周少來

“層 層加碼”，在中國官場(chǎng)似乎不乏其例。這種在執(zhí)行政策和完成任務(wù)時(shí)，“逐級(jí)向下”增加更多要求和更高指標(biāo)的現(xiàn)象，是怎么形成的，為什么漸成政治痼疾而難以根治？

“層層加碼”是如何形成的？

以政府文件下發(fā)的“政策”，有其合法性和正當(dāng)性根據(jù)。但其中要求下級(jí)政府或單位完成的“指標(biāo)任務(wù)”，增加了某一層級(jí)政府的政治意志和政策指令。這其中便隱含著“層層加碼”的隱形生成機(jī)制。

必須說明的是，如今黨中央“全面從嚴(yán)治黨”和“全面深化改革”的新形勢(shì)，都要求中央的政令暢通和全黨服從中央，這是必須堅(jiān)決擁護(hù)和堅(jiān)決執(zhí)行的。我們這里分析的“層層加碼”的隱形生成機(jī)制，主要是指可能帶來政治隱患和政治成本的“負(fù)面”政治現(xiàn)象。

“層層推進(jìn)”可能變?yōu)椤皩訉蛹哟a”。中央治黨治國的政策和指令，需要各級(jí)政府的“層層推進(jìn)”，傳達(dá)到基層和民眾。但政策在逐級(jí)下達(dá)、部署中，每一層級(jí)都可能根據(jù)發(fā)展實(shí)際和條件，有意無意增加地方性的特點(diǎn)和要求，這就有很大的“政策空間”來增加地方性的“指標(biāo)任務(wù)”。也就是說，“層層加碼”會(huì)沿著行政層級(jí)逐級(jí)加碼和放大。

“層層傳導(dǎo)壓力”可能變?yōu)椤皩訉酉滦秹毫Α?。中央政策必須變成各地改革發(fā)展的行動(dòng)，無形中增加各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“政策性壓力”，特別是如今黨風(fēng)廉政建設(shè)、信訪維穩(wěn)、環(huán)境保護(hù)等方面都有主體責(zé)任。所以在“層層傳導(dǎo)壓力”過程中，需要給下級(jí)政府和干部更大的“壓力和責(zé)任”，以保證“留有時(shí)間和指標(biāo)余地”完成任務(wù)。

“層層追查責(zé)任”可能變?yōu)椤皩訉酉虏樨?zé)任”。各項(xiàng)政治性和政策性的任務(wù)，最終都要“落實(shí)到人”。一旦在各個(gè)層級(jí)的落實(shí)鏈條中，出了“事故”或“完不成任務(wù)”，當(dāng)然要“倒查責(zé)任”。在“責(zé)任”的層層細(xì)化、下傳中，“責(zé)任條目”和“責(zé)任清單”都可能“層層加碼”式不斷加大增強(qiáng)?！跋虏椤钡降讓硬荒茉佟跋虏椤钡摹耙痪€執(zhí)行者”，這也為責(zé)任的“層層加碼”留有“通道”。

良好意愿也可能導(dǎo)致“層層加碼”

所謂的“壓力型體制”，可以說是“層層加碼”形成的體制性根源。但“層層加碼”之所以時(shí)常顯現(xiàn)，也與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的以下主觀動(dòng)機(jī)相關(guān)。

個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“好大喜功”的政績(jī)沖動(dòng)。如不顧本地實(shí)際和發(fā)展條件，在中央部署的發(fā)展“指標(biāo)”上隨意增加“上線指標(biāo)”，并以“層層加碼”的發(fā)展指標(biāo)向下級(jí)政府強(qiáng)行規(guī)定。這在各地發(fā)展的“GDP排名”中時(shí)有出現(xiàn)，也是各地GDP數(shù)據(jù)總和平均遠(yuǎn)高于中央公布數(shù)據(jù)的根本原因。

個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“對(duì)上負(fù)責(zé)”的晉升激勵(lì)。為了在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前表現(xiàn)“忠心和政績(jī)”，“層層加碼”變成了個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的“晉升工具”： “層層加碼”可以表現(xiàn)“政治正確”和“政治忠心”； 可以表現(xiàn)“超額完成”的“個(gè)人政績(jī)”； “層層加碼”的指標(biāo)宣傳，可以在當(dāng)?shù)孛癖娭性斐伞澳芨捎袨椤钡目诒?/p>

個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“推卸責(zé)任”的政治權(quán)術(shù)?！皩訉蛹哟a”式的分解，可以凸顯當(dāng)?shù)匕l(fā)展的行政績(jī)效，也可以“層層下卸發(fā)展責(zé)任”。一旦發(fā)展中出現(xiàn)“事故”或發(fā)展指標(biāo)完成不了，上級(jí)追查責(zé)任時(shí)，就可以“順勢(shì)”追查下級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)的“發(fā)展責(zé)任”。如有些城市政府對(duì)“非本地戶籍入學(xué)子女”的“五證”要求，到了區(qū)級(jí)政府和教育部門，就可能“層層加碼”到“十四證”、甚至“二十八證”的入學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。

個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“良好動(dòng)機(jī)”的“副產(chǎn)品”?！皩訉蛹哟a”也不排除多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)努力“發(fā)展一方”的良好動(dòng)機(jī)。有些領(lǐng)導(dǎo)干部也是從“更嚴(yán)格執(zhí)行中央政策、超額完成發(fā)展任務(wù)”的發(fā)展責(zé)任出發(fā)的。如提高GDP增速、盡快完成當(dāng)?shù)鼐珳?zhǔn)扶貧任務(wù)等 。但是不顧實(shí)際的“層層加碼”，“良好動(dòng)機(jī)”也可能帶來“意想不到”的副作用。

對(duì)社會(huì)和民意基礎(chǔ)危害巨大

“層層加碼”的政治性和行政性“下壓”，可能導(dǎo)致各式各樣的顯性的、隱性的政治危害和政治成本，在各層級(jí)、領(lǐng)域中危害治國理政的社會(huì)和民意基礎(chǔ)。

可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的巨大浪費(fèi)。如在各級(jí)調(diào)研中看到，不顧當(dāng)?shù)厝丝谝?guī)模和未來發(fā)展的需要，盲目“趕超”城市化指數(shù)，造成了各地巨大的房地產(chǎn)投資和“房屋空置”。 “層層加碼”式“跟風(fēng)”和放大效應(yīng)，也是各地顯現(xiàn)粗放型增長和經(jīng)濟(jì)過熱等的體制性根源。

可能導(dǎo)致“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”的摻假“水分”。 在各種不切實(shí)際的“層層加碼”壓力下，各級(jí)政府的各種“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，就可能“被迫”摻假和“注水”。而“統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”的不準(zhǔn)確，則直接影響中央的宏觀調(diào)控和發(fā)展規(guī)劃。

可能導(dǎo)致基層政府“不堪重負(fù)”。調(diào)研中，基層干部普遍反映“忙死了”，不要說落實(shí)“發(fā)展行動(dòng)”，僅是“填報(bào)各種報(bào)表，就把我們忙‘暈了”。層層下壓各種“責(zé)任”，也使基層干部最怕工作中“出事兒”，反而謹(jǐn)小慎微不愿干事，形成更難解決的“不作為”。

可能導(dǎo)致干部“機(jī)會(huì)主義”和“作秀”行為。只要滿足“上級(jí)所好”，只要“對(duì)上負(fù)責(zé)”，甚至只要“忽悠和取悅”上級(jí)，而不用考慮當(dāng)?shù)厝嗣竦乃杷薄?/p>

可能導(dǎo)致政府公信力的“衰減”?！皩訉蛹哟a”可能導(dǎo)致“假大空”的政績(jī)工程，導(dǎo)致干部“對(duì)上不對(duì)下”的投機(jī)行為，導(dǎo)致中央發(fā)展規(guī)劃和惠民政策未能落實(shí)到位。所有這些不符合當(dāng)?shù)厝嗣裥枰?、甚至漠視?dāng)?shù)厝嗣褚庠傅默F(xiàn)象，都極大地“衰減”了民眾對(duì)當(dāng)?shù)卣帕Φ男湃?，進(jìn)而影響到對(duì)執(zhí)政黨執(zhí)政能力的信任。

由此可見，為保證中央的部署執(zhí)行到位，執(zhí)政能力提升，要解決“層層加碼”現(xiàn)象，不僅需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和依法行政，也需要進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)體制改革。（作者為中國社科院政治學(xué)所研究員）