劉嚴(yán)萍 何繼新 于汐

脆弱性研究是安全管理研究的前提和核心。在城市社區(qū)發(fā)展中，針對(duì)社區(qū)這一場(chǎng)域下的公共設(shè)施脆弱性的問(wèn)題關(guān)注不足，已有的城市社區(qū)公共設(shè)施安全領(lǐng)域的研究主要以城市社區(qū)內(nèi)單個(gè)類型的公共設(shè)施為研究對(duì)象，研究對(duì)象比較單一片面，研究視野較為狹窄，目前尚未形成系統(tǒng)化的理論研究框架，對(duì)某一地區(qū)或省市城市社區(qū)公共設(shè)施脆弱性問(wèn)題的實(shí)證研究也比較欠缺。本文以天津市為例，著眼于社區(qū)層面，界定城市社區(qū)公共設(shè)施脆弱性的內(nèi)涵，全面分析社區(qū)公共設(shè)施脆弱性產(chǎn)生的根源，在此基礎(chǔ)上從組織管理、工程性措施、非工程性措施三個(gè)方面，提出治理路徑。

一、引言

城市社區(qū)公共設(shè)施安全問(wèn)題覆蓋面較大，種類較多，作為城市管理者，應(yīng)借助科學(xué)有效的技術(shù)手段和管理方法，盡量減少社區(qū)層面各種公共設(shè)施問(wèn)題的發(fā)生，最大限度地保障城市社區(qū)公共利益，維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康和諧發(fā)展。

近年來(lái)，學(xué)界對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施公共安全管理的研究取得了一定成果，從脆弱性評(píng)價(jià)方法模型及應(yīng)用、管理模式、系統(tǒng)、應(yīng)急體系、安全規(guī)劃、安全設(shè)計(jì)、監(jiān)管策略等角度，研究分析了城市基礎(chǔ)設(shè)施的安全問(wèn)題[1-5]。脫離開(kāi)城市基礎(chǔ)設(shè)施情境，社區(qū)公共設(shè)施脆弱性研究的場(chǎng)域是不同的，具有自身特點(diǎn)，已有的研究大都停留在城市社區(qū)公共設(shè)施安全，研究對(duì)象過(guò)于狹窄[6-11]，且對(duì)于脆弱性的內(nèi)涵、成因和治理策略方面，缺少應(yīng)有的關(guān)注和系統(tǒng)化的理論和實(shí)證研究。

二、社區(qū)公共設(shè)施脆弱性內(nèi)涵

脆弱性的概念最初來(lái)源于對(duì)自然災(zāi)害的研究領(lǐng)域，此后逐步擴(kuò)展到其他領(lǐng)域，并衍生出不同的表述。從自然系統(tǒng)看，脆弱性主要是指生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定性差、變化機(jī)率高、幅度大、抗干擾能力差、敏感性差、向不利于城市生存發(fā)展的方向演化，以及受到?jīng)_擊后的恢復(fù)能力等；側(cè)重于從社會(huì)系統(tǒng)的角度進(jìn)行表述。脆弱性是指各社會(huì)群體或整個(gè)社會(huì)因?yàn)?zāi)害等造成的各種潛在的損傷及應(yīng)對(duì)能力；側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行表述。脆弱性是指在各類災(zāi)害的侵襲下，人口、建筑物等承災(zāi)體受損帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失等。社區(qū)公共設(shè)施的脆弱性可以定義為城市社區(qū)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理等公共設(shè)施，在受到威脅因素沖擊下，暴露于不利影響及災(zāi)害的可能性、受致災(zāi)因素?cái)_動(dòng)系統(tǒng)產(chǎn)生變化的可能性和程度，是暴露性、敏感性、應(yīng)對(duì)力一系列相關(guān)概念的集合。

社區(qū)公共設(shè)施暴露性是指社區(qū)公共設(shè)施處于旨在因素的作用范圍之內(nèi)，自身缺少相關(guān)的保護(hù)措施，從而易受到致災(zāi)因子的沖擊，主要體現(xiàn)社區(qū)公共設(shè)施在自然存在下的暴露性和維護(hù)不力下的暴露性。自然存在下的暴露性，例如處于地質(zhì)條件脆弱區(qū)域的城市社區(qū)，以自來(lái)水管線設(shè)施為例，社區(qū)管線長(zhǎng)期暴露于地質(zhì)變化的影響下，對(duì)水管造成擠壓導(dǎo)致的爆管；維護(hù)不力下的暴露性，例如電氣線路磨損、腐蝕等因素帶來(lái)的自然老化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，即使沒(méi)有外力或外來(lái)因素的破壞，也有可能因?yàn)槔匣ナ褂冒踩δ?，長(zhǎng)期暴露空氣中所發(fā)生的火災(zāi)。

社區(qū)公共設(shè)施敏感性是指，社區(qū)公共設(shè)施對(duì)于外界自然沖擊或人為擾動(dòng)下，自身基于規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)維護(hù)綜合考量下的結(jié)構(gòu)損壞或功能損壞的可能性。

社區(qū)公共設(shè)施應(yīng)對(duì)力主要表現(xiàn)在公共設(shè)施受到?jīng)_擊后，其自身所設(shè)置的自我保護(hù)裝置的預(yù)測(cè)預(yù)警能力、應(yīng)急能力、恢復(fù)能力等綜合能力。以較為常見(jiàn)的社區(qū)煤氣管線破裂引發(fā)的火災(zāi)為例，在智慧社區(qū)的建設(shè)中，城市社區(qū)煤氣管線安全控制從管線自身管控系統(tǒng)角度而言，應(yīng)可以檢測(cè)到不安全因素的出現(xiàn)，并出現(xiàn)系統(tǒng)預(yù)警，顯示泄漏的具體位置，進(jìn)行智能處置，結(jié)合后期人工處置，及時(shí)控制泄漏量和范圍；從家庭的角度而言，應(yīng)安裝智能檢測(cè)及預(yù)警終端設(shè)備。從這兩個(gè)角度而言，是否具備了檢測(cè)預(yù)警設(shè)備，設(shè)備是否日常維護(hù)，保持正常運(yùn)行，檢測(cè)時(shí)間和預(yù)警后智能處置的事件間隔，都代表了該設(shè)施對(duì)外界擾動(dòng)的應(yīng)對(duì)力。

三、社區(qū)公共設(shè)施脆弱性源流

社區(qū)公共設(shè)施脆弱性源流是對(duì)社區(qū)公共設(shè)施安全可能具有潛在危險(xiǎn)的客觀存在。結(jié)合社區(qū)公共設(shè)施脆弱性的內(nèi)涵界定，其脆弱性的根源主要有：自然災(zāi)害的沖擊角度、規(guī)劃建設(shè)運(yùn)營(yíng)角度、社會(huì)情境破壞角度、消費(fèi)使用角度等四類。具體分析有以下幾種因素。

（一）自然因素沖擊

引起社區(qū)公共設(shè)施脆弱性的自然源流主要是指城市所處的自然地理?xiàng)l件不同，自然致災(zāi)因素不同，包括暴雨、冰凍、臺(tái)風(fēng)、海嘯、地震、泥石流等，這些都會(huì)對(duì)社區(qū)公共設(shè)施產(chǎn)生較大的沖擊，影響社區(qū)公共設(shè)施安全。以地震為例，天津作為國(guó)家重點(diǎn)地震防御城市，地下隱伏斷裂較多，對(duì)于社區(qū)內(nèi)的配電室及其電器設(shè)備、水泵室、消防設(shè)施、燃?xì)?、電、熱、生活用水管線、污水管道、電梯等地表或淺地表的公共設(shè)施而言，均具有潛在的沖擊性。

（二）自身質(zhì)量因素

社區(qū)公共設(shè)施脆弱性的自身質(zhì)量因素主要是指公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)施工質(zhì)量不合格、運(yùn)營(yíng)維護(hù)不到位引發(fā)的設(shè)施損壞。

第一，社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)不合理，主要體現(xiàn)在各類設(shè)施所涉及的專業(yè)防災(zāi)規(guī)劃自行其是甚至自相矛盾；社區(qū)所在自然環(huán)境的評(píng)估分析不科學(xué)，實(shí)際設(shè)計(jì)中不符合安全規(guī)劃規(guī)范。

很多社區(qū)在公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)之初，沒(méi)有全盤考慮到自然因素的沖擊，也沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到隨著城市化進(jìn)程的加快，社區(qū)后期發(fā)展中周圍設(shè)施的密度和安全間距，即使是在公共設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)之初通盤考慮了潛在的威脅因素，而從實(shí)際規(guī)劃操作而言，存在規(guī)劃間的不協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的防災(zāi)規(guī)劃對(duì)于多數(shù)設(shè)施都未制定統(tǒng)一的脆弱性與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社區(qū)綜合防范規(guī)劃的可操作性有限。

第二，社區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量不合格，突出體現(xiàn)在建設(shè)實(shí)際偏離規(guī)劃設(shè)計(jì)，以及建設(shè)過(guò)程中材料或工藝不合格引發(fā)的抗災(zāi)能力不足，導(dǎo)致脆弱性加大。以社區(qū)管線設(shè)施為例，從廣義上講，社區(qū)管線設(shè)施的本身結(jié)構(gòu)完好，但是易受到周圍其他管線的設(shè)施影響，也可以視為自身脆弱性的體現(xiàn)。

第三，社區(qū)公共設(shè)施維護(hù)不到位，維護(hù)和更新基本停留在最基礎(chǔ)性的、簡(jiǎn)單的破損維修上。如果維護(hù)及時(shí)到位，那么就會(huì)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，設(shè)施自身通過(guò)智能研判并智能切斷，發(fā)揮自動(dòng)響應(yīng)的能力作用。

（三）社會(huì)情景破壞因素

社會(huì)情景破壞因素主要是指人為因素對(duì)社區(qū)公共設(shè)施構(gòu)成潛在的威脅。在未能對(duì)引發(fā)人為破壞行為發(fā)生的誘因排查處理，未能進(jìn)行事先防范的社會(huì)情景下，一些惡意破壞因素加重了社區(qū)公共設(shè)施的脆弱性。

（四）消費(fèi)因素

消費(fèi)因素主要是指社區(qū)公眾在使用社區(qū)公共設(shè)施的過(guò)程中，因缺乏安全意識(shí)，人為改變了設(shè)施的本體，造成設(shè)施功能的降低。以社區(qū)電路設(shè)施為例，很多社區(qū)普遍存在私接亂改公共電路設(shè)施的現(xiàn)象，造成火災(zāi)隱患。

四、社區(qū)公共設(shè)施脆弱性治理路徑

第一，從組織與管理的角度而言，街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)擔(dān)負(fù)著對(duì)所轄區(qū)域公共設(shè)施安全管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查職能，應(yīng)形成以街道辦事處為主導(dǎo)，駐區(qū)單位、行業(yè)部門、社區(qū)公眾為代表的共同參與的社區(qū)公共設(shè)施管理工作運(yùn)行機(jī)制。 第二， 從工程性防災(zāi)的角度而言，針對(duì)社區(qū)不同類型的公共設(shè)施，對(duì)于社區(qū)及周邊潛在致災(zāi)因素予以分類分析評(píng)估，對(duì)應(yīng)具體的致災(zāi)因素，明確社區(qū)相對(duì)應(yīng)類型公共設(shè)施的脆弱性程度。以社區(qū)周圍?；钒踩?guī)劃中的安全防護(hù)距離為例，我國(guó)目前對(duì)于不同類型的?；钒踩嚯x的界定尚未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)加快對(duì)這一領(lǐng)域的研究，推進(jìn)社區(qū)周圍危險(xiǎn)因素排查工作規(guī)范開(kāi)展并切實(shí)推行下去，防止社區(qū)周邊?；繁ɑ蚧馂?zāi)對(duì)社區(qū)公共設(shè)施的破壞。

第三，從非工程性減災(zāi)的角度而言，轉(zhuǎn)變社區(qū)公共設(shè)施安全管理方式，加大對(duì)社區(qū)居民公共設(shè)施安全和思想教育，把維護(hù)公共設(shè)施安全作為經(jīng)常性的社區(qū)安全教育內(nèi)容，普及和提高社區(qū)居民對(duì)公共設(shè)施的安全意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和自覺(jué)性，以國(guó)家和社區(qū)公共設(shè)施管理相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范各主體的行為。

第四，建立并嚴(yán)格社區(qū)公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)的質(zhì)量和安全檢驗(yàn)制度，定期檢查維護(hù)，保持完好、安全、有效。對(duì)所屬公共設(shè)施存在隱患的，要及時(shí)向上級(jí)主管部門報(bào)告并公布于社區(qū)公眾，對(duì)限期整改的工程性或管理性措施及整治后的效果要及時(shí)公布。

第五，在工程性減災(zāi)措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合社區(qū)應(yīng)急能力，針對(duì)性地予以評(píng)估不同公共設(shè)施現(xiàn)有的承災(zāi)能力，并在此基礎(chǔ)上制定社區(qū)各類敏感度較高的公共設(shè)施突發(fā)事故應(yīng)急預(yù)案。天津市以紅橋區(qū)為主導(dǎo)，聯(lián)合天津市測(cè)繪院，依托該院的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)工作，走在了很多城市安全社區(qū)建設(shè)的前列。

第六，嚴(yán)格社區(qū)公共設(shè)施責(zé)任監(jiān)督和追究制度。依據(jù)強(qiáng)化理論，以任何理由、行為破壞社區(qū)公共設(shè)施，危及公共設(shè)施安全的，應(yīng)實(shí)行行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合，并以社區(qū)公共設(shè)施管理制度給與責(zé)任追究和懲治。監(jiān)督與追究的基礎(chǔ)在于法律的完善。發(fā)達(dá)國(guó)家在城市基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理方面的立法起步早且較為完善，我國(guó)應(yīng)在借鑒國(guó)外法律制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快社區(qū)公共設(shè)施相關(guān)立法工作。

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（責(zé)任編輯：李靜敏）