。《舉要》依據(jù)《國(guó)家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)管理辦法》的規(guī)定，將“國(guó)家重點(diǎn)檔案搶救和保護(hù)補(bǔ)助費(fèi)”列為檔案行政給付的職權(quán)項(xiàng)目，明顯地是張冠李戴。

3.4 行政征用?！锻ㄖ分械摹靶姓饔谩笔侵感姓黧w出于公共利益的需要，依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，強(qiáng)制性的取得行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)使用權(quán)或勞務(wù)并給予合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊环N具體行政行為。按照法律規(guī)定，行政征用必須有專(zhuān)業(yè)法律、法規(guī)的明確規(guī)定，沒(méi)有法律、法規(guī)的明文規(guī)定，行政主體不得實(shí)施行政征用行為。行政征用是有償?shù)模姓黧w對(duì)征用對(duì)象只是暫時(shí)取得了其使用權(quán)，并沒(méi)有發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。具體到檔案工作來(lái)說(shuō)，目前檔案專(zhuān)業(yè)的法律、法規(guī)尚沒(méi)有對(duì)檔案行政征用作出具體的明文規(guī)定，因此，檔案行政征用這一具體行政行為也是不存在的。如果有，這種具體行為也是不合法律規(guī)定的，是違法的行政行為。實(shí)踐中，各地檔案行政管理部門(mén)出于公眾利益需要，在舉辦檔案史料展覽時(shí)，對(duì)需要展出的非國(guó)家所有的重要檔案，一般采取借展的辦法處理。這種借展的辦法，雖然在檔案行業(yè)還只是個(gè)例，但在文博展覽中則是一種通行的做法。《舉要》依據(jù)《憲法》第13條第2款和《檔案法》第16條規(guī)定，將“對(duì)非國(guó)有檔案因安全原因的檔案收購(gòu)、征購(gòu)”列為檔案行政征用職權(quán)項(xiàng)目，是對(duì)《憲法》第13條第2款和政征用行政行為的一種嚴(yán)重的曲解。首先、《憲法》第13條第2款明文寫(xiě)著“依照法律規(guī)定”，這里的“法律規(guī)定”是限制性條件，是指公共法律和專(zhuān)業(yè)法律的具體條款規(guī)定，如《物權(quán)法》第44條的具體規(guī)定等。其次、《檔案法》第16條中的“征購(gòu)和收購(gòu)”行政行為，其目的是為了檔案安全的需要，并不是為了“公共利益的需要”。再次、檔案征購(gòu)、收購(gòu)是一種改變檔案所有權(quán)的具體行政行為，即通過(guò)征購(gòu)、收購(gòu)等行政措施，將非國(guó)家所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有價(jià)值檔案的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的具體行政行為。這種具體行政行為與行政征用具體行政行為的法律特征是不相符的，因此，檔案的征購(gòu)、收購(gòu)不是檔案行政征用具體行政行為的表現(xiàn)形式。

3.5 行政征收。《通知》中的“行政征收”是指行政主體根據(jù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要，憑借國(guó)家行政權(quán)依法向行政相對(duì)人強(qiáng)制地性無(wú)償?shù)卣骷疱X(qián)或者實(shí)物的具體行政行為。行政征收的法律特征是法定性、無(wú)償性、強(qiáng)制性。具體到檔案工作，現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)還沒(méi)有關(guān)于檔案行政征收的具體規(guī)定。也就是說(shuō)，按照《憲法》有關(guān)規(guī)定，目前檔案行政管理部門(mén)是不能夠?qū)嵤n案行政征收行為的?！杜e要》依據(jù)《檔案法》第16條規(guī)定，將對(duì)“非國(guó)有檔案因安全原因的檔案收購(gòu)”作為檔案行政征收職權(quán)項(xiàng)目，是對(duì)《憲法》 《檔案法》條文和行政征收概念的錯(cuò)誤理解。因?yàn)闄n案收購(gòu)是檔案行政管理部門(mén)的一種市場(chǎng)行為，賣(mài)方可以賣(mài)也可以不賣(mài)。買(mǎi)賣(mài)雙方是自愿的，不具有強(qiáng)制性。如果檔案行政管理部門(mén)認(rèn)為必要時(shí)，可以采取帶有強(qiáng)制性的“行政征購(gòu)”方式取得檔案的所有權(quán)。收購(gòu)與“行政征收”的區(qū)別：一是性質(zhì)不同。收購(gòu)是市場(chǎng)行為，賣(mài)方可以賣(mài)也可以不賣(mài)；行政征收是行政機(jī)關(guān)的一種單方行為。二是依據(jù)不同。收購(gòu)依據(jù)的行政決定；行政征收依據(jù)的是具體的法律規(guī)定。三是取得財(cái)物所有權(quán)的價(jià)格不同。收購(gòu)的價(jià)格是協(xié)商一致的市場(chǎng)價(jià)格，行政征收則是無(wú)償?shù)?。四是雙方意思表達(dá)不同。收購(gòu)雙方是自愿的；行政征收則是強(qiáng)制性的，不取決于相對(duì)人的意愿。從以上分析可以看出，檔案收購(gòu)是一種市場(chǎng)行為，其與行政征收所具有的法律特征是不相符的，是兩種不同性質(zhì)的行政行為，《舉要》存在著列舉實(shí)證的錯(cuò)誤。

3.6 行政合同。按照行政法學(xué)的理解，《通知》中的“行政合同”是指行政主體為履行行政職能和實(shí)現(xiàn)特定行政目的，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，與行政相對(duì)人就行政法上的權(quán)利義務(wù)達(dá)成的、經(jīng)過(guò)協(xié)商、意思表達(dá)一致的協(xié)議?！靶姓贤痹谛姓ㄉ鲜且环N具體的行政行為，但又不同于行政機(jī)關(guān)單方意志而成立的行政行為模式，是一種雙方行為。行政合同的訂立，必須與行政相對(duì)方協(xié)商一致，行政機(jī)關(guān)不能將自己的意志加強(qiáng)給行政相對(duì)方，更不能采用命令強(qiáng)迫的方式。而對(duì)行政合同的履行，行政機(jī)關(guān)則享有監(jiān)督、指揮、單方變更、解除和制裁等行政優(yōu)益權(quán)?！杜e要》依據(jù)《檔案法》第16條規(guī)定，將“對(duì)非國(guó)有檔案因安全原因的檔案代管、收購(gòu)、征購(gòu)”作為檔案行政管理部門(mén)的一項(xiàng)職權(quán)項(xiàng)目，筆者認(rèn)為是不妥的。這里不妨將檔案代管、收購(gòu)、征購(gòu)與“行政合同“分別做一對(duì)比分析：

檔案收購(gòu)與行政合同?！皺n案收購(gòu)”是一種市場(chǎng)行為，檔案行政管理部門(mén)在檔案收購(gòu)過(guò)程中，是一種民事行為，檔案收購(gòu)雙方的權(quán)利是相等的，檔案行政管理部門(mén)對(duì)檔案收購(gòu)合同的執(zhí)行過(guò)程中不享有監(jiān)督、指揮、單方變更、解除和制裁等行政優(yōu)益權(quán)，而在行政合同中，行政機(jī)關(guān)則在合同執(zhí)行中享有行政優(yōu)益權(quán)。由此可以看出，檔案收購(gòu)不是一種行政合同行為。

檔案代管與行政合同?！稒n案法》意義上的“檔案代管”是一種行政強(qiáng)制措施，不是法律意義上的合同關(guān)系，是檔案行政管理部門(mén)單方的具體行為，具有一定的強(qiáng)制性。而行政合同則是一種雙方的行政行為，是法律意義上的行政合同關(guān)系，在行政合同簽立時(shí)，需要合同雙方協(xié)商一致，不具有強(qiáng)制性。因此說(shuō)，檔案代管不是一種行政合同行為。

檔案征購(gòu)與行政合同?；凇稒n案法》上的“檔案征購(gòu)”，是指檔案行政管理部門(mén)以合同的方式取得相對(duì)人檔案所有權(quán)的一種行政方式，其本質(zhì)是一種特殊的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系。其特殊性：一是在檔案征購(gòu)關(guān)系中，原檔案所有人的意思表示受到一定程度的限制。在一般情況下，檔案征購(gòu)關(guān)系的發(fā)生、變更和取消帶有一定的強(qiáng)制性。二是檔案征購(gòu)的根本特性是強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)，即檔案行政管理部門(mén)以行政命令的方式強(qiáng)制性地購(gòu)買(mǎi)“處于不安全狀態(tài)的非國(guó)有檔案”。三是檔案征購(gòu)行政行為從本質(zhì)上說(shuō)是一種單方的行政法律行為，具有公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等效力。檔案行政管理部門(mén)一旦作出檔案征購(gòu)決定并送達(dá)行政相對(duì)人，行政相對(duì)人就必須服從并履行義務(wù)，否則，檔案行政管理部門(mén)可以強(qiáng)制執(zhí)行。而《通知》中的“行政合同 ”則是行政主體與行政相對(duì)人的一種雙方行為，行政合同的訂立，需要與相對(duì)人協(xié)商一致，取得相對(duì)人的同意，行政機(jī)關(guān)不能將自己的意志強(qiáng)加給對(duì)方，更不能采用命令強(qiáng)迫的方式。由此可以看出，基于《檔案法》上的“檔案征購(gòu)”與《通知》中的“行政合同”是不同的，將檔案征購(gòu)行為作為《通知》中的“行政合同”來(lái)理解也是不妥的。

3.7 行政劃撥。《通知》中的“行政劃撥”是指行政機(jī)關(guān)將國(guó)有財(cái)產(chǎn)劃歸行政相對(duì)人占有或使用的具體行政行為。行政劃撥的主體是具有行政劃撥權(quán)的行政機(jī)關(guān)。行政劃撥的內(nèi)容是國(guó)有資產(chǎn)。行政劃撥主要是無(wú)償?shù)?。一般?lái)說(shuō)，劃撥財(cái)產(chǎn)的用途和目的具有特定性和先定性，行政相對(duì)人只能按照預(yù)先批準(zhǔn)的用途使用劃撥財(cái)產(chǎn)，同時(shí)劃撥機(jī)關(guān)對(duì)于劃撥財(cái)產(chǎn)的使用情況具有一定的監(jiān)督、檢查權(quán)。對(duì)于使用人違反相關(guān)規(guī)定使用劃撥財(cái)產(chǎn)的，劃撥機(jī)關(guān)有權(quán)收回劃撥財(cái)產(chǎn)或者要求相對(duì)人補(bǔ)繳一定的費(fèi)用。依據(jù)上述對(duì)“行政劃撥”概念的理解，無(wú)論是從檔案行政管理部門(mén)職權(quán)的設(shè)定上看，或者是從現(xiàn)行法律、法規(guī)有關(guān)行政劃撥權(quán)限規(guī)定上看，檔案行政管理部門(mén)都不具備行政劃撥的權(quán)限，不是行政劃撥的行政主體，也就不存在《通知》中行政劃撥的具體行政行為。《舉要》依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第13條規(guī)定，將“接收檔案移交”列為《通知》中的“行政劃撥”行為，是完全曲解了行政劃撥的概念及內(nèi)涵。首先從行政劃撥的主體上看，行政劃撥的主體是具有行政劃撥權(quán)的行政機(jī)關(guān)，接收方是行政相對(duì)人；而“接收檔案移交”的主體則是作為檔案行政相對(duì)人的機(jī)關(guān)、國(guó)有企、事業(yè)單位和組織，接收方檔案館也是檔案行政相對(duì)人。其次從行政劃撥中國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流向看，行政劃撥中國(guó)有財(cái)產(chǎn)的流向是“自上而下”方向，而“接收檔案移交”中國(guó)有檔案的流向則是“平行”或者是“自下而上”的方向。由此看，“接收檔案移交”與“行政劃撥”是“風(fēng)馬牛”完全不相干的兩個(gè)概念。

3.8 行政規(guī)劃。對(duì)于行政規(guī)劃，目前行政法學(xué)上的研究還處于起步階段，尚沒(méi)有統(tǒng)一的共識(shí)。《舉要》依據(jù)《檔案法實(shí)施辦法》第8條第2款規(guī)定，將“制定檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”作為檔案行政管理部門(mén)的一項(xiàng)職權(quán)項(xiàng)目，筆者也是認(rèn)可的。但是，《舉要》將“制定檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”的職權(quán)行為套用到《通知》中，筆者則認(rèn)為是不妥的。其原因在于：《通知》中列舉的行政行為，都應(yīng)當(dāng)是可訴的具體行政行為，即指的是涉及相對(duì)人利益的某一事項(xiàng)的具體規(guī)劃，如，道路用地規(guī)劃，開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃等。而按照行政法學(xué)原理，檔案行政管理部門(mén)“制定檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃”的職權(quán)行為，則是只具有行政導(dǎo)向作用的一般行政行為，沒(méi)有侵害具體行政相對(duì)人的權(quán)益，是不具有可訴性的，因此，此實(shí)證也是錯(cuò)誤的。

3.9 行政允諾?！锻ㄖ分械摹靶姓手Z”，是指行政主體為履行自己的行政職責(zé)，向不特定相對(duì)人發(fā)出的，承諾在相對(duì)人實(shí)施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門(mén)給予該相對(duì)人物質(zhì)利益或其他利益的單方意思表示行為?！靶姓?jiǎng)勵(lì)”是指行政主體為表彰先進(jìn)、激勵(lì)后進(jìn)，依照法定的條件和程序，對(duì)為國(guó)家、人民和社會(huì)做出突出貢獻(xiàn)或者模范地遵紀(jì)守法的行政相對(duì)人給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)的具體行政行為。筆者認(rèn)為，《通知》中的“行政允諾”與“行政獎(jiǎng)勵(lì)”的區(qū)別在于：從目的上看，行政允諾是行政主體為履行自己的行政職責(zé)，行政獎(jiǎng)勵(lì)是行政主體為表彰先進(jìn)、激勵(lì)和激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造性和積極性。從法定性上看，行政允諾沒(méi)有法律上的具體規(guī)定；行政獎(jiǎng)勵(lì)則是一種法定的行政行為。從對(duì)象上看，行政允諾的對(duì)象是履行了行政機(jī)關(guān)要求履行的某一特定行為的相對(duì)人；行政獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象是貢獻(xiàn)突出或者模范遵紀(jì)守法的組織或者個(gè)人。從程序上看，行政允諾是臨時(shí)的或應(yīng)急的，有時(shí)限要求，但沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定的程序要求；行政獎(jiǎng)勵(lì)則是常規(guī)化的、有一定的申報(bào)、審查、批準(zhǔn)程序。從上述分析上看，“行政允諾”與“行政獎(jiǎng)勵(lì)”雖然都含有“獎(jiǎng)勵(lì)”的成分，但并不是同一類(lèi)別的具體行政行為，這也是《通知》中將二者分別列出的一個(gè)重要原因。具體到檔案工作，對(duì)“檔案工作中做出顯著成績(jī)的”給予獎(jiǎng)勵(lì)，是檔案法律、法規(guī)法定的具體行政行為，無(wú)論是從獎(jiǎng)勵(lì)的目的性、法定性以及獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象、程序要求上看，都符合《通知》中“行政獎(jiǎng)勵(lì)”的特征?！杜e要》依據(jù)《河南省檔案管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定，將“獎(jiǎng)勵(lì)檔案工作中做出顯著成績(jī)的”行政行為認(rèn)定為《通知》中的“行政允諾”行為，明顯地存在著認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤。

3.10 行政協(xié)助。《通知》中的“行政協(xié)助”，是指行政主體在行政職權(quán)的行使過(guò)程中，行政主體之間基于自身?xiàng)l件或公務(wù)需要，相互配合，共同行使本應(yīng)由某一行政主體獨(dú)立行使某一行政職權(quán)的行政行為。被要求協(xié)助行使行政職權(quán)的行政主體與要求協(xié)助行使行政職權(quán)的行政主體，可以是以共同行政主體的名義出現(xiàn)，也可以以各自獨(dú)立的名義出現(xiàn)?！锻ㄖ分小靶姓f(xié)助”的具體行政行為，則強(qiáng)調(diào)的是被要求協(xié)助行使行政職權(quán)行政主體的行政協(xié)助行為，其行政協(xié)助的主體是被要求協(xié)助行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。具體到檔案工作，則是指檔案行政管理部門(mén)被其他行政主體要求行使檔案行政職權(quán)的行為，檔案行政管理部門(mén)是行政協(xié)助的主體?！杜e要》在對(duì)“行政協(xié)助”解釋的基礎(chǔ)上，依據(jù)《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》第18條規(guī)定，將“檔案管理違法違紀(jì)案件查處”作為《通知》中“行政協(xié)助”的行政行為，混淆了《通知》中“行政協(xié)助”的概念和主體。首先，《舉要》對(duì)行政協(xié)助的解釋?zhuān)菍?duì)“行政協(xié)助制度”的解釋?zhuān)靶姓f(xié)助制度”與《通知》中的“行政協(xié)助”并不是一個(gè)概念，所以，《舉要》存在著概念混淆問(wèn)題。其次，《舉要》列舉的《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》第18條規(guī)定，是檔案行政管理部門(mén)與其他有關(guān)部門(mén)查處檔案違法違紀(jì)案件時(shí)案件移送的法律依據(jù)，并不是查處檔案違法違紀(jì)案件時(shí)請(qǐng)求行政協(xié)助的法律依據(jù)，所以，《舉要》存在著引用法律依據(jù)不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。再次，《舉要》將“檔案管理違法違紀(jì)案件查處”作為行政協(xié)助職權(quán)項(xiàng)目的名稱(chēng)，混淆了“行政協(xié)助”的主體，存在文字表述上的錯(cuò)誤。依據(jù)檔案法律法規(guī)規(guī)定，檔案行政管理部門(mén)是查處檔案違法違紀(jì)案件的行政主體，其他行政主體在涉及檔案違法違紀(jì)案件查處時(shí)，如果出于自身原因，可以請(qǐng)求當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門(mén)行政協(xié)助，檔案行政管理部門(mén)可以依職權(quán)進(jìn)行協(xié)助。所以，《舉要》中應(yīng)該表述為“協(xié)助（有關(guān)部門(mén)）查處檔案管理違法違紀(jì)案件”，而不是“檔案管理違法違紀(jì)案件查處”。

3.11 行政指導(dǎo)。對(duì)于行政指導(dǎo)，目前行政法學(xué)界對(duì)其可訴性還有一定的爭(zhēng)論，但主體意見(jiàn)是行政指導(dǎo)不是一種具體行政行為，不具有可訴性。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋 》第1條第4項(xiàng)也規(guī)定，“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。所以，《通知》中所列舉的26種具體行政行為中并不包含行政指導(dǎo)。行政指導(dǎo)是否具有可訴性，主要看其是否對(duì)行政相對(duì)人具有強(qiáng)制性。在具體的司法實(shí)踐中，對(duì)于對(duì)行政相對(duì)人具有強(qiáng)制性不利后果的行政指導(dǎo)，各地法院則將其列為行政機(jī)關(guān)可訴的“事實(shí)行為”。這也是有些學(xué)者將“行政指導(dǎo)文件中附有強(qiáng)制性條款或者對(duì)行政相對(duì)人具有強(qiáng)制性不利后果的行政行為”列入《通知》第27類(lèi)“其他行政行為”中的原因。因此，《舉要》依據(jù)《國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案歸屬處置暫行辦法》第6條規(guī)定，將“國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動(dòng)檔案歸屬與流向處置的管理和指導(dǎo)”，作為檔案行政管理部門(mén)的具體行政行為，說(shuō)明《舉要》對(duì)《通知》中“行政指導(dǎo)”性質(zhì)的理解是不全面的。