文/王思斌

對社會政策內(nèi)涵及發(fā)展的認(rèn)識

文/王思斌

王思斌：北京大學(xué)社會學(xué)系教授

一、社會政策的提出

社會政策在政府文件中出現(xiàn)過兩次。第一次是黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，要加強(qiáng)社會建設(shè)理論和社會政策的學(xué)習(xí)研究和教育培訓(xùn)，不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部管理社會事務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、開展群眾工作、激發(fā)社會創(chuàng)造活力、處理人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的本領(lǐng)。第二次是2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第第十一次會議上提到，宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活，社會政策要托底。宏觀政策、微觀政策、社會政策是一個有機(jī)整體。宏觀政策穩(wěn)定，市場主體才能有穩(wěn)定預(yù)期，企業(yè)才能有序競爭；微觀政策放活，才能增強(qiáng)市場主體內(nèi)生動力，反過來才能有利于宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；社會政策托底，才可以緩解社會壓力，守住社會穩(wěn)定底線，為宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)”和微觀經(jīng)濟(jì)“活”創(chuàng)造條件。

二、社會政策的內(nèi)涵及發(fā)展

1.社會政策的涵義

社會政策來自于對英文Social Policy的翻譯。在政策層面上使用“社會性的”一詞有兩層含義：第一，它不是個人性的，不是面對某個人的，而是面對相當(dāng)一部分民眾的；第二，它是非經(jīng)濟(jì)的，即不是為了經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而制定的。狹義的社會政策主要是指政府制定的社會性政策，是政府為了解決貧困問題、改善民生、促進(jìn)社會公平和社會進(jìn)步而制定和實(shí)施的政策。

在發(fā)達(dá)國家，廣義的社會政策幾乎等同于公共政策。

2.社會政策與公共政策的關(guān)系

公共政策被認(rèn)為是政府或社會公共權(quán)威機(jī)構(gòu)為有效管理社會、處理公共事務(wù)和解決社會問題而制定的行動方案和行為準(zhǔn)則。社會政策是公共政策的一部分，又是特殊的公共政策。在現(xiàn)代國家，完備的公共政策包括了社會政策的內(nèi)容，但是特殊的社會政策還是在解決部分困難群體的問題、促進(jìn)社會公平方面發(fā)揮自己的作用。

由于社會政策學(xué)科形成較晚，社會政策的實(shí)踐先于社會政策學(xué)科而存在，所以就出現(xiàn)社會政策被包含于公共政策之中的現(xiàn)象。

參照國際經(jīng)驗(yàn)，社會政策主要包括如下一些人們生活的基本領(lǐng)域：社會救助、社會保險、勞動就業(yè)、基本教育、衛(wèi)生醫(yī)療、住房等。

相對于一般公共政策來說，社會政策在政策對象、惠及方式和功能等方面有自己的特點(diǎn)：第一，社會政策的對象是部分困難民眾，具有一定的排他性；第二，社會政策常常通過特殊的組織體系和政策安排來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)樯鐣邔ο螅ū热缋先撕蜌埣踩耍┏３Ｈ狈σ话闳双@得某些資源的能力；第三，社會政策更傾向于通過向困難群體提供福利來改善他們的生活，緩解社會不公正。

3.社會政策的實(shí)質(zhì)與特征

社會政策是指向社會性目標(biāo)的政策，是促進(jìn)人民福利進(jìn)而促進(jìn)社會穩(wěn)定的政策。政府動員、配置社會資源投向社會領(lǐng)域的目的是改善困難人群和廣大人民的生活水平，進(jìn)而促進(jìn)社會公平，促進(jìn)社會秩序的改善，實(shí)現(xiàn)社會管理。

社會政策實(shí)質(zhì)上是政府在社會福利事務(wù)領(lǐng)域的干預(yù)行動。社會政策的基本特征：第一，權(quán)威性。社會政策是由政府或社會權(quán)威機(jī)構(gòu)制定和發(fā)布的，具有很強(qiáng)的合法性，并被有組織地加以實(shí)施；第二，較強(qiáng)的價值取向。社會政策是支持弱勢群體和困難群體的，它通過社會財富再分配來緩解由市場競爭造成的不公平；第三，追求社會公平。社會政策的目的是通過制度安排，向那些遭遇不公平待遇、又處于生活困境的人提供幫助，以促進(jìn)公平；第四，一定的公共性（或排他性）。

4.社會政策的發(fā)展歷程

（1）實(shí)踐

學(xué)術(shù)界對社會政策的研究常常自英國1601年的《伊麗莎白濟(jì)貧法》起。16世紀(jì)，英國以紡織業(yè)為主導(dǎo)的工業(yè)發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地，城市中出現(xiàn)大量失業(yè)者、貧民、流浪者。為了維護(hù)社會秩序，當(dāng)時英國政府制訂了濟(jì)貧法，對不能維持自己基本生活的貧困者實(shí)施救濟(jì)，這被認(rèn)為是現(xiàn)代社會政策實(shí)踐的開端。16、17世紀(jì)英國的職工法、濟(jì)貧法和安置法三個法規(guī)的頒布被作為社會政策形成的重要標(biāo)志。19世紀(jì)，各種社會問題和社會矛盾激烈，產(chǎn)生了各種社會反應(yīng)模式：激進(jìn)的社會革命模式、比較溫和的社會改良模式、自由放任模式。

（2）社會政策研究

社會政策作為一個概念最早由德國學(xué)者提出，而其社會實(shí)踐基礎(chǔ)是當(dāng)時俾斯麥政府的社會保險法的建立。俾斯麥領(lǐng)導(dǎo)的資產(chǎn)階級政府為了對付日益高漲的工人運(yùn)動，采取“胡蘿卜加大棒”的策略，而社會保險法的實(shí)施在客觀上對工人的基本生活給予了某種保護(hù)。

德國以施穆勒（Gustav Schmoller）、瓦格納（Adolph Wagner）等人為代表的講壇社會主義學(xué)派，于1873年組建了社會政策學(xué)會，研究如何通過社會政策來促進(jìn)社會改良，維護(hù)資本主義制度。他們認(rèn)為，通過國家干預(yù)措施，約束市場的自由波動，實(shí)施國家財政調(diào)節(jié)的再分配，解決工人階級的基本生活保障問題，才能避免自由放任資本主義的弊端，也可以防止馬克思主義的工人階級革命。社會政策被認(rèn)為是依照立法和行政手段，以排除財富分配過程中弊害的國家政策。其主要目的是國家保護(hù)勞動者，改變財富的國民分配，使勞動階級獲得利益。

社會政策研究的發(fā)展主要是在英國實(shí)現(xiàn)的。1884年在英國倫敦成立了費(fèi)邊社（Fabian-Society），聚集了包括L.T.霍布豪斯（L.T.Hobhouse）等人在內(nèi)的一大批改良主義傾向的新自由主義學(xué)者。他們舉辦各種論壇和沙龍，主張通過民主的方式，推動議會立法實(shí)施社會改良。經(jīng)過長時間的研究，英國于1942年公布了《貝弗里奇報告》，并于1948年宣布建成福利國家。英國政府制定了一系列有關(guān)工傷、疾病、失業(yè)、年老、家庭津貼等方面的政策，由政府保障公民的最低生活需要，提供普遍性的社會保險，國家向其國民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡亩喾N福利與照顧。

三、社會政策的基本要素、類型與功能

1.社會政策的要素

社會政策的基本要素是指組成社會政策的基本要件，即它是由哪些必不可少的東西組成的。簡略地說，包括社會政策主體、社會政策對象、社會政策文本、社會政策資源和社會政策運(yùn)行。

社會政策過程是指社會政策從制定形成到實(shí)施的過程，它是各方行動者圍繞著政策規(guī)定的確立和政策規(guī)定的實(shí)施而展開的互動過程。廣義的社會政策過程包括社會問題的發(fā)現(xiàn)、解決問題的政策動議、政策方案的形成、政策方案的選定、政策文本的編寫、政策的發(fā)布、政策的貫徹實(shí)施、政策實(shí)施過程監(jiān)控、政策效能評估、政策的完善和修訂等一系列內(nèi)容。

2.社會政策的類型

英國社會政策學(xué)者理查德●蒂特馬斯（Richard Titmuss）根據(jù)社會政策的功能提出了三分法：（1）殘補(bǔ)性福利政策。它認(rèn)為應(yīng)該首先發(fā)揮市場和家庭的功能來滿足個人的需求。只有當(dāng)這兩個渠道失效后，社會福利制度才發(fā)揮作用，而且是臨時發(fā)揮作用。福利制度主要就是指以家庭生計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的社會救助制度。（2）工業(yè)成就性社會政策。通過國家強(qiáng)制立法來實(shí)現(xiàn)個人福利和工作成就的掛鉤。這種社會政策主要是指歐洲大陸的社會保險政策。它不考慮收入再分配，也不考慮社會團(tuán)結(jié)等社會主義理想。（3）制度再分配性社會政策。把社會福利當(dāng)作社會的主要制度，在市場體系之外提供普遍的福利，滿足人類社會的基本需要。它主要是根據(jù)社會平等原則，通過收入再分配來促進(jìn)社會改善。這其實(shí)就是指北歐國家的社會福利制度。

英國學(xué)者馬歇爾按照社會發(fā)展歷史將公民權(quán)利劃分為三種：民事（公民）權(quán)利（civil right）、政治權(quán)利（political right）和社會權(quán)利（social right）。民事權(quán)利指人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、言論自由、信仰自由等基本人權(quán)；政治權(quán)利是指參與政治的權(quán)利，普遍的選舉權(quán)是核心；社會權(quán)利則是公民當(dāng)然從國家那里享有獲得教育、健康和養(yǎng)老等權(quán)利。

丹麥學(xué)者艾斯平-安德森在《福利資本主義的三個世界》中主張去商品化，認(rèn)為社會分層與就業(yè)才是福利國家的特性。

西方福利國家的社會福利是制度性的、普惠的。

3.社會政策的功能

（1）滿足人的需要。亞多夫、伊恩●高夫認(rèn)為需要與需求不同。需求是指人索求某種東西的動機(jī)和行動，是指的“想要”。在學(xué)科領(lǐng)域上，它更多地被用于經(jīng)濟(jì)學(xué)。社會福利、社會政策中更多地使用需要（need）的概念，指的是人之所作為人所必需的獲得某種東西的動機(jī)和行動，也就是人的基本需要。人的需要是指本應(yīng)得到滿足但卻沒有被滿足的人的要求，是人的生存、幸福、充實(shí)所必需的物質(zhì)、心理、經(jīng)濟(jì)、文化及社會等方面的要求。（2）解決社會問題。（3）維持社會穩(wěn)定。

四、社會政策的新發(fā)展

20世紀(jì)70年代末以來，新右派強(qiáng)烈指責(zé)福利國家制度，認(rèn)為福利國家建設(shè)引發(fā)的社會福利攀升阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了20世紀(jì)70年代西方國家的經(jīng)濟(jì)蕭條。作為對新右派上述觀點(diǎn)的一種理論回應(yīng)，發(fā)展型社會政策揭示了福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一性，主張通過投資性社會政策，在促進(jìn)社會福利發(fā)展的同時獲得經(jīng)濟(jì)的增長，實(shí)現(xiàn)社會政策的可持續(xù)性發(fā)展。

發(fā)展型社會政策由前加州大學(xué)柏克萊分校社會福利學(xué)院院長米治理教授（Midgley）等提出。其基本觀點(diǎn)是社會投資，即投資于更能帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會項(xiàng)目，投資于人力資本，投資于就業(yè)和創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，投資于社會資本，投資于資產(chǎn)發(fā)展。發(fā)展型社會政策不僅關(guān)注社會福利接受者、貧困者、需要救助者，而且探索如何提高所有人的福利。

五、我國的社會政策實(shí)踐

改革前，比較成型的社會政策很少，差不多只有“五?！闭摺＿@與普遍貧困有關(guān)。我國的社會政策與改變貧困的經(jīng)濟(jì)政策聯(lián)系在一起，我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)—社會政策，比如家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、取消農(nóng)業(yè)稅的政策。社會政策主要在民政領(lǐng)域，即狹義的社會福利，解決由市場化改革帶來的社會問題，促進(jìn)了社會保障制度的改革，也表現(xiàn)為社會政策的發(fā)展。

新世紀(jì)以來，我國的社會政策正在迎來社會政策時代。社會政策時代具有如下一些基本特征：社會公正理念在社會中獲得普遍認(rèn)可；社會福利政策被制定和實(shí)施；社會福利政策普遍發(fā)展并覆蓋人們正常生活的諸多領(lǐng)域；有效實(shí)施社會政策的組織體系的建立；經(jīng)濟(jì)政策與社會政策體系是整合的。

關(guān)于社會政策托底。對什么是“托底”、托什么底和怎樣托底還需要有更深刻的認(rèn)識。我們理解，社會政策托底就是“應(yīng)保盡?！?，這是基本的。但是，還要實(shí)施積極的社會政策托底，包括積極的社會政策與積極實(shí)施社會政策，且這兩個方面要有機(jī)結(jié)合。積極托底的社會政策要有倫理的視角、經(jīng)濟(jì)的視角、政治的視角、社會的視角和發(fā)展的視角。見圖1。

圖1　社會政策托底的綜合效應(yīng)

社會政策首先要托基本民生之底，也要托社會心理之底，托社會結(jié)構(gòu)之底。社會政策的實(shí)施要實(shí)現(xiàn)“獲得感”，同時社會政策要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人的發(fā)展。