宋子翌

（江西財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013）

財政激勵、政府主導(dǎo)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

宋子翌

（江西財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013）

我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡與不可持續(xù)增長模式，主要源自于政府主導(dǎo)，其中，財政制度和財政體制為其提供了激勵。由于社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險日益凸顯。為了降低風(fēng)險存在，應(yīng)當(dāng)盡快推出政府主導(dǎo)地位，優(yōu)化財政改革，構(gòu)建自主退出激勵結(jié)構(gòu)。

經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；政府主導(dǎo)；財政激勵

目前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不均衡，已經(jīng)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。其中不均衡的一大重要原因便是政府引導(dǎo)，特別是近年來不斷僵化的增長動力結(jié)構(gòu)、激化的群體性事件以及地方政府負(fù)債等，導(dǎo)致政府主導(dǎo)雙面效應(yīng)愈加深刻。怎樣讓政府退出主導(dǎo)地位，確保經(jīng)濟(jì)自主增長，已經(jīng)成為改革開放后的重要研究課題。以過往經(jīng)驗(yàn)來看，政府主導(dǎo)地位退出絕非易事，且當(dāng)前制度條件和微觀基礎(chǔ)并不齊備，所以盲目地嘗試反而會起到適得其反的作用。根據(jù)大量研究表明，我國政府經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，很大程度上由于財政制度和財政體制，所以應(yīng)在政治框架中激勵政府，正確應(yīng)用主導(dǎo)地位改革的路徑選擇和改革原則。

一、不同財政體制和財政格局

自改革開放后，我國的財政制度經(jīng)歷了2個階段，并且表現(xiàn)出顯著的分權(quán)化傾向，導(dǎo)致財政體制模式截然不同，其中，以1994年為分水嶺，之前的可以稱之為分成制，之后的可以稱之為分稅制。以當(dāng)前的目光審視，分成制存在較為明顯的缺陷，特別是強(qiáng)行依據(jù)條塊分割原則將行政隸屬企業(yè)體制整合，導(dǎo)致存在重復(fù)建設(shè)、地區(qū)分割等問題，但是就當(dāng)時情況而言，也有著一定的階段合理性和必然性。分成制利用包干方式，對地方政府賦予剩余索取權(quán)，盡管在分成制期間，財稅立法權(quán)并沒有形成實(shí)質(zhì)性改變，但是由于籌集機(jī)制，令地方政府的央地博弈斬獲巨大優(yōu)勢。

分稅制的形成，利用協(xié)同激勵形成了經(jīng)濟(jì)增長的體制環(huán)境，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控能力，和分成制相比而言，盡管我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了數(shù)次危機(jī)沖擊，但是依然保持年均GDP 的2個百分點(diǎn)增長，與此同時，分稅制的經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)定性也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于分成制，在分成制期間，經(jīng)濟(jì)增長差達(dá)到3.88，但是95年后至今，波動標(biāo)準(zhǔn)差僅僅達(dá)到1.68，某種程度上來說，政府宏觀調(diào)控能力得到提高。

二、財政格局與經(jīng)濟(jì)增長政府主導(dǎo)

我國的集權(quán)政治體制，盡管在一定程度上賦予了政府經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的應(yīng)對能力，然而，此種體制下，也能夠?qū)Φ胤秸爡^(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到一定的影響，該影響的釋放方式和釋放程度取決于地方政府的激勵結(jié)構(gòu)和自主決策空間大小。雖然分稅制和分成制的激勵方式有顯著差異，可是分權(quán)策略基本相同，均為賦予地方政府的部分融資裁量權(quán)以及支出決策權(quán)。該分權(quán)策略，能夠在不同財政體制下促進(jìn)地方政府治理合理性，確保轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，并且成為經(jīng)濟(jì)增長的“動力”。

雖然在分成制和分稅制的兩種財政格局下，央地關(guān)系特征呈現(xiàn)較大差異，然而均是在中央政府主導(dǎo)下生成，所以其便是央地財政關(guān)系的主導(dǎo)者。因改革政策的束縛，要求政府在考慮央地財政關(guān)系過程中必須重視地方利益，盡可能地滿足分權(quán)和激勵相容基本標(biāo)準(zhǔn)，因此，縱觀央地財政關(guān)系改革歷史，最為重要的策略便為增量改革，即所謂的增量控制，利用增量對存量予以調(diào)整。某種程度上來說，此改革策略下，地方財政格局變化通常涉及預(yù)算之外，比如分成制期間，地方政府確定方案后，利用預(yù)算外途徑變更，影響各自財政狀況，最終導(dǎo)致普遍亂收費(fèi)和預(yù)算外資金膨脹等問題發(fā)生。中央一旦改變變革規(guī)則，那么地方便需要不斷的改變關(guān)系，以求滿足自身財政狀況，目前的增值稅擴(kuò)圍便是最好的例子，但是，也有一直難以根治的弊端，就是跑關(guān)系爭專項，主要由于政府間財政關(guān)系硬化程度不夠，財政關(guān)系法制化匱乏。

雖然我國央地財政關(guān)系歷經(jīng)分成制和分稅制兩種模式，卻表現(xiàn)出極為的不平衡特點(diǎn)，各級政府分稅收、包收入，真正的改革都沒有為政府間事權(quán)分配構(gòu)建約束性，這種惡性不平衡改革，將會滋生惡劣后果，即缺失政府公共治理責(zé)任感，分成制過渡于分稅制，共同的特征便是財政支出和央地財政收入變化并未共同進(jìn)行，且集中財力也沒有和事權(quán)上移支出責(zé)任做出合理反應(yīng)。

結(jié)合經(jīng)濟(jì)增長理論，若想確保經(jīng)濟(jì)長期增長，粗放要素投入或集約全要素生產(chǎn)率進(jìn)步均有所裨益，其中，前者是我國地方政府均熱衷的增長方式，某種意義上來說，這與我國政府官員的任期制密不可分，我國官員任職年限一般集中于3年左右，為了盡快地促進(jìn)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打開局面，新任官員總是會做出一些巨大的政策變動，所謂的新官上任三把火便是最好寫照。

三、政府主導(dǎo)的風(fēng)險機(jī)制

某種程度上而言，地方政府大規(guī)模不規(guī)范融資，不僅會造成債務(wù)風(fēng)險累積，還能夠?qū)κ袌鲋刃蛟斐蓴_亂，影響正常的融資需求，滋生大范圍資源錯配，其次，地方政府若盲目追求地區(qū)收入，還能夠?qū)е潞暧^調(diào)控風(fēng)險以及嚴(yán)重社會風(fēng)險。地方政府為滿足自身收入要求，經(jīng)常會打著公共利益或錯使行政權(quán)的幌子，和公正爭利，其次，部分地方政府為了削弱宏觀調(diào)控其造成的政府收入和經(jīng)濟(jì)的影響，通常會應(yīng)用自身信息優(yōu)勢，對中央宏觀調(diào)控予以無聲的抵抗，使得宏觀調(diào)控的實(shí)際效果并不盡如人意。國內(nèi)現(xiàn)行財政格局與財政體制下，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險的傳導(dǎo)機(jī)制如圖1所示。

圖1

為了降低社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，政府深化財政改革可以從如下方面著手：

1、確保市場經(jīng)濟(jì)總體目標(biāo)，對政府責(zé)任程度予以敲定，基于效率管理依據(jù)，不斷分層次的在政府間予以分工，要求各級政府的責(zé)任收益與范圍確定范圍相同，假如受益范圍較大，那么要求其責(zé)任履行的層級必須提升，與此同時，在進(jìn)行分配責(zé)任過程中，還要重視公民權(quán)利層次特點(diǎn)。

2、對各級政府財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行敲定，若進(jìn)行政府間財權(quán)和事權(quán)安排過程中，應(yīng)該分清受托主體和委托主體，假如某級政府責(zé)任委托主體為轄區(qū)公眾，且經(jīng)由人代會敲定，則其受托主體能夠擁有財權(quán)和事權(quán)的執(zhí)行責(zé)任、如何執(zhí)行責(zé)任和如何融資權(quán)利，換句話來說，政府保障維護(hù)委托人利益為基礎(chǔ)，如何更好的實(shí)現(xiàn)決策權(quán)持有，政府對不應(yīng)該做的事情中其決斷權(quán)和自由裁量權(quán)怎樣被限制，安排事權(quán)和財權(quán)的目的便在于確保財政體制的實(shí)效性和強(qiáng)制力，法制化財政體制，明確財力保障機(jī)制和課稅權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。

3、財政體制改革盡管堅持責(zé)任劃分為前提，但是假如課稅權(quán)設(shè)計缺乏科學(xué)性，難以有效執(zhí)行責(zé)任，也會有違初衷，因此，約定財政體制改革責(zé)任之后，則應(yīng)當(dāng)對政府間課稅權(quán)配置予以設(shè)計分析，假如委托責(zé)任均為轄區(qū)自治，那么和中央政府一樣，轄區(qū)政府也享有同樣課稅權(quán)，當(dāng)然，其課稅權(quán)大小要取決于委托責(zé)任大小，為了公眾的公平和效率著想，在實(shí)際實(shí)踐過程中，應(yīng)當(dāng)動態(tài)性的對課稅權(quán)配置予以調(diào)整，通常會結(jié)合稅基流動的程度，對課稅權(quán)享有主體予以選擇，如果說流動程度較高，則其課稅權(quán)享的政府層級會更高，某種程度上來說，課稅權(quán)配置能夠制約政府融資措施，同時預(yù)設(shè)政府融資對公眾的責(zé)任所在，因?yàn)檎n稅權(quán)一旦確定，將很難再次變動，為此，假如政府課稅權(quán)不能夠達(dá)到公眾委托責(zé)任的要求，經(jīng)過人大授權(quán)后，轄區(qū)政府可以科學(xué)的選擇其余融資方式，比如債券融資等，與此同時，結(jié)合自身收入能力以及責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的合理構(gòu)建。

總的來說，財政改革屬于系統(tǒng)工程，不但需要縱觀整個國際國內(nèi)形勢，更要在細(xì)節(jié)的內(nèi)容中不斷設(shè)計、調(diào)整，力求在策略中優(yōu)先選用對改革影響最小辦法，從而減低改革阻力，所以先從增量改革著手，旨在調(diào)整增量，變更存量格局，隨后漸漸瓦解存量格局中的潛在風(fēng)險。目前，我國財政制度和財政體制難以利用增量改革而完整解決，然而改革會促進(jìn)政府主導(dǎo)地位退出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)自主增長，那么未來的存量空間也會有所變化，其存量潛在風(fēng)險也會在不斷的改革中得以消化，與此同時，對政府的不合理行為和機(jī)制予以矯正，督促其重視公共利益，奠定良好的公眾輿論基礎(chǔ)和社會氛圍，兩方面相互作用，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，確保經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)增長。

四、結(jié)束語

綜上所述，政府主導(dǎo)地位的社會經(jīng)濟(jì)弊端繁多，對經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展極為不利，為此，應(yīng)該構(gòu)建財政激勵制度，促進(jìn)政府主導(dǎo)地位的退出，降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)社會和諧與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

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