朱凱軒

（中共中央黨校，北京　100091）

京津冀一體化下財政政策與產業(yè)結構調整研究

朱凱軒

（中共中央黨校，北京100091）

在區(qū)域一體化成為時代大勢的2014年前后，京津冀協(xié)同發(fā)展迎來了由量變到質變的臨界點。對于京津冀三地來說，一體化發(fā)展是北京破解大城市病、更好的發(fā)揮首都服務功能、建設中國特色世界城市的必由之路，是天津建設中國北方經濟中心、國際航運中心的必然選擇，是河北加快轉變發(fā)展方式、推進城市化、工業(yè)化與信息化的終南捷徑。區(qū)域經濟一體化的重要內容是產業(yè)結構調整，通過當前京津冀地區(qū)的財政政策和產業(yè)結構現(xiàn)狀的分析，提出相應的優(yōu)化調整建議。

京津冀一體化；財政政策；產業(yè)結構

一、引言

京津冀一體化與長三角經濟帶、珠三角經濟帶成為中國的三大經濟增長極，該三大經濟增長極的特點是區(qū)域跨度大、發(fā)展水平梯度大、區(qū)域內互補性強，可以在更大的尺度上發(fā)揮市場作用，更好的統(tǒng)籌和配置資源。京津冀一體化已成為國家重大的發(fā)展戰(zhàn)略，京津冀地區(qū)發(fā)展梯度如此之大，必然導致市場要素自由流動的“勢能”也大。而產業(yè)結構不合理成為該區(qū)域經濟繼續(xù)發(fā)展的最大障礙，因此合理的調整京津冀地區(qū)的產業(yè)結構是該地區(qū)經濟發(fā)展的必然出路，在產業(yè)結構調整過程中，既要靠市場發(fā)揮作用也要靠政府的政策進行調節(jié)，財政政策是政府的重要調節(jié)工具，因此財政政策與產業(yè)調整密切相關，如何正確的運用財政政策對促進京津冀地區(qū)產業(yè)結構調整的意義重大。

二、相關理論綜述

（一）財政政策及相關理論

西方經濟學家將財政定義為公共部門進行的一種可以影響社會經濟活動而進行的一種經濟活動。而我國的經濟學家則認為財政是國家參與社會產品分配所形成的關系，包括分配和再分配關系。

財政政策，是國家為了實現(xiàn)特定的經濟目標，在一定時期內實施的成體系的財政措施。在該概念中，強調了財政政策對國家實現(xiàn)經濟目標的服務功能，以及國家干預經濟運行的導向、協(xié)調、控制和穩(wěn)定功能［1］。財政措施是指財政政策實施過程中的具體的方法手段，具有變化性、手段性的特點，與之相比，財政政策更具穩(wěn)定性和策略性。

（二）產業(yè)結構及相關理論

產業(yè)結構，即國民經濟的各產業(yè)部門的一種聯(lián)系方式，國民經濟各產業(yè)部門之間及各產業(yè)部門內部的構成［2］。研究產業(yè)結構，主要是研究生產資料和生活資料兩大部類之間的關系。產業(yè)結構具有多維度、多層次的內涵。

產業(yè)結構調整，包含兩重內涵，第一是產業(yè)轉型，即在經濟運行過程中消除各類扭曲性的結構矛盾，把不適應經濟發(fā)展的經濟結構進行改變和完善，實現(xiàn)產業(yè)轉型。第二是產業(yè)升級，即依據市場經濟規(guī)律，實現(xiàn)產業(yè)升級，提升整體競爭力［3］。產業(yè)結構調整可以有效的促進經濟發(fā)展，包括改善需求結構和供給結構。在現(xiàn)實生活中，什么樣的產業(yè)結構是好的，沒有一套完美的評價體系，也沒有一個具體的比例可以界定，而是應該結合當時具體的時代背景和現(xiàn)實條件具體分析來衡量產業(yè)結構是否合理。

（三）財政政策對產業(yè)結構調整影響

財政政策可以分為宏觀財政政策和微觀財政政策。對于財政政策凱恩斯學派認為其是“通過政府課稅及支出的行為，以影響社會的有效需求，促進就業(yè)水平的提高，并避免通貨膨脹或通貨緊縮的發(fā)生，實現(xiàn)經濟穩(wěn)定目的的政策?！保?］所以說財政政策是政府用來穩(wěn)定經濟發(fā)展的一種手段，這與經濟體當時所處的經濟發(fā)展階段和生產力的水平密不可分。

宏觀財政政策是政府通過變動稅收和支出以調節(jié)經濟活動總量的政策，與之相對應的微觀財政政策是政府運用不平衡性的稅收和支出手段以影響相關企業(yè)經濟活動的政策。企業(yè)是財政政策主要發(fā)揮作用的對象主體，企業(yè)是否對財政政策采取接納態(tài)度是財政政策能否起作用的關鍵所在。具體來說，首先政府可以通過財政收支活動對產業(yè)結構變動產生影響；其次政府通過財政政策對資源的存量進行調整以影響產業(yè)結構的變動；再次財政政策的監(jiān)督作用既可以為經濟活動調整提供依據，也可以有助于完善財政政策。

三、京津冀區(qū)域財政政策與產業(yè)結構現(xiàn)狀

（一）京津冀區(qū)域財政政策現(xiàn)狀

財政政策是政府對資源進行分配的核心手段，也是推進京津冀經濟一體化的重要方法。首先，中央在各個省份內避免財政政策的差異性實施，比如，中央對天津濱海新區(qū)的財稅優(yōu)惠政策，也要爭取做到對河北沿海地區(qū)實施相同的財政政策。其次，京津冀不同的區(qū)域主體要實現(xiàn)對產業(yè)轉移的對等話語權，共同決議，比如，在轉移產業(yè)前，共同商議以什么樣的財稅方法以促進產業(yè)轉移的快速推進，在轉移產業(yè)后，如何實現(xiàn)政府間的財稅共享。截至目前，對于優(yōu)勢項目的轉移方面河北增加了2億資金進行大力支持，可以延伸為“京津冀產業(yè)轉移共同基金”，三地可根據產業(yè)轉移的不同情況進行協(xié)商分配資金的使用。

（二）京津冀區(qū)域產業(yè)結構現(xiàn)狀

1.京津冀區(qū)域三次產業(yè)產值

表1　2005—2014年京津冀區(qū)域三次產業(yè)產值占GDP百分比

由表1可以看出，近幾年來京津冀地區(qū)第一產業(yè)占GDP的百分比呈現(xiàn)逐年降低趨勢；而在第二產業(yè)占比方面，京津冀三地有所區(qū)別，北京地區(qū)是逐年降低，天津地區(qū)也是逐年降低，但是降低的幅度相對北京來說比較小，而河北地區(qū)的第二產業(yè)占比比較穩(wěn)定，十年內占比變化不是很大；在第三產業(yè)占比方面，北京和天津地區(qū)快速增加，但明顯的是北京的增加速度快于天津，河北地區(qū)的增長不是很明顯，比較緩慢。從表1中我們還可以看出北京地區(qū)已經發(fā)展到了“三二一產業(yè)”階段，天津、河北地區(qū)仍屬于“二三一產業(yè)”階段，河北更加符合該階段的特征，屬于典型的工業(yè)化中期。

2.京津冀區(qū)域三次產業(yè)相似性

在經濟發(fā)展過程中，區(qū)域內不同地區(qū)之間在產業(yè)結構分布、技術水平、生產規(guī)模等方面的演進相似，結構差異趨小的變化趨勢，我們則認為該區(qū)域內的產業(yè)具有相似性?？梢圆捎卯a業(yè)結構相似系數(shù)來進行同一區(qū)域內不同地區(qū)間的產業(yè)相似性的衡量，具體表達式如下：

上式中，X，Y代表兩個進行比較的區(qū)域，S的值是產業(yè)結構相似系數(shù)，BXi和BYi分別是i產業(yè)在X區(qū)域和Y區(qū)域在相應區(qū)域整個產業(yè)所占的比重，S值的范圍是0到1，S值越接近0意味著作比較的兩個區(qū)域的產業(yè)結構存在較大的差異，相反S的值越接近1，意味著作比較的兩個區(qū)域的產業(yè)結構越相似［5］。

根據以上公式，查詢國家統(tǒng)計局2015年全國統(tǒng)計年鑒相關數(shù)據，我們可以計算出2014年京津冀區(qū)域三地的產業(yè)結構相似系數(shù)?？芍┙?、津冀、京冀的相似系數(shù)分別為0.87、0.97、0.77，由計算結果可知，京津、津冀地區(qū)產業(yè)結構相似程度偏高，競爭性強，京冀地區(qū)的產業(yè)結構系數(shù)比較低，區(qū)域間的協(xié)作性比較強。

四、京津冀區(qū)域財政政策和產業(yè)結構調整存在的問題

（一）京津冀區(qū)域財政政策對產業(yè)結構調整的支持力度不足

近幾年，國家出臺了各種專項政策、區(qū)域政策，但在多數(shù)情況下實施力度仍然不夠，不同領域、不同地區(qū)的政策銜接缺口比較大，有待改善。財政政策在制定和執(zhí)行的過程中更多的表現(xiàn)為問題引導而非戰(zhàn)略規(guī)劃，沒有充分發(fā)揮財政政策對產業(yè)結構的引領作用。同時，京津冀地區(qū)的財政政策有時候會存在錯位現(xiàn)象，財政政策的工具也會存在創(chuàng)新不足問題，這削減了其對產業(yè)結構調整的支持力。在新的經濟環(huán)境下，舊的財政政策與新的形勢不匹配，財政政策功能得不到充分發(fā)揮，難以有效的對京津冀區(qū)域內的產業(yè)結構調整進行支撐。

（二）京津冀區(qū)域財政體制不完善

政府間的事權和責任權的區(qū)分是財政體制關鍵。在此方面，京津冀地區(qū)的政府對此兩方面的劃分不合理、缺乏規(guī)范性。三地的財政體制的兼容性不足，政府的積極性難以調度，勢必會影響京津冀經濟一體化過程中的產業(yè)結構調整。如果政府之間的劃分不合理，存在錯位安排情況，則容易出現(xiàn)執(zhí)行成本錯位承擔情況。在京津冀地區(qū)產業(yè)結構調整方面，如果財政體制的事權和責任權劃分不明確，容易形成北京、天津地區(qū)在政治方面和經濟方面獲益，而河北方面承擔主要的調整成本，形成不均等的收益局面，這會損害河北在京津冀一體化過程中的積極性。另一方面，京津冀地區(qū)的轉移支付制度不完善。用來減少城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距的一般性的轉移支付不足，在京津冀一體化成為大勢以后，河北地區(qū)與其他兩個地區(qū)相比處于明顯的落后地位，而轉移支付是縮小河北與京津差距，提升京津冀地區(qū)整體經濟實力的關鍵武器，因而亟需完善。

（三）京津冀區(qū)域稅收制度未能充分發(fā)揮對產業(yè)結構調整的調節(jié)作用

“營改增”對產業(yè)結構調整有重要影響。不僅有利于企業(yè)的稅負減少，也有利于產業(yè)的創(chuàng)新升級，促進產業(yè)結構調整。京津冀區(qū)域存在的問題是目前的“營改增”覆蓋的生活服務業(yè)范圍不到位，折扣環(huán)沒有形成。所以為了適應現(xiàn)代服務業(yè)的快速發(fā)展和京津冀地區(qū)經濟的快速前進，我們必須加快該區(qū)域“營改增”的步伐，早日走出改革的“深水區(qū)”，推動京津冀地區(qū)的稅收制度完善和發(fā)揮稅收制度對產業(yè)結構調整的調節(jié)作用。此外，京津冀地區(qū)的消費稅也存在問題，一方面是征收面偏窄，存在不合理之處。另一方面，征收的稅率偏低，這使得消費稅的調節(jié)作用大打折扣。

（四）資源稅、環(huán)境稅不健全，制約京津冀區(qū)域產業(yè)結構調整

京津冀區(qū)域在當前的經濟形勢下，資源稅、環(huán)境稅仍不完善，主要有以下幾個方面的表現(xiàn)：一是稅基偏窄，征稅覆蓋范圍不夠全面。二是稅率偏低，資源稅在地方稅收的占比很少。三是京津冀三地的稅費標準不統(tǒng)一，難以合理的降低企業(yè)成本。此外，京津冀地區(qū)的環(huán)境保護稅制度方面的體質不是很健全，京津冀地區(qū)環(huán)境污染嚴重，尤其是河北地區(qū)，由于是重要的鋼鐵和制造業(yè)加工基地，環(huán)境污染尤其嚴重，在空氣質量的最差排行的地級市里，河北地區(qū)的幾個市往往占據著前10名的大部分位置。京津冀地區(qū)的不健全環(huán)保稅有以下幾個表現(xiàn)：一是缺少環(huán)保稅的獨立稅種。二是政策對環(huán)境保護的力度缺乏，環(huán)境保護政策不到位，影響了京津冀區(qū)域的產業(yè)結構調整和發(fā)展。

五、京津冀區(qū)域優(yōu)化產業(yè)結構調整的財政政策建議

（一）發(fā)揮財政支出對產業(yè)結構調整的引導性作用，優(yōu)化產業(yè)結構方向

將京津冀區(qū)域的財政資金投向產業(yè)調整的高新技術產業(yè)方向，提升高新技術產業(yè)的開發(fā)和創(chuàng)新，提高科研經費的比重，同時，創(chuàng)新政府補貼制度，激勵企業(yè)提高產業(yè)和產品的科技含量。對中小企業(yè)來說加大財政政策支出的支持力度，為中小企業(yè)的生存發(fā)展提供良好的“生態(tài)環(huán)境”，加快產業(yè)的升級換代。對于造福子孫的環(huán)境方面，要提高專項資金數(shù)額，確保在經濟快速發(fā)展的同時，減少對環(huán)境的損害。在產業(yè)結構調整優(yōu)化過程中，要確保優(yōu)惠稅收政策對產業(yè)調整方向的正確性，引導和推動京津冀區(qū)域的產業(yè)朝著節(jié)能、綠色、高效、高科技的方向發(fā)展，引導京津冀區(qū)域，尤其是河北區(qū)域積極淘汰落后產業(yè)產能。

（二）完善財政政策體系，促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展

在京津冀區(qū)域合理界定政府之間、企業(yè)之間以及政府和企業(yè)之間的事權與責任權，形成權責明晰、監(jiān)管到位的財政政策體系。財政轉移支付制度是促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證，京津冀區(qū)域中河北區(qū)域的許多地方財力不足，促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力欠缺，這需要京津冀三地聯(lián)合建立完善的財政轉移支付制度，為改善京津冀區(qū)域發(fā)展環(huán)境，促進產業(yè)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。建立引導產業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“綠色財政”采購制度，這對京津冀區(qū)域的可持續(xù)消費和生產具有重要的引導作用，有利于產業(yè)形成可持續(xù)發(fā)展的消費和生產體系。

（三）充分利用稅收制度，調整和優(yōu)化京津冀區(qū)域產業(yè)結構

近幾年來國家相繼出臺了多種稅收優(yōu)惠政策來鼓勵高新技術產業(yè)發(fā)展和企業(yè)創(chuàng)新，京津冀區(qū)域要充分貫徹落實國家的這些政策方針，這些稅收優(yōu)惠政策會對企業(yè)行為產生引導作用，使企業(yè)按照產業(yè)結構優(yōu)化的方向調整，合理引導要素在京津冀區(qū)域內流動，同時，引導嚴重污染環(huán)境的產業(yè)積極向環(huán)保、節(jié)能方向發(fā)展，對于區(qū)域內的落后產業(yè)，要通過稅收制度引導，進行合理的轉移和產業(yè)升級改造。

（四）拓寬財政資金籌措渠道，優(yōu)化財政支出結構

在資源環(huán)境保護方面中國的投入不足，京津冀區(qū)域尤為明顯，急需政府建立穩(wěn)定的資源環(huán)保投入增長保障機制，將更多的財政支出花在資源環(huán)境保護上，避免走“先污染后治理”的損害子孫后代的道路，同時，應當借鑒發(fā)達國家經濟轉型時期的發(fā)展經驗，合理提高排污費等環(huán)境保護專項資金，吸引社會資金投入資源環(huán)境保護方面。京津冀區(qū)域是全國污染嚴重的區(qū)域，產業(yè)轉型升級、治理環(huán)境污染迫在眉睫，要靈活運用財政補貼手段，引導金融資本和民間資本合理流入環(huán)境保護領域，促進產業(yè)健康發(fā)展。優(yōu)化財政支出結構，提高財政支出效率，把財政支出的力量使在關鍵環(huán)節(jié)，推動京津冀區(qū)域的產業(yè)結構不斷升級。

［1］王海濤.區(qū)域經濟一體化視域下京津冀產業(yè)結構分析［J］.東北大學學報，2013，（04）.

［2］林巍.京津冀區(qū)域經濟一體化下的產業(yè)結構優(yōu)化與對接以河北省為例［J］.商業(yè)時代，2012，（12）.

［3］項懷誠.中國財政體制改革［M］.中國財政經濟出版社，1994. 53.

［4］戴鵬.我國產業(yè)調整和發(fā)展的財稅政策研究［D］.成都：西南財經大學，2012.34-44.

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F427

A

1672-4658（2016）03-0089-04

2016-04-28

朱凱軒（1988-），男，河北滄州人，中央黨校研究生院區(qū)域經濟學碩士生.