王健鋒 李輝

摘要：美國公立高等教育的“公共產(chǎn)品屬性”，通過其始終為社會培養(yǎng)人才，由來已久已成為社會和公眾的共識共為。美國政府曾經(jīng)對公立高校的強有力財政支持、有效管理和服務(wù)保障機制等，促進了公立大學(xué)的快速發(fā)展，無疑給公立高等教育打上了公共產(chǎn)品的印記。近幾十年來，公立高校的處境非常艱難，集中表現(xiàn)在政府持續(xù)削減財政撥款、學(xué)生教育成本負擔加重、辦學(xué)效益不盡如意、學(xué)生畢業(yè)和就業(yè)率不高等。相信美國的公立高校不會是烏托邦社會狀態(tài)，公立大學(xué)的管理者在思考和修正其管理機制時，聚焦的治理路徑和應(yīng)對策略為：政府加大投入，確保公立高等教育的“公共產(chǎn)品屬性”； 提高辦學(xué)效益，滿足社會對公立高等教育的價值訴求；優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，確保公立高校的核心功能得到保障。

關(guān)鍵詞：美國；公立高等教育；公共產(chǎn)品屬性；變遷；治理路徑

美國的公立高等教育具有悠久的歷史和領(lǐng)先世界的實力，是美國成為世界強國的基礎(chǔ)支撐之一。近二十多年來，美國的社會經(jīng)濟形勢正在發(fā)生深刻的變化，由此對其公立高等教育體系也帶來了巨大的沖擊。許多公立高校面臨新的形勢和挑戰(zhàn)，也在不斷地進行調(diào)整與改革。 筆者根據(jù)多年在美國幾所著名公立大學(xué)的教育管理經(jīng)歷，以及對美國公立高等教育的關(guān)注和研究，對當代美國公立高等教育的公共產(chǎn)品屬性變化進行了探討。

一、美國公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”的歷史由來

公立高等教育在美國被社會定位為公共產(chǎn)品。公立高校承載著提高國民素質(zhì)和為社會培養(yǎng)大量所需人才的責任，這種定位同美國高等教育的發(fā)展歷史有直接的關(guān)系。

美國的公立大學(xué)在歷史上有兩次大的發(fā)展。第一次是19世紀中葉美國進入第一次工業(yè)化革命時期。社會需要大量的技術(shù)型和實用型人才來滿足工業(yè)化的需求，譬如礦業(yè)、工程、加工制造、水利、農(nóng)業(yè)、軍事等等。當時美國的高校主體是眾多的私立大學(xué)，目標主要是培養(yǎng)具有良好人文素養(yǎng)的精英人才，招生也局限于少數(shù)的上層白人男性，這種精英教育定位以及濃厚的宗教背景使得私立大學(xué)無法勝任普及高等教育的重任。當時的美國聯(lián)邦以及州政府被迫把大力發(fā)展公立高等教育作為解決人才需求的突破口，許多公立高校應(yīng)運而生。為了解決辦學(xué)資金短缺的問題，美國通過了著名的“贈地法案”，通過無償給予土地資源，并允許大學(xué)通過交易土地來籌措辦學(xué)經(jīng)費。這種延續(xù)到今天的“贈地大學(xué)”傳統(tǒng)就突出地代表了政府出資辦大學(xué)和大學(xué)為社會培養(yǎng)建設(shè)人才的公共產(chǎn)品屬性。

美國公立大學(xué)的第二次大發(fā)展是20世紀50年代到80年代。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束，美國成為世界第一強國，引領(lǐng)世界進入第二次工業(yè)化的快車道。一方面是社會經(jīng)濟建設(shè)的巨大人才缺口；另一方面是人口的激增。大量的年輕人需要接受教育，包括為數(shù)眾多的二戰(zhàn)復(fù)原軍人。在這個時期，美國政府進一步強化了對公立高校的支持。各級政府持續(xù)增加對高校的財政投入，通過了“退伍軍人GI”法案，同時，聯(lián)邦政府動用大量資金直接支持大學(xué)的科研創(chuàng)新活動（包括國家自然科學(xué)基金NSF，國家健康研究院科研基金NIH等）。另外，美國政府推出了多種助學(xué)金、獎學(xué)金以及教育貸款機制，直接幫助更多的年輕人成為接受高等教育的第一代人。這些措施促進了公立大學(xué)的快速發(fā)展，也進一步給高等教育打上了公共產(chǎn)品的印記。

二、美國公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”的變遷

（一）資金來源的變化

美國是聯(lián)邦體制，公立高等教育屬于州政府的管轄范圍。從歷史來看，州政府的財政資助一直是公立高校最大的單一資金來源，但是，這種情況在最近的20年發(fā)生了巨大的變化，突出地表現(xiàn)在資金來源的變化，這種變化導(dǎo)致公立大學(xué)教育作為公共產(chǎn)品的定位在當代美國受到了越來越多的質(zhì)疑。

圖1清晰地反映了美國公立大學(xué)的資金來源構(gòu)成變化。[1]在1990-1991年，州政府對四年制以上的公立高校的平均資助達到這些高校收入的37%，這種資助到2010-2011年迅速縮減到20%，降幅接近一半。與此同時，公立大學(xué)的學(xué)費卻大幅增長，從1990-1991年的16%增加到2010-2011年的21%，漲幅達到30%。

另外，公立大學(xué)的公共屬性還體現(xiàn)在傳統(tǒng)的由聯(lián)邦政府出資、公立大學(xué)承擔基礎(chǔ)研究、全社會收益的科研模式。近年來，聯(lián)邦政府對高校的研究資金支持也出現(xiàn)了縮減，這對眾多的公立大學(xué)尤其是研究型大學(xué)帶來了巨大的影響。以美國聯(lián)邦政府最大的科研基金單位——國家健康研究院為例，該研究院提供的科研基金占到聯(lián)邦基金總數(shù)的50～55%。圖2顯示其資金在2005年達到頂峰之后，連續(xù)出現(xiàn)縮減，年均縮減達到2.2%。[2]考慮到通貨膨脹的因素，這種縮減對公立大學(xué)，特別是研究型的公立大學(xué)的影響無疑是巨大的。它迫使大學(xué)轉(zhuǎn)而尋求私營部門和非營利性部門的科研資金來彌補由此而帶來的缺口。這些非政府部門的資金流入必然對原有的高?？蒲泄矊傩詭頉_擊，尤其是那些風險較大但有益于全社會的基礎(chǔ)性研究活動。

（二）學(xué)生負擔及辦學(xué)效益的變化

前文提到州政府對公立大學(xué)的資助出現(xiàn)持續(xù)的下降，由此而來的一個直接結(jié)果就是大學(xué)學(xué)費以及學(xué)生負債的飛漲。以筆者工作的羅格斯大學(xué)為例，該大學(xué)是新澤西州的旗艦公立大學(xué)，學(xué)生人數(shù)達65000名，是美國最大的公立大學(xué)之一。在1989年，羅格斯大學(xué)的學(xué)生自己只支付他們教育成本的30%，而州政府則負擔70%，但是到了2012年，這個次序顛倒了，學(xué)生自己支付的教育成本是州政府資助的兩倍還多（如圖3所示）。

二戰(zhàn)以來，美國的公立高等教育體制特別強調(diào)大學(xué)教育的公共產(chǎn)品屬性，基本形成了由政府負擔學(xué)費的主要部分、學(xué)生家庭只負擔少部分學(xué)費的辦學(xué)共識，但是這種共識在過去的二三十年間逐漸被打破。在過去的30年間，美國大學(xué)的平均學(xué)費從1980年的7759美元/年，猛增到了2010年的18133美元/年，年均漲幅近3%（如圖4所示）。在各種類型的大學(xué)里，公立大學(xué)的學(xué)費漲幅最大，僅從2000年到2010年，公立大學(xué)的年平均學(xué)費從4600美元增加到7800美元，年均漲幅5.5%，遠超通貨膨脹水平。

由于美國的家庭普遍過度消費造成儲蓄率極低，面對高漲的學(xué)費，眾多的家庭被迫靠貸款支付大學(xué)教育成本。私立大學(xué)的生均負債額在2000年是23400美元，2010年是29900美元，漲幅為27%。公立大學(xué)的生均負債額在2000年是20500美元，2010年是23800美元，漲幅為16%。同期，私立大學(xué)的學(xué)生借債比例從63%增加到66%；公立大學(xué)從54%增加到57%。還貸成為大學(xué)畢業(yè)生和其家庭的巨大負擔。據(jù)統(tǒng)計，在2011年首次進入還貸周期的470萬學(xué)生中，有47.6萬學(xué)生違約，違約率達到10%。[3]

與此同時，公立大學(xué)的三項關(guān)鍵辦學(xué)效益指標亦不盡如意，表現(xiàn)在以下三方面。

第一項指標是留存率，即大學(xué)錄取新生在完成一年學(xué)習(xí)后繼續(xù)選擇留校讀書的比例。2011年全美4年制以上的公立大學(xué)的留存率只有79%，也就是說，有21%的大學(xué)新生在第二年決定放棄學(xué)業(yè)。[4]進一步分析發(fā)現(xiàn)，錄取率越高的學(xué)校的留存率越低，普通公立高校（只要達到錄取線就可以入學(xué)）的留存率只有61%，重點公立高校（錄取率低于25%）的留存率是95%。

第二項指標是大學(xué)本科修讀六年的學(xué)生畢業(yè)率。全美2012年公立大學(xué)的畢業(yè)率為57%，其中，男性畢業(yè)率為54%，女性為60%。圖5是根據(jù)錄取率排名的公立大學(xué)畢業(yè)率。[5]

該圖反映出不同錄取率學(xué)校的最終畢業(yè)率有很大的差距，錄取率越低的學(xué)校畢業(yè)率反而越高，反之，錄取率越高的學(xué)校畢業(yè)率越低。比如，只要過錄取線就可以入學(xué)的高校畢業(yè)率只有33%；錄取率低于25%的高校畢業(yè)率達到86%。

第三項指標是大學(xué)生就業(yè)率。在過去二十多年的時間，公立大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)率始終低于50%，且從2000年開始進一步下降，直到2012年為41%。如果細分，情況更不樂觀，按照美國勞工部的定義，每周工作時數(shù)在35小時以上屬于全職工作，其它則屬于臨時工作。圖6顯示，從1990年到2012年，公立大學(xué)就業(yè)情況主要集中在周工作時數(shù)少于20小時和20～35小時的臨時工作，獲得全職工作的低于畢業(yè)生總數(shù)的10%。

（三）大學(xué)收入及支出的變化

從2000年至今，美國經(jīng)歷了兩次大的經(jīng)濟危機，特別是2008年的經(jīng)濟危機對公立高校的收入和支出模式帶來巨大的影響。前文講述的州政府對高等教育的財政支持大幅縮減就是同經(jīng)濟危機造成的州政府財政緊縮有關(guān)。來自州政府的預(yù)算減少和持續(xù)擴大的大學(xué)生總數(shù)的矛盾是目前公立高校面臨的最大財務(wù)挑戰(zhàn)，它迫使大學(xué)擴大在其它方面的收入，并采取各種辦法壓縮開支。

圖7是美國公立大學(xué)2000-2010年間財務(wù)收入按照不同來源的構(gòu)成比例。[6]可以清楚地看到，來自州政府的財政撥款出現(xiàn)了大幅下降，而這種下降只能由大學(xué)的學(xué)費、聯(lián)邦政府的科研資金以及大學(xué)的經(jīng)營產(chǎn)業(yè)收入的增長來彌補。

圖8是美國公立大學(xué)2000-2010年間財務(wù)支出按照不同用途的構(gòu)成比例。[7]面對收入減少的壓力，公立大學(xué)對支出的合理性進行了認真的調(diào)整，應(yīng)該說調(diào)整的結(jié)果喜憂參半。

一方面，公立大學(xué)通過調(diào)整繼續(xù)保證了大學(xué)的核心功能得到資金支持。作為公立大學(xué)最核心的教學(xué)支出比例在過去的十幾年基本保持不變，教學(xué)輔助支出比例還有所增加?？蒲凶鳛榇髮W(xué)的另一項核心功能也基本保持了穩(wěn)定的財務(wù)支持。另外，公立大學(xué)的社會服務(wù)功能也得到了財務(wù)保障。這幾項支出加起來已經(jīng)占到了大學(xué)財務(wù)支出的近60%。

另一方面，針對學(xué)生的服務(wù)支出出現(xiàn)了縮減，比如獎學(xué)金支出在這段時間里減少了近5%。結(jié)合學(xué)費的飛漲，學(xué)生對于大學(xué)教育的昂貴成本更加深有體會。再有就是大學(xué)的后勤服務(wù)支出增加，擠壓了原本可以用到教學(xué)和科研或者獎學(xué)金上的資金。美國公立大學(xué)的后勤支出主要包括用于學(xué)生住宿、食堂、書店、校內(nèi)公交系統(tǒng)等的開支，這些服務(wù)很少外包，這樣做的好處是確保服務(wù)質(zhì)量，但缺點是服務(wù)成本居高不下。據(jù)統(tǒng)計，大學(xué)非教學(xué)人員的增幅大于教學(xué)人員的增幅，從1999到2009的十年間，非教學(xué)人員占教學(xué)人員的比例從0.86%增加到0.97%，基本達到1∶1，年均增長1.3%。 再者就是，大學(xué)在控制行政管理費用方面也不理想，從1999到2009的十年間，大學(xué)的行政管理支出占總支出的比例從17%增加到20%。

三、對美國公立高等教育“公共產(chǎn)品屬性”變遷的思考

（一）政府加大投入，確保美國公立高等教育的“公共屬性”

公立高校的辦學(xué)資金主要來自政府的財政，這是同私立高校的一個根本區(qū)別，但是近年來，美國公立高校的資金來源正在經(jīng)歷從公共渠道到私有渠道的深刻轉(zhuǎn)變，在這種情況下，公立高等教育的公共產(chǎn)品屬性必然減弱，而社會對公立高校的問責和透明度要求相應(yīng)增強，公眾日益要求高校對學(xué)生、家長、用人單位、政府、捐助者以及其它利益攸關(guān)者負責。公立高等教育越來越被家長和學(xué)生認為是對未來的個人投資。公立高校也不再被認為是代表社會的集體利益，而是逐漸過渡到通過提供教育產(chǎn)品換取學(xué)費的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營。因此，應(yīng)加大政府財政撥款力度，確保美國公立高等教育作為社會的“公共產(chǎn)品”，切實承擔起提高國民素質(zhì)教育和為社會培養(yǎng)建設(shè)人才的重任。

（二）提高辦學(xué)效益，滿足社會對公立高等教育的價值訴求

美國的公立大學(xué)普遍面臨辦學(xué)效益低下的問題。一方面，相當比例的新生在第二年選擇離校；另一方面，能夠堅持下來的學(xué)生又有相當高的比例不能在六年內(nèi)完成原本四年應(yīng)該完成的本科學(xué)業(yè)，而能夠畢業(yè)的學(xué)生又有很高的比例找不到工作或找不到全職工作，結(jié)合日益飛漲的學(xué)費以及學(xué)生和家長的教育借貸成本，越來越多的人們開始質(zhì)疑高等教育的價值。許多中產(chǎn)家庭面臨沒有經(jīng)濟能力負擔子女大學(xué)教育費用的窘境，更多的學(xué)生還面臨即使入學(xué)也無法完成學(xué)業(yè)和找不到工作的現(xiàn)實，許多家庭對高等教育的付出和回報不成正比。傳統(tǒng)的觀念認為一個大學(xué)文憑可以保證一個穩(wěn)定的中產(chǎn)階層的生活，這種觀念日益受到質(zhì)疑，越來越多的家庭選擇推遲高等教育，先工作再讀大學(xué)。有一些家庭甚至主動或被迫放棄大學(xué)教育。因此，美國的公立高等教育，有待于著眼提高辦學(xué)效益，使美國公民增加對接受公立高等教育的價值預(yù)期。

（三）優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，確保公立高校的核心功能得到保障

在可預(yù)見的將來，美國州政府對公立大學(xué)的財政支持不會有太大的改觀，甚至可能出現(xiàn)進一步的縮減，公立大學(xué)將會面臨長期的財政壓力。在這種情況下，不僅需要政府在財政政策制定中發(fā)揮主觀能動性，需要公立高校和政府之間進一步加強合作和理解，需要高校在減少對學(xué)生的負面影響與精簡大學(xué)的其它開支之間維持平衡，也需要高校依靠并抓住歷史發(fā)展和時代變遷中創(chuàng)造的機遇，始終堅持高質(zhì)量、高水平實現(xiàn)大學(xué)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和服務(wù)社會的核心功能，同時積極探索出最適合美國國情的能夠促進公立大學(xué)健康快速發(fā)展的運行機制。

參考文獻：

[1] 美國大學(xué)理事會（College Board）.Trends in College Pricing 2012[EB/OL].http：//trends.collegeboard.org/sites/default/files/college-pricing-2012-full-report-121203.pdf.

[2] 美國國家健康研究院 （NIH）.Research Portfolio Online Reporting Tools[EB/OL].http：//report.nih.gov.

[3] 美國教育部聯(lián)邦助學(xué)辦公室 .Direct Loan and Federal Family Education Loan Programs[EB/OL].http：//www2.ed.gov/offices/OSFAP/defaultmanagement/cdrschooltype2yr.pdf.

[4] [5]美國教育部國家教育統(tǒng)計中心.Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Spring，2013.

[6] [7] 美國教育部國家教育統(tǒng)計中心. Integrated Postsecondary Education Data System （IPEDS），Spring，2011.

（責任編輯 陳志萍）