華南

從生育、養(yǎng)老到工傷、醫(yī)療，從城鎮(zhèn)職工到農(nóng)村民眾……社會保障是關(guān)乎基本民生福祉和國家長治久安的重大制度安排，也是公眾關(guān)注度最高、反映最敏感、聚焦最持久的重要民生領(lǐng)域。哪怕一項微小的調(diào)整，也會蝴蝶振翅般引起龐大的社會效應(yīng)。

經(jīng)過近30多年來的改革與發(fā)展，中國的社會保障體系已經(jīng)從計劃經(jīng)濟(jì)時代的國家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、單一層次、封閉運(yùn)行格局轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)在的政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會化、多層次化。剛剛走過的“十二五”，可以說是新型社會保障體系從長期漸進(jìn)的試驗(yàn)性改革狀態(tài)走向成熟、定型的重要過渡期。面向“十三五”，中國社保制度建設(shè)又將面臨怎樣的前景與挑戰(zhàn)？

近日，全國人大常委、中國社會保障學(xué)會會長、中國人民大學(xué)教授鄭功成就此話題接受采訪。在他看來，當(dāng)下中國需將社會保障提升至國家治理體系現(xiàn)代化的高度進(jìn)行考量，堅持互助共濟(jì)原則，建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。在此前提下，未來五年中國社保必定要步入成熟、定型發(fā)展的新階段，即全面建成中國特色的社會保障體系，并真正踏上更加公平、更有效率、更可持續(xù)的中國式福利國家臺階。

社會保障需要真正的頂層設(shè)計

“理念優(yōu)于制度，制度優(yōu)于技術(shù)。理念是行動的先導(dǎo)，也是技術(shù)的先導(dǎo)，只有在科學(xué)的理念指導(dǎo)下才會有合理的制度安排，只有在合理的制度安排下，優(yōu)良的技術(shù)方案才能真正發(fā)揮出優(yōu)良的作用。否則，實(shí)踐效果可能相互對沖，甚至是南轅北轍。”談及中國社保制度建設(shè)，鄭功成首先強(qiáng)調(diào)要樹立正確的社保理念，準(zhǔn)確認(rèn)知社保在社會運(yùn)行中的作用。

在鄭功成看來，對于社會保障制度的認(rèn)識主要有兩個方面：一方面，首先要肯定福利是個好東西。社會保障作為國家的福利制度，是保障與改善國民生活質(zhì)量的重要社會制度安排。在約定俗成的中國社會保障政策話語體系中，社會保險、社會救助、社會福利是中國社會保障體系的三大構(gòu)成部分。“而在現(xiàn)實(shí)中，政府包辦一切‘泛福利化’和個人負(fù)擔(dān)所有的‘反福利化’等對社會福利的誤解，導(dǎo)致了中國社會保障總體發(fā)展的滯后，社會福利事業(yè)則構(gòu)成了整個社會保障體系建設(shè)中的短板?！编嵐Τ裳a(bǔ)充解釋，“泛福利化”當(dāng)然不好，人參再好多吃也會得病。但就目前狀況而言，福利病、福利危機(jī)等“反福利化”更不好，福利是民眾發(fā)自內(nèi)心的訴求，也是政府天經(jīng)地義的責(zé)任。因此福利是個好東西。中國改革發(fā)展一個根本目標(biāo)就是要不斷增進(jìn)人民的福利，走出一條適合國情的中國式社會保障事業(yè)發(fā)展道路。

另一方面，不斷增進(jìn)人民福利要以共建為前提，大家要勞動、要參與，要有合理的責(zé)任分擔(dān)，只有共建共享、互助共濟(jì)，才能應(yīng)對人生風(fēng)險與社會風(fēng)險，并確保制度可持續(xù)發(fā)展。

就現(xiàn)代社會而言，鄭成功認(rèn)為：“社會保障不是單純的民生問題，更不是簡單的政府為百姓做好事，而是國家治理體系現(xiàn)代化的、必須的、十分重要的組成部分?！?/p>

以現(xiàn)代社會保險制度起源地德國為例，鄭功成講到，1883年到1889年，德國相繼頒布《疾病保險法》、《工傷事故保險法》、《老年、殘疾、遺屬保險法》，1911年又將這些法規(guī)綜合為單一的德意志帝國法典，這是世界上第一套完整的社會保險體系，開創(chuàng)了資本主義國家社會保障體系的先例。而這些制度的制定，最初就是為化解德國勞資矛盾，社會保障的介入，使得原本對立斗爭的勞資雙方得以妥協(xié)合作，并由此使德國迅速強(qiáng)大。德國創(chuàng)建這個制度，使資本主義社會從野蠻時代進(jìn)化到文明時代。美國、英國也是如此。鄭功成談道：“社保制度的建立及其具有的普遍性，已然是國家建設(shè)起碼的道德基礎(chǔ)。”

“因此，現(xiàn)代社會保障從起源就是國家治理體系的重要構(gòu)成部分，我們不能將社會保障簡單地矮化為民生保障。否則，哪個地方遇到問題就補(bǔ)一塊，每推出一項社保措施就會引發(fā)很多爭議，就是沒有從國家頂層設(shè)計的層面考慮這個問題?！编嵐Τ蓮?qiáng)調(diào)社保體系一定要從國家治理體系的角度考慮制度的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和功能定位。如果陷入局部、細(xì)節(jié)的糾纏中，就既不能掌握制度的結(jié)構(gòu)，也不能給民眾以穩(wěn)定的預(yù)期?！爸挥袑⑸鐣Ｕ献鳛閲抑卫眢w系現(xiàn)代化的十分必要的構(gòu)成部分，才稱得上是頂層設(shè)計。這是理念問題，是必須要強(qiáng)調(diào)的。如果從國家治理體系現(xiàn)代化頂層設(shè)計的角度看，很多問題迎刃而解。因此，一定要讓社會保障成為國家治理體系中的重要支柱，才符合這一制度的功能定位，并使之真正承擔(dān)起自己的特定使命，發(fā)揮出自己在國家長治久安中的作用。”

堅守互助共濟(jì)的原則構(gòu)建社保制度

“社會保障一定要尊重基本規(guī)律，任何事物都有基本規(guī)律，偏離基本規(guī)律終歸是要出問題的?！编嵐Τ烧J(rèn)為，沒有現(xiàn)代社會保障制度的維系與保證，社會不可能進(jìn)入真正文明進(jìn)步的發(fā)展階段。沒有共享理念的支撐，既不會有現(xiàn)代社會保障制度，也不會有自愿性的慈善事業(yè)。社會保障應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)全民共享發(fā)展的基本途徑和強(qiáng)有力的制度保證。

公平正義原則?！吧鐣Ｕ系氖姑褪莿?chuàng)造公平，維系公平，縮小不公平?！辈灰J(rèn)為市場萬能，還要看到有市場失靈的現(xiàn)象；不要只看到市場機(jī)制的效率，還要看到市場機(jī)制競爭的殘酷性。社會保障在保障與改善民生的同時，恰恰可以彌補(bǔ)市場失靈，化解市場競爭的不良后果。因此，我國應(yīng)當(dāng)堅定不移地加快新型社會保障體系建設(shè)，在政府主導(dǎo)下充分調(diào)動各種力量壯大社會保障物質(zhì)基礎(chǔ)，在公平的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)強(qiáng)制性、講集體主義、講互助共濟(jì)，盡可能實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展。

共建共享原則。社會保障以共享為目的，而共建構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)共享的前提條件。沒有共建，不會有共享的物質(zhì)基礎(chǔ)；沒有共建，共享還面臨著可靠性與合法性的質(zhì)疑。共建共享原則體現(xiàn)的是權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。

互助共濟(jì)原則。社會保障最卓越的功能就是互助共濟(jì)，并以此為依托，為所有人提供穩(wěn)定的安全預(yù)期?？梢栽O(shè)想，如果健康者不愿分擔(dān)疾患者的風(fēng)險，醫(yī)療保險制度必定崩塌，當(dāng)健康者不再健康時也沒有制度保障；年少者不能分擔(dān)年老者的風(fēng)險，養(yǎng)老保障制度必然崩塌，當(dāng)年少者年老時也可能陷入困境。因此，社會保障不是利己主義的制度安排，而是集體主義的制度安排，只有用群體的力量，才能真正化解個體的風(fēng)險。

2016年3月，“十三五”規(guī)劃正式發(fā)布，對比“十三五”規(guī)劃建議，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于社保機(jī)制的表述中，刪掉了“健全多繳多得激勵機(jī)制”這一點(diǎn)，一度引發(fā)熱議。鄭功成直言，這一句話刪得好，2016年2月他就曾就此話題在《人民日報》發(fā)表文章，明確闡述了“多繳多得”從來不是社會保障的原則，而是市場法則、商業(yè)保險的法則。

社會保障不能單純強(qiáng)調(diào)多繳多得，要強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)。比如養(yǎng)老保險，人們參加養(yǎng)老保險最可靠、最重要的功能，就是希望無論我們多長壽，都有一份穩(wěn)定、可靠的經(jīng)濟(jì)收入。再比如失業(yè)保險，一般機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人很少失業(yè)，但是他們也繳費(fèi)。如果只有存在失業(yè)風(fēng)險的人才參加失業(yè)保險，那么這個制度怎么能持續(xù)存在？

實(shí)際上，失業(yè)保險就是在崗者幫助失業(yè)者，如果失業(yè)就可以得到幫助，在失業(yè)的過程中有基本的經(jīng)濟(jì)來源。

再看生育保險，如果考慮多繳多得原則，那么只有二三十歲的女職工愿意多繳，男職工和已經(jīng)生育的女職工就都不參加了，這一制度還怎么持續(xù)？生育保險就是為生育女性化解后顧之憂的制度安排，盡管女職工過了生育期，但是也可以為年輕女性提供支持，正如自己當(dāng)年享受其他人提供的支持一樣。

醫(yī)療保險更是如此，多繳不一定多得，少繳不一定少得，關(guān)鍵是讓所有參加醫(yī)保的人，能夠不再擔(dān)心疾病醫(yī)療開支的后顧之憂。因此，在社會保險方面，要強(qiáng)調(diào)互助共濟(jì)和集體主義的意識，要強(qiáng)調(diào)社會的公平公正，不能只從利己出發(fā)，更不能等同于市場交易，否則就不是社會保障，而是商業(yè)保險。

鄭功成介紹說，目前全世界養(yǎng)老保險，有的是繳稅制，那是公平的；有的是繳費(fèi)制，跟工資直接掛鉤，但均控制最低不低于社會平均工資的60%，最高不高于300%，最高和最低不得超過五倍，這種將差距控制在五倍以內(nèi)的做法，就是為了促進(jìn)社會公平。

“我們國家也是。我們的工資差距何止5倍？因此，養(yǎng)老保險籌資過程中的保低與限高，即是為了縮小差距，保證公平，用群體力量化解個體風(fēng)險。”

社?？沙掷m(xù)在于責(zé)任分擔(dān)合理化

公平與可持續(xù)，一直是社保制度建設(shè)中備受關(guān)注之處。面對社會保障的“可持續(xù)性”，鄭功成提出，這取決于責(zé)任分擔(dān)的合理與否?！芭e一個日常的例子，就像父母和三個子女，一個子女負(fù)擔(dān)肯定難行，但是三個合理負(fù)擔(dān)就容易辦到。社會保障制度也是如此，只要責(zé)任合理分擔(dān)，制度就可持續(xù)，政府、個人、企業(yè)各分擔(dān)合理比例，社保就是可持續(xù)的，并不是說結(jié)余的錢越多越好?！?/p>

鄭功成舉例德國，120多年來一直實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的社保制度，并無結(jié)余，“之所以持續(xù)至今仍然平穩(wěn)，就是因?yàn)橹贫仍O(shè)計當(dāng)初解決好了責(zé)任合理分擔(dān)的問題”。政府負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金支出的25%，其余的由企業(yè)和個人平均分擔(dān)，就這么簡單。政府的責(zé)任是可控的，剩下的勞資各一半，雙方自行談判，所以德國養(yǎng)老金制度120多年來很穩(wěn)定，沒人擔(dān)心。

很多人認(rèn)為現(xiàn)在結(jié)余越多以后越好，但事實(shí)并非如此。如果責(zé)任分擔(dān)機(jī)制是失衡的，結(jié)余再多將來也是要出問題的?？沙掷m(xù)不取決于結(jié)余的錢多錢少，取決于責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的合理與否。福利增長與責(zé)任分擔(dān)的關(guān)系是辯證的關(guān)系。福利增長是城鄉(xiāng)居民的合理訴求，也是各級政府的使命所在，但福利責(zé)任一定要在政府、企業(yè)、個人與社會之間合理分擔(dān)。否則，責(zé)任失衡必定導(dǎo)致制度的不可持續(xù)。鄭功成直言：“如養(yǎng)老保險繳費(fèi)，廣東等地區(qū)繳費(fèi)偏低，基金結(jié)余多，保險待遇高；而東北地區(qū)繳費(fèi)高，基金結(jié)余少，保險待遇低；這種地區(qū)差異完全是由于制度的地區(qū)分割導(dǎo)致的結(jié)果。如果進(jìn)行地區(qū)分割，那么首先就要為歷史負(fù)擔(dān)找到另外的化解辦法，把老制度和新制度責(zé)任區(qū)分，否則歷史責(zé)任和現(xiàn)實(shí)責(zé)任不清，越是老工業(yè)地區(qū)越是吃虧，新興城市則輕松很多。這又是責(zé)任分擔(dān)問題?！?/p>

當(dāng)下，幾乎每個社會保障項目都面臨優(yōu)化結(jié)構(gòu)、厘清責(zé)任、理順體制、創(chuàng)新機(jī)制等緊迫問題?，F(xiàn)代社會保障制度改革的正確方向，是走多元化、多層次化的發(fā)展道路，多元化是調(diào)動政府、社會、企業(yè)、個人等各方的力量以不斷壯大社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，而多層次化實(shí)際上是重塑社會保障制度的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，讓政府、社會、企業(yè)、家庭與個人在一個大的制度體系框架內(nèi)合理地承擔(dān)責(zé)任。但多元化絕對不是可以讓政府放棄主導(dǎo)責(zé)任，多層次化絕對不是要動搖互助共濟(jì)型的法定基本保障制度的根本?！耙虼?，在當(dāng)前全面深化改革的背景下，社會保障制度正在從長期的改革試驗(yàn)性狀態(tài)走向成熟、定型的關(guān)鍵時期，最大的挑戰(zhàn)不是差不差錢，而是能否樹立科學(xué)的建制理念，能否在遵循互助共濟(jì)和責(zé)任合理分擔(dān)的基本原則下做好合理的制度設(shè)計?！?/p>

建設(shè)多層次新型社會保障體系

“社會保障體系不健全、不完整主要體現(xiàn)在多層次社會保障體系還未真正形成，多層次的社會保障體系包括法定的、非法定的、市場的層次，但現(xiàn)在第二層次、第三層次得不到政策的有力支持，在社會保障體系中還未得到相應(yīng)的位置。”

鄭功成認(rèn)為，中國新型的社會保障體系應(yīng)該是多層次構(gòu)成的社會保障體系。“我們需要的是完整的社會保障體系的多層次化，但是學(xué)界、業(yè)界更多指養(yǎng)老保險體系的多層次化。完整的社會保障體系多層次化，首先是養(yǎng)老保險的多層次化，第一層次是基本養(yǎng)老保險，勞資雙方繳費(fèi)加上政府補(bǔ)貼，三方共同參與并合理分擔(dān)責(zé)任；第二層次是職業(yè)年金、企業(yè)年金，在這個層面上，政府退出，由勞資雙方分擔(dān)責(zé)任；第三層次是個人自愿購買的人壽保險，在這個階段，企業(yè)和政府都退出，全憑個人自愿。”而現(xiàn)狀卻是大家對養(yǎng)老金第二層次忽略不計，把全部希望寄托在基本的養(yǎng)老保險上。其次，醫(yī)療保險也應(yīng)當(dāng)有多層次，包括第一層次法定的醫(yī)療保險、第二層次商業(yè)健康保險、第三層次慈善性的醫(yī)療救助。再次，救災(zāi)同樣需要多層次化，不僅需要政府承擔(dān)災(zāi)后緊急救助之責(zé)任，還必須要商業(yè)保險即保險公司承擔(dān)起強(qiáng)大的災(zāi)后損失補(bǔ)償責(zé)任，慈善事業(yè)同樣是必不可少的補(bǔ)充。如果商業(yè)保險與慈善事業(yè)都不發(fā)達(dá)，政府包辦救災(zāi)就會越來越無法持續(xù)。

社會保障制度是剛性的，只有調(diào)動市場資源與社會資源，整個社會保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)才能不斷壯大。如果市場機(jī)制不用、社會機(jī)制不用，只有政府的公共資源作為物質(zhì)基礎(chǔ)，不僅社會保障不可能得到發(fā)展，而且現(xiàn)有制度也無法維持?！胺ǘǖ酿B(yǎng)老保險不能指望利己主義的激勵機(jī)制，而是要優(yōu)化責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，一定要完整地理解中國的社會保障體系。什么時候第二層次、第三層次的社會保障體系形成，多層次社會保障體系形成，新型的社會保障體系就能形成?！?/p>

鄭功成提到，要推進(jìn)第二層次、第三層次的發(fā)展，首先財稅政策要加大力度，用稅收來激勵企業(yè)、激勵員工，并且要付諸實(shí)施；其次，社會保障要堅持保基本，社會保障水平確實(shí)不能太高，否則第二層次、第三層次沒有市場，這也包括醫(yī)療保險。如果醫(yī)保90%以上都報銷了，商業(yè)性的健康保險就沒有市場了；第三，要讓商業(yè)保險、慈善事業(yè)提高自己的信譽(yù)和公信力，第四，要培養(yǎng)現(xiàn)代的風(fēng)險意識和風(fēng)險管理意識，要有保險意識、互助意識和慈善意識，改良我們的社會氛圍?！叭绻谶@四個方面下功夫，我們多層次的社會保障體系就可以形成，人們就有一個健全、安全的保障網(wǎng)?！?/p>

“如果建立了健全的社會保障體系，城鄉(xiāng)居民的后顧之憂會得到解除，人民福祉會不斷提升；有了這樣穩(wěn)定的安全預(yù)期，就會營造出安定的社會環(huán)境與和諧的社會關(guān)系，這恰恰是國家治理的根本所在?！编嵐Τ勺詈髲?qiáng)調(diào)。

責(zé)任編輯 李娜