胡昊

（安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥　230601）

現(xiàn)行分稅制改革的政策建議研究

胡昊

（安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥230601）

分稅制改革解決了財(cái)政包干體制中央財(cái)力不足的弊端，保障了中央和地方“兩個利益”，是財(cái)稅體制的歷史性變革，但現(xiàn)行的分稅制在運(yùn)行中也逐漸暴露出一些問題。文章利用Eviews 軟件建立了計(jì)量模型以分析地方財(cái)政收入和稅收收入之間的因果關(guān)系，同時加入分稅制改革這一個虛擬變量分析稅制改革對地方財(cái)政收入的影響，得出了“地方財(cái)政收入和稅收收入之間存在因果關(guān)系，分稅制改革對保障中央和地方利益起到了決定作用”的結(jié)論。接著基于實(shí)證研究得出結(jié)論，并針對現(xiàn)行分稅制下存在的問題提出政策建議。

全面深化改革；現(xiàn)代財(cái)稅體制；分稅制改革；地方財(cái)政；稅收收入

1994年稅制改革探索了中國特色的財(cái)稅體制，有效解決了中央與地方的集權(quán)分權(quán)問題，提高了國家財(cái)政占國民收入的比重和中央財(cái)政在總的財(cái)政收入中的比重，增強(qiáng)了中央宏觀調(diào)控能力，有力地推動了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，隨著改革開放的不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，現(xiàn)有分稅制下也存在諸如地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，稅制結(jié)構(gòu)不合理，征管制度不科學(xué)等問題，這些問題需要我們按照全面深化改革的要求，認(rèn)真研究，切實(shí)解決。

一、分稅制改革實(shí)現(xiàn)了財(cái)稅體制“由統(tǒng)到分”向“統(tǒng)分結(jié)合”的歷史性跨越

1978年黨的十一屆三中全會后中國拉開了改革開放的大幕，財(cái)稅領(lǐng)域在這個特殊的歷史轉(zhuǎn)折時期逐步形成了地方財(cái)政包干體制。這一體制在當(dāng)時的歷史條件下極大地調(diào)動了地方的積極性且有力地促進(jìn)了地方財(cái)稅收入的增長。但包干制過分強(qiáng)調(diào)地方利益，極大地削弱了中央權(quán)益，造成了中央“兩個比重”不斷下降的同時也導(dǎo)致了中央“兩個能力”越來越低，幾乎喪失了財(cái)稅杠桿，甚至出現(xiàn)中央向地方借錢的現(xiàn)象，致使中央的集權(quán)受到削弱和影響。1992年鄧小平南巡講話進(jìn)一步明確了經(jīng)濟(jì)體制改革的方向和目標(biāo)，同年黨的十四大提出要統(tǒng)籌國家、集體和個人的利益，理順中央和地方的分配關(guān)系，并指明應(yīng)逐步實(shí)行分稅制。至此，分稅制改革逐步在全國實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了財(cái)稅體制“由統(tǒng)到分”向“統(tǒng)分結(jié)合”的歷史性跨越。分稅制改革主要包括劃分中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)、確定稅收返還數(shù)額、構(gòu)建中央和地方兩套財(cái)政體系和建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等。

二、實(shí)證分析稅制改革對地方財(cái)政的影響

本章通過Eviews軟件，構(gòu)建我國地方財(cái)政和稅收收入的計(jì)量模型，從而確定1994年稅制改革是否對我國地方財(cái)政收入產(chǎn)生影響。

（一）建立計(jì)量模型

1.簡單回歸模型

本文建立一個簡單線性回歸模型如式：

x，y和u分別為解釋變量、被解釋變量和隨機(jī)誤差項(xiàng)。

2.自回歸模型

y的現(xiàn)值與x的現(xiàn)值和滯后值以及自身的滯后值都相關(guān)，本文建立了我國地方財(cái)政收入和稅收收入之間的自回歸方程。分稅制改革對地方財(cái)政收入是一個定性指標(biāo)，具體體現(xiàn)在地方稅收收入上，無法定量說明對財(cái)稅收入的影響，所以引入虛擬變量判斷財(cái)政收入變動是否由分稅制改革造成。對改革賦值：改革前為0，改革后為1，建立含分稅制改革因子的回歸模型。下面建立我國地方財(cái)政收入的自回歸模型：

其中，Y（n）表示第n年地方財(cái)政收入；X（n）表示本年地方稅收收入；Y（n-1）表示第n-1年地方財(cái)政收入；D（n）為虛擬變量，當(dāng)n＜1994年，D（n）= 0，表示1994年稅制改革對財(cái)政收入沒有影響，當(dāng)n≥1994年，D（n）=1，表示1994年稅制改革對財(cái)政收入有影響；a、β和γ分別表現(xiàn)稅收、上一年財(cái)政收入以及分稅制改革對本年財(cái)政收入的影響；u（n）為第n年隨機(jī)誤差項(xiàng)。

（二）模型檢驗(yàn)

財(cái)政收入和稅收收入之間是否存在因果關(guān)系通過采用Granger因果檢驗(yàn)法來檢驗(yàn)。由于檢驗(yàn)法可能出現(xiàn)錯誤假象，需要先進(jìn)行協(xié)整性和單整性檢驗(yàn)，最后用虛擬變量來檢驗(yàn)財(cái)政收入波動是否由分稅制改革造成。

1.單位根檢驗(yàn)

首先對時間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，如果臨界值＜ADF檢驗(yàn)值，則被檢驗(yàn)序列非平穩(wěn)，反之則平穩(wěn)。

從地方財(cái)政收入增量檢驗(yàn)結(jié)果看，在1%、5%和10%三個顯著性水平下，ADF檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量值為-5.344371，單位根檢驗(yàn)的測試臨界值分別為-3.886751、-3.052169和-2.666593，均小于臨界值，故認(rèn)為所檢驗(yàn)地方財(cái)政收入增量為平穩(wěn)序列。

從地方稅收收入增量的檢驗(yàn)結(jié)果看，在1%、5%和10%三個顯著性水平下，ADF檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量值為-4.758763，單位根檢驗(yàn)的測試臨界值分別為-3.920350、-3.065585和-2.673459，同樣均小于臨界值，故認(rèn)為所檢驗(yàn)地方稅收收入增量為平穩(wěn)序列。

2.協(xié)整檢驗(yàn)

用最小二乘法估計(jì)不含虛擬變量的自回歸方程，并進(jìn)行協(xié)整性檢驗(yàn)以確定財(cái)政收入和稅收之間是否存在協(xié)整關(guān)系，估計(jì)結(jié)果如下：

其中：回歸標(biāo)準(zhǔn)差SE的值比較優(yōu)良，擬合度比較高；D-W的值為2.057300，殘差項(xiàng)基本不存在自相關(guān)性。t檢驗(yàn)值都很顯著地通過檢驗(yàn)，回歸模型中各解釋變量之間存在長期均衡關(guān)系。

殘差項(xiàng)單位根檢驗(yàn)結(jié)果：在1%、5%和10%三個顯著性水平下，ADF檢驗(yàn)結(jié)果為-6.370695，明顯小于臨界值：-3.886751、-3.052169和-2.666593，殘差序列為平穩(wěn)序列，上述方程中解釋變量之間存在協(xié)整關(guān)系。

接著做出財(cái)政收入和稅收收入殘差圖，發(fā)現(xiàn)殘差項(xiàng)波動較大，實(shí)際財(cái)政收入與回歸方程所得到的擬合值有一定波動，吻合不是特別好。

3.格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)

對地方財(cái)政收入和稅收收入進(jìn)行格蘭杰因果關(guān)系檢驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)：財(cái)政收入不是稅收收入的格蘭杰原因的概率為0.2809；稅收收入不是財(cái)政收入的格蘭杰原因的概率為0.4327，所以財(cái)政收入和稅收收入之間存在的因果關(guān)系。

（三）虛擬變量

將虛擬變量加入原回歸方程結(jié)果如下：

其中：回歸標(biāo)準(zhǔn)差SE的值比較優(yōu)良，擬合度較高；D-W的值為2.106287，殘差項(xiàng)基本不存在自相關(guān)性；地方財(cái)政收入變化幅度比較大的主要原因是分稅制改革這個制度性因素。

之后做出財(cái)政收入和稅收收入的殘差圖，發(fā)現(xiàn)殘差項(xiàng)波動減少，回歸方程得到的擬合值與實(shí)物值吻合程度比較高，可見分稅制改革對財(cái)政收入造成了一定影響。

通過以上實(shí)證分析，實(shí)行分稅制改革對地方財(cái)政收入產(chǎn)生了重大影響。同時，結(jié)合改革開放30多年來中國快速發(fā)展的實(shí)際，特別是分稅制改革促進(jìn)了中央和地方加大建設(shè)投入，加強(qiáng)稅源培植，促進(jìn)了中央和地方各級財(cái)政收入成倍增長，保障了中國經(jīng)濟(jì)的高速增長。由此，可以得出結(jié)論：地方財(cái)政收入和稅收收入之間存在因果關(guān)系，分稅制改革對保障地方財(cái)政收入起到了決定性作用，為建立現(xiàn)代財(cái)稅體制開啟了改革之門，為加速中國發(fā)展崛起奠定了財(cái)稅基礎(chǔ)。

三、現(xiàn)有分稅制體制存在不容忽視的問題

從以上實(shí)證分析看出，分稅制改革一方面影響了地方財(cái)政收入，另一方面也促進(jìn)了中央和地方的財(cái)政平衡，保障了中國的快速崛起。但隨著改革開放的不斷深化、發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整以及政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，現(xiàn)有分稅制體制下存在不容忽視的問題。

（一）存在財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的問題

1.不平衡帶來不匹配

一方面隨著改革開放的深化，中國“大政府、小社會”的管理模式正在逐步發(fā)生改變，加速向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變，部分地方政府的事權(quán)范圍和支出結(jié)構(gòu)相比分稅制改革之初發(fā)生了很大的變化，地方財(cái)政已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”向“保建設(shè)、保民生”轉(zhuǎn)變，大量的財(cái)政支出用于基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程等；另一方面由于中國地區(qū)之間差別大且發(fā)展不平衡，少數(shù)地區(qū)財(cái)政仍然處于“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的階段，實(shí)行統(tǒng)一的分稅制難以保障不同地區(qū)的事權(quán)和支出需求。

2.轉(zhuǎn)型期造成不匹配

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二，人均水平不斷提升，已經(jīng)步入發(fā)展轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期和改革攻堅(jiān)期。在這個時期各種新問題、新情況和新需求不斷涌現(xiàn)，迎來了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理的新常態(tài)。固有的管理模式、事權(quán)劃分和財(cái)權(quán)分配等難以適應(yīng)國家現(xiàn)代化的新要求。比如，各級政府之間在事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分上缺乏有效的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，在事權(quán)上常常出現(xiàn)重疊或者留有空白。中央和地方以及部門之間存在“看得見管不著”、“管得著看不見”、“心有余力不足”、“重收費(fèi)輕管理”等問題。

3.不對稱導(dǎo)致不匹配

原有的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分以及稅種設(shè)置等沿用了20多年。發(fā)展的不斷深化導(dǎo)致中央和地方的事權(quán)責(zé)任和收入能力不對稱，直接的表現(xiàn)就是“地方錢不夠、中央花不完”。比如：1995年至2007年的12年里，中央和地方財(cái)政收入的比重分別為52%和48%，中央和地方財(cái)政支出的比重卻為29%和71%。地方財(cái)政嚴(yán)重“入不敷出”，不少地方政府舉債搞建設(shè)以致“債臺高筑”，存在嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）存在轉(zhuǎn)移支付不完善的問題

1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

在現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度下，一般性轉(zhuǎn)移支付較少，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過多，中央和各級的轉(zhuǎn)移支付主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大項(xiàng)目建設(shè)中，多數(shù)地方都是通過轉(zhuǎn)移支付來搞建設(shè)，是典型的“建設(shè)財(cái)政”，甚至少數(shù)地區(qū)依賴轉(zhuǎn)移支付保運(yùn)轉(zhuǎn)，還是“吃飯財(cái)政”。可見，現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付還沒有完全轉(zhuǎn)向“民生財(cái)政”。比如：2012年中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占46.7%，要求的地方配套資金過多，中央支出責(zé)任的下移，加劇了地方財(cái)政收支矛盾。同時專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金運(yùn)行效率低下，資金由中央到省級再到市、縣，中間環(huán)節(jié)多，后續(xù)監(jiān)管弱。

2.轉(zhuǎn)移支付分配不平衡

中央和各級的轉(zhuǎn)移支付往往與項(xiàng)目捆綁在一起，各地爭取項(xiàng)目和編報(bào)項(xiàng)目的力度決定了轉(zhuǎn)移支付資金的額度，導(dǎo)致了各地轉(zhuǎn)移支付資金分配不平衡，存在“會哭的孩子有奶喝”的問題。

3.轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管不到位

一方面中央的幾千近萬億轉(zhuǎn)移支付資金分布在各個部委，這些資金如何分配往往就是司長和處長說了算，有時甚至憑人情、憑關(guān)系，缺乏科學(xué)的計(jì)劃和有效的監(jiān)督，導(dǎo)致各地都爭著“跑部錢進(jìn)”，所以其中也存在腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。近年來中央查處的腐敗案件很多就是因?yàn)檫`規(guī)批項(xiàng)目、批資金，且多發(fā)生在轉(zhuǎn)移支付的分配環(huán)節(jié)。另一方面中央的轉(zhuǎn)移支付資金下?lián)芎?，中央和各級的監(jiān)管也不到位，這些資金很難完全做到“?？顚Ｓ谩?。

（三）存在稅制結(jié)構(gòu)不合理的問題

1.增值稅比例過高

1994年的分稅制改革突出了增值稅的作用，致使增值稅比重過高，所得稅比重較低，沒有發(fā)揮所得稅在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)方面的作用。一方面在目前的稅制結(jié)構(gòu)下，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動，稅收收入很難據(jù)形勢迅速做出反應(yīng)，從而限制了稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用。另一方面高比例的流轉(zhuǎn)稅也減少了地方政府的財(cái)政收入。比如：目前地方政府在增值稅中占有25%的比例，所得稅中占有40%的比例，這就使得地方稅源不足，并在稅種征收上失去信心。

2.地方稅過于分散

目前地方稅大多數(shù)比較零星，稅基窄、穩(wěn)定性差，現(xiàn)行的地方稅包括營業(yè)稅，地方國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營企業(yè)繳納的所得稅，個人所得稅，城建稅，資源稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，耕地占用稅等。除營業(yè)稅和地方企業(yè)所得稅之外的其它各小稅均存在著稅源分散、征管難度大、收入不穩(wěn)和成本高等問題。

（四）存在征管制度不科學(xué)的問題

1.財(cái)稅機(jī)關(guān)層級多

我國地方稅務(wù)機(jī)關(guān)層級過多、行政效率低下、征管制度比較落后。我國每一級政府都會設(shè)立相對應(yīng)的一級稅務(wù)機(jī)構(gòu)，每個層級又包括國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，從上到下形成了一個金字塔狀結(jié)構(gòu)，省級指令一級一級的向下傳遞到達(dá)基層稅務(wù)機(jī)關(guān)，基層信息則向上一層一層的到達(dá)最高稅務(wù)機(jī)關(guān)，信息傳遞不順暢、不便捷、不迅速，容易產(chǎn)生信息滯后、漏報(bào)，最終導(dǎo)致決策失誤、滯后等問題。

2.財(cái)稅征管人員多

分稅制改革后實(shí)行的國地稅分設(shè)在一定程度上存在機(jī)構(gòu)、人員重置浪費(fèi)的問題，造成了我國財(cái)稅征管人數(shù)居高不下。比如：2003年我國稅務(wù)人員是美國的12倍、日本的10倍、加拿大的21倍，不僅增加了征稅成本，而且很容易轉(zhuǎn)嫁他人，造成納稅人逃稅和避稅。

四、全面深化改革、強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，著力構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)稅體系

黨的十八大吹響了全面深化改革的號角，各項(xiàng)涉及國計(jì)民生的重大問題的改革已經(jīng)全面啟動。鑒于現(xiàn)有分稅制逐步暴露的一些問題以及實(shí)現(xiàn)中國夢的現(xiàn)實(shí)需求，需要頂層設(shè)計(jì)、自上而下、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)和深化財(cái)稅體制改革，著力構(gòu)建與推進(jìn)“四個全面”要求相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制。為此，提出以下政策性建議。

（一）明確各級財(cái)權(quán)事權(quán)

按照國家治理現(xiàn)代化的要求，進(jìn)一步推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能，打造服務(wù)型政府。要進(jìn)一步規(guī)范政府職能，在完善各級政府“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各級政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分和界定。要確保政府支出責(zé)任與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，明確支出范圍主要在國家安全、社會穩(wěn)定和宏觀調(diào)控等方面，減少政府直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)等行為。要全面梳理中央和地方各級的支出責(zé)任，理順中央和地方的支出結(jié)構(gòu)，適合中央的支出劃歸中央，屬于地方的支出則由地方負(fù)責(zé)，中央和地方共同承擔(dān)的由中央和地方按比例分擔(dān)，著力構(gòu)建“財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配，中央地方相協(xié)調(diào)，權(quán)力責(zé)任相統(tǒng)一”的政府支出責(zé)任體系。

（二）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度

中央和各級的轉(zhuǎn)移支付制度是一次再分配、再平衡的過程和手段，對于保民生、保根本、促發(fā)展、促轉(zhuǎn)型等具有重大作用，需要進(jìn)一步堅(jiān)持和完善。在轉(zhuǎn)移支付總量上，要按照民生財(cái)政的要求進(jìn)一步擴(kuò)大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和力度，確保能夠支撐地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保障居民的基本生活水平。在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上，要破除轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目化、部門化的束縛，切實(shí)調(diào)整“兩個比重、加大兩個力度”，進(jìn)一步加大一般補(bǔ)助的比重，縮小專項(xiàng)支付的比重，進(jìn)一步加大向困難地區(qū)傾斜力度，加大向民生領(lǐng)域傾斜力度。在轉(zhuǎn)移支付管理上，要進(jìn)一步強(qiáng)化資金監(jiān)管，提高資金使用效率，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金直接撥付力度。

（三）優(yōu)化地方稅制結(jié)構(gòu)

按照“稅收法定”的要求，科學(xué)確定地方主體稅種，完善流轉(zhuǎn)稅制度，進(jìn)一步提高地方稅種的穩(wěn)定性，拓展地方稅征管空間。一是要全面推進(jìn)“營改增”。營業(yè)稅稅源廣、收入多，同時它作為流轉(zhuǎn)稅的一種，在流通環(huán)節(jié)征收，應(yīng)該作為地方稅的主體之一。但由于營業(yè)稅稅率偏低，不利于地方財(cái)政收入的增長，目前的“營改增”將原來的交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)改征增值稅，新增兩檔稅率，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為6%，有形動產(chǎn)租賃為17%，建筑業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)為11%，這些都極大地增加地方政府財(cái)政收入。接下來需要不斷鞏固和擴(kuò)大“營改增”工作成果。二是要統(tǒng)一規(guī)范所得稅。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入的增加，我國所得稅的比例將逐步提高，成為地方的主體稅種之一和重要支撐。針對目前我國所得稅制存在的問題，下一步要將各類企業(yè)所得稅稅基統(tǒng)一，規(guī)范稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)，同時進(jìn)一步加大個人所得稅征管力度，進(jìn)一步提高個人所得稅在稅收總量中的比重。

（四）深化稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要按照設(shè)置科學(xué)、管理規(guī)范、征管高效的要求，深入推進(jìn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革，打破垂直結(jié)構(gòu)，減少管理層次，增加橫向管理幅度，實(shí)行扁平化管理，提高征管水平和效率。要按照轉(zhuǎn)變政府職能的要求，暢通內(nèi)部信息傳遞、決策執(zhí)行的實(shí)效，推進(jìn)稅務(wù)工作規(guī)范化、透明化和公平化。在管理體制上，要大力推行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制，減少管理層次，完善中央、省、市縣三級財(cái)政管理體制。同時，探索國地稅機(jī)構(gòu)合署或合并的工作試點(diǎn)，進(jìn)一步整合稅務(wù)機(jī)構(gòu)、人才、資源和信息，為構(gòu)建科學(xué)的現(xiàn)代財(cái)稅體系夯實(shí)基礎(chǔ)。

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F810.422

A

1672-4658（2016）01-0095-04

2015-10-27

胡昊（1992-），女，安徽青陽人，安徽大學(xué)，碩士，主要從事財(cái)稅研究.