盧鴻鳴

[摘要]“全面依法治國”戰(zhàn)略目標的提出和實施，在教育領(lǐng)域最直接、最具體的貫徹落實就是全面推進依法治教。大力提升依法行政、依法辦學、依法執(zhí)教的能力和水平，能有效地服務(wù)、支撐、引領(lǐng)全面依法治國戰(zhàn)略。在分析了當前依法治教的現(xiàn)狀，以及制約全面依法治教的主要瓶頸后，提出了深入推進依法治教的對策建議，以期全面推進教育的依法治理。

[關(guān)鍵詞]依法治教；教育治理；教育執(zhí)法

教育直接關(guān)乎千家萬戶，教育依法治理的水平，與民眾的切身利益密切相關(guān)。全面推進依法治教是實施依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分，是加快推進教育治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。要實現(xiàn)這一目標，就需要以法治思維和方式解決教育管理的熱點、難點問題，以法治思維和法治方式深入推進和保障教育領(lǐng)域綜合改革，從而促進教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

一、當前依法治教的現(xiàn)狀與主要成就

近年來，各級黨和政府高度重視依法治教工作，積極探索依法治教的有效措施，取得了明顯的成效。依法治教是教育事業(yè)改革發(fā)展的強大動力，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是教育法律法規(guī)體系初步形成。目前，國家已經(jīng)制定頒布了《學位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》等教育專門法律，國務(wù)院制定了《幼兒園管理條例》《社會力量辦學條例》等教育行政法規(guī)與行政規(guī)章，大力推進了一攬子教育法律法規(guī)的立、改、廢、釋工作，《全面推進依法治校實施綱要》《關(guān)于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》等規(guī)范性文件也相繼出臺。同時，具有地方立法權(quán)的省、市也結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，制定了推進區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。這些教育法律法規(guī)，初步形成了具有中國特色的社會主義教育法律法規(guī)體系。

二是教育協(xié)調(diào)發(fā)展格局實現(xiàn)依法保障。在學前教育方面，隨著國務(wù)院《關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》的出臺實施，學前教育得到快速發(fā)展。全國幼兒園數(shù)量從2010年的15.04萬所增加到2014年的20.99萬所，增長率為39.6%，學前教育毛人園率則由2010年的56.6%提高到2014年的70.5%。在義務(wù)教育方面，2006年修訂的《義務(wù)教育法》把推進義務(wù)教育均衡發(fā)展用法律的形式作為教育發(fā)展的方向性要求確定下來，而《義務(wù)教育法實施細則》進一步明確了地方政府在教育管理、學校布局、經(jīng)費投入等方面的責任，從法制上保障了義務(wù)教育的均衡發(fā)展。2010年，全國“兩基”人口覆蓋率達到100%；2013年，國家實施了義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣評估工作；2015年，全國已有804個縣創(chuàng)建成為義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣。在高中教育、高等教育、特殊教育、民辦教育等方面，隨著法制保障的加強而持續(xù)發(fā)展。如從2010年到2014年，民辦學校在校學生由3393萬人增加到4302萬人。

三是教育公平發(fā)展目標逐步成為現(xiàn)實。充分保障學生平等的受教育權(quán)是教育公平的首要體現(xiàn)。國家在全面推進“兩基”和義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作中，高度重視農(nóng)民工子女、留守兒童等特殊群體的入學保障工作。按照“以流人地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的辦法引導各地實施政策，使進城農(nóng)民工子女就學保障狀況得到進一步改善。如長沙市按照“一視同仁”原則，制訂并實施平等接受義務(wù)教育工作措施和入學指南，確保了占全市義務(wù)教育學生人數(shù)1/3以上的隨遷子女100%在公辦學校就讀，與城區(qū)學生同等享受“一費制”全免。將留守兒童教育、管護工作列入鞏固提高義務(wù)教育工作的重要內(nèi)容，推進農(nóng)村留守兒童檔案的建立和動態(tài)監(jiān)測，有效保障了其入學權(quán)益。同時，為解決農(nóng)村學生和家庭經(jīng)濟困難學生的就學問題，國家在實施義務(wù)教育“一費制”全免、中職教育免費的基礎(chǔ)上，還建立健全了為義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟困難學生免費提供教科書和寄宿生活補助費制度、高校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系，以及中職教育學生資助制度，基本實現(xiàn)了“應(yīng)助盡助”。

四是教育行政管理措施依法得到落實。推進教育依法行政是全面依法治教的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，隨著“權(quán)力清單”“責任清單”制度的建立，“法無授權(quán)不可為”“法定職責必須為”的意識在各級教育行政主管部門不斷增強，“決策時想法，作為時用法”逐步成為提升治理水平，推進事業(yè)發(fā)展的新常態(tài)。如長沙市教育局的行政職權(quán)從原來的130項精簡到50項，精簡率達61.5%。同時，還制定了《重大行政決策程序規(guī)則》，全面實行審批項目“進窗辦理”和“限時辦理”制度、行政處罰裁量權(quán)基準制度和執(zhí)法案卷評查制度，促進依法科學民主決策。

二、當前制約全面依法治教的瓶頸因素

近年來，隨著國家《教育法》《教師法》《義務(wù)教育法》以及相關(guān)教育法規(guī)的頒布和實施，初步形成了依法治教的治理體系，保障了教育事業(yè)的改革和發(fā)展。但從全面推進依法治國的更高要求和新常態(tài)下群眾對依法治教工作的新期盼來考量，依法治教工作成效仍不太理想，特別是一些重大瓶頸因素的制約，使依法治教工作難以深入推進。

1.依法治教綜合環(huán)境有待優(yōu)化

一是教育保障難以依法執(zhí)行到位。這主要是在教育經(jīng)費投入、教師編制和教師福利待遇方面難以落實到位。在教育經(jīng)費上，目前財政對教育的預(yù)算缺乏剛性保障，以致教育經(jīng)費安排存在不確定因素。在教職工編制上，由于城區(qū)進城務(wù)工隨遷子女、學校和就學人數(shù)日益增加的矛盾明顯，根據(jù)原有編制總量配置，教師編制嚴重不足，只能采取聘任教師的方式解決問題。同時，城鄉(xiāng)教師編制倒掛的現(xiàn)實情況和農(nóng)村學校（教學點）生源較少且分布分散的特點，導致“超編缺人”的結(jié)構(gòu)性矛盾比較普遍。在教師待遇上，尚未依法落實到位，不少地區(qū)教師與公務(wù)員待遇不平衡；代課教師與在編教師同工不同酬，有的“五險一金”等社會保障也還沒有全面落實。

二是學校自主辦學限制較多。這主要是在人事管理，即學校人員聘任、調(diào)配、職稱評定等方面很受制約。在崗位設(shè)置上，學校固定的專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)比例，影響了優(yōu)秀人才的引進、晉升和待遇的落實；職稱評審相關(guān)繼續(xù)教育的評審項目只認可人社部門組織的收費培訓考核，既加重了教師的經(jīng)濟負擔，又造成與教育部門相關(guān)業(yè)務(wù)培訓的重復(fù)。在收入分配上，大部分地區(qū)的學校對教師的結(jié)構(gòu)性工資實行總量控制、剛性預(yù)算的支配空間較小，導致學校難以很好地調(diào)動教職工的積極性。在經(jīng)費使用上，學校辦學具有相對的特殊性和自主性，相應(yīng)經(jīng)費的開支不同于行政開支，而目前實行的又是機關(guān)事業(yè)單位統(tǒng)一管理，致使學校內(nèi)部工作調(diào)配及活動組織缺乏激勵機制，一些教育教學研究活動經(jīng)費難以支出。在教育教學上，各種名目的進校園、進課堂活動較多，一些政府部門要求學校配合開展的非教育教學活動現(xiàn)象仍然存在，影響了學校的正常教育教學。

三是學校權(quán)利保護相對滯后。校園安全責任“無邊界”，一旦發(fā)生校園或?qū)W生安全事故，無論是否為學校責任，學校一般都會成為追責、賠償?shù)闹黧w，導致一些學校在開展校外綜合實踐活動、體育鍛煉活動等方面有些畏首畏尾。無原則的“校鬧”，嚴重干擾教育教學，侵犯教師權(quán)益，迫切需要建立部門聯(lián)動、責權(quán)明晰的治理無原則的“校鬧”的長效機制。

四是依法治教合力有待加強。突出體現(xiàn)為涉教部門在簡政放權(quán)、行政效能上還有較大的差距。據(jù)初步統(tǒng)計，目前涉教部門約20個，涉及與教育發(fā)展的相關(guān)管理事項30余項，亟待“松綁”。

五是教育行政執(zhí)法力量薄弱。目前，教育行政部門很少設(shè)有教育行政執(zhí)法機構(gòu)，大部分區(qū)縣教育行政部門還沒有專門的教育法制機構(gòu)，編制安排、專業(yè)人員、工作經(jīng)費等都比較缺乏，導致教育行政執(zhí)法力量比較單薄、方式相對滯后。

2.涉教服務(wù)市場秩序有待規(guī)范

一是涉教服務(wù)門類繁多。目前，除教育部門核批的教育培訓機構(gòu)外，還有人社部門核批的技能培訓機構(gòu)、殘聯(lián)核批的殘疾人技能培訓機構(gòu)、工商部門審批登記的教育咨詢機構(gòu)和一些眾多的新興民辦機構(gòu)，這些都缺乏明確的定性和統(tǒng)籌管理，有的管理還處于盲區(qū)。

二是無證辦學現(xiàn)象堪憂。無證辦學或超經(jīng)營范圍辦學機構(gòu)客觀存在，其開辦和停辦隨意性大，缺乏統(tǒng)一管理，名稱使用上不規(guī)范、經(jīng)營業(yè)務(wù)不明確（涉及托管、中小學生課程、大中專學生自考助學和成考函授、社會各階層勞動技能、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、人文素養(yǎng)等培訓）。另外，工商部門審批登記的教育咨詢公司大多超范圍從事相關(guān)方面的培訓。還有一些家長組織生源借用場地聘請教師課外培訓，一些外地教師利用周末依托培訓機構(gòu)以“家教”為名結(jié)伙組織課外培訓，流動性大、隱蔽性強，打擊處理難度大，成為教育培訓市場新的亂源。

三是民辦培訓機構(gòu)良莠不齊。一些培訓機構(gòu)虛假宣傳，如有的打著師資力量雄厚的口號，實際聘請的是兼職大學生，且民辦培訓教師隊伍流動性大。民辦培訓機構(gòu)之間互相詆毀、互挖師資和生源的現(xiàn)象也時有發(fā)生，使教育服務(wù)水平大打折扣。

3.依法治校整體水平有待提高

一是學校治理結(jié)構(gòu)需要進一步完善。依章程辦學的現(xiàn)代學校制度尚未完全建立，有的學校民主氛圍不濃，權(quán)力過于集中，重大決策程序執(zhí)行不到位、民主程度不高，教代會、校務(wù)公開等流于形式，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

二是學校辦學行為需要進一步規(guī)范。有的學校未嚴格依法落實教育教學要求，未嚴格遵循教育規(guī)律，違規(guī)收費、違規(guī)補課、違規(guī)設(shè)重點班（實驗班）、違規(guī)跨區(qū)域招生等問題依然存在。

三是依法執(zhí)教意識需要進一步強化。部分教育行政管理人員、教師法治意識淡薄，缺乏基本的法律常識；個別學?；蚪逃虒W機構(gòu)在制定內(nèi)部管理規(guī)定時出現(xiàn)侵犯教師、學生正當權(quán)益的問題。

三、全面推進依法治教的對策建議

教育改革發(fā)展是率先建成全面小康社會和實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程，我們必須將依法治教作為全面依法治國重大戰(zhàn)略的迫切任務(wù)來抓，堅持以建立現(xiàn)代學校制度為目標，以規(guī)范各類涉教權(quán)利主體為核心，以完善學校現(xiàn)代治理能力為重點，堅持問題導向，理清權(quán)責邊界，加強教育依法行政、依法辦學、依法治校、依法執(zhí)教和依法評教，著力解決依法治教中的突出問題，辦好人民滿意的教育，使教育更加規(guī)范、公平、高效。

1.抓好依法治教頂層設(shè)計

一是明晰依法治教戰(zhàn)略目標。遵循教育發(fā)展規(guī)律，堅持問題導向，高起點、全方位規(guī)劃依法治教工作戰(zhàn)略目標，制訂依法治教實施意見和行動計劃，明確依法治教的總體目標、主要任務(wù)和工作重點，探索依法治教新路徑。二是科學編制教育發(fā)展規(guī)劃。準確把握教育改革發(fā)展的新任務(wù)、新要求，科學編制區(qū)域教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，特別是統(tǒng)籌謀劃、分類指導關(guān)系教育改革發(fā)展的系統(tǒng)性、全局性問題，增強工作的前瞻陛和主動性，推動教育優(yōu)質(zhì)、均衡、科學發(fā)展。三是加快完善教育法制體系。及時推進教育法規(guī)的立、改、廢、釋，加快構(gòu)建層次分明、相互銜接、功能完備、科學合理的教育政策法規(guī)體系。特別是針對當前法律法規(guī)規(guī)定的相對薄弱的學前教育、民辦教育、學校安全等領(lǐng)域，應(yīng)加快制訂相應(yīng)法規(guī)和規(guī)章，以良法推動善治。

2.依法規(guī)范涉教權(quán)力運行

一是加強教育依法行政。系統(tǒng)梳理教育行政職責權(quán)限，劃定行政行為邊界。研究制訂涉教部門“權(quán)力清單”和“責任清單”，從“越位”點退出，把“缺位”點補上，著力提高涉教部門尤其是教育行政部門的管理服務(wù)效能，探索形成依法治教“負面清單”管理新模式。二是規(guī)范涉校檢查評比。清理行政部門涉校檢查項目，建立檢查清單，嚴格規(guī)范各類檢查行為，除政策法規(guī)要求開展的檢查外，一律不得進入學校檢查，盡可能減輕學校教學之外的負擔，為學校安心辦學、盡心育人創(chuàng)造良好環(huán)境。三是解除額外課程負擔。清理各類知識進課堂、“小手牽大手”活動，凡無法律法規(guī)和國家教育部規(guī)定的，一律不得進入課堂，減少對教育內(nèi)容的干擾及課程時間的擠壓，讓學校根據(jù)教育需求優(yōu)化課程設(shè)計，安排教學內(nèi)容，引導學生發(fā)展。

3.規(guī)范學校教育辦學行為

一是推進依法治校。理順辦學體制，建立規(guī)范有序、均衡發(fā)展的辦學機制，切實規(guī)范辦學行為。把依法治校作為評價學校的重要內(nèi)容，制訂有效的評價、考核辦法，健全監(jiān)督機制和第三方評估，持續(xù)推進信息公開，以點帶面推動依法治校工作。二是完善現(xiàn)代學校法人治理結(jié)構(gòu)。把學校章程作為學校改革發(fā)展、實現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)，全面形成“一校一章程”格局。建立教育法律顧問制度，提高學校依法科學民主決策和應(yīng)對法律糾紛的能力。充分發(fā)揮社會中介評估組織在學校治理中的作用，支持家長委員會、社區(qū)等社會力量參與學校治理，強化教職工代表大會的作用發(fā)揮。健全中小學校長負責制，完善民主決策程序，構(gòu)建依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度。三是提升廣大教師依法執(zhí)教水平。強化教師法治意識，把法治教育納入教師培養(yǎng)培訓內(nèi)容，引導教師依法依規(guī)做好學生管理工作，不觸碰師德底線。構(gòu)建教師隊伍建設(shè)標準體系，從教師專業(yè)素質(zhì)、管理服務(wù)和保障監(jiān)督等方面逐步完善，規(guī)范和引導教師專業(yè)發(fā)展。

4.落實學校自主辦學權(quán)力

一是深入推進“管辦評”分離。落實學校辦學主體地位，加快培育第三方專業(yè)教育評價機構(gòu)，擴大社會參與度，建立健全客觀、專業(yè)的評價及反饋機制，依法履行管理和服務(wù)職責，激發(fā)各級各類學校依法自主辦學的活力。二是推行學校自主招聘。理順教師招聘管理職能，把教師招聘審批、職稱評定、崗位培訓等審批權(quán)限進一步下放，重點落實學校自主招聘用人權(quán)，根據(jù)學校發(fā)展需求科學確定教師招聘辦法，逐步推行學校依法自主公開招聘教師，引進優(yōu)秀人才，完善激勵機制，優(yōu)化教師結(jié)構(gòu)，確保教育需求。三是擴大學校經(jīng)費使用自主權(quán)。充分考慮教育發(fā)展實際，改革教育經(jīng)費撥付和管理方式，提高教育經(jīng)費預(yù)算的科學性，賦予學校經(jīng)費使用自主權(quán)，推進學校教學、學術(shù)研究活動有序開展。同時，加強教育內(nèi)部審計，公開財務(wù)收支情況，接受公眾監(jiān)督，提高經(jīng)費使用透明度。四是強化學校教師管理激勵機制。建立科學合理的教師績效評價體系，完善教師動態(tài)薪酬制度，擴大學校對教師的管理激勵權(quán)限，給予更多激勵政策支持，推行骨干教師教學激勵計劃，預(yù)支專項激勵經(jīng)費。

5.維護學校及師生合法權(quán)益

一是完善校園意外事故糾紛調(diào)處機制。把法治作為解決校內(nèi)矛盾和沖突的基本方式，探索建立學校意外事故第三方調(diào)解機制，成立公益性調(diào)解委員會，有效化解矛盾糾紛。健全學生安全和傷害事故的應(yīng)急處理機制和報告制度，建立應(yīng)對各類突發(fā)事件的工作預(yù)案，增強預(yù)防和妥善處理事故的能力。二是突出治理“校鬧”行為。推進校園安全立法，明確借校園意外事故敲詐勒索，甚至打砸搶行為的法律責任。開展聯(lián)合安保，嚴厲打擊擾亂學校教學秩序、危害校園公共安全的無原則的“校鬧”行為。多方化解教育風險，推行學校責任保險和學生意外傷害保險制度，依靠正當合法的渠道保障學生權(quán)益。三是依法解決教職工編制待遇等問題。理順教師編制管理權(quán)限，探索建立變“學校人”為“系統(tǒng)人”的管理機制，各區(qū)縣（市）根據(jù)省定編指導性意見和最低編制保障，結(jié)合本地財政狀況、教育事業(yè)發(fā)展需要和生源變化情況核定區(qū)域教職工編制，促進區(qū)域人才合理調(diào)配、有序流動。推進區(qū)域教師“同工同酬”，確保教師待遇不低于同級公務(wù)員并不斷提高，依法保障臨聘教師的應(yīng)有待遇和發(fā)展出路，逐步解決代課教師問題。

6.規(guī)范扶持民辦教育發(fā)展

一是嚴格民辦教育準入制。完善民辦學校準入標準、審批程序以及學校設(shè)立、變更、注銷登記等，加強民辦學校教育教學質(zhì)量評價和監(jiān)督，加強對民辦學校招生宣傳和收費等行為的監(jiān)管，推行聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)管聯(lián)控，深入開展非學歷高等教育清理整治，開展教育培訓市場專項整治，杜絕違法違規(guī)辦學行為。二是加快民辦教育立法。研制促進民辦教育發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，推進民辦學校營利性、非營利性分類管理，支持各類辦學主體通過獨資、合資、股份制等多種方式開展民辦教育，實現(xiàn)教學質(zhì)量與市場規(guī)則平衡，從法制上規(guī)范扶持民辦教育發(fā)展。三是落實教育公平措施。賦予民辦學校與公辦學校同等法律地位，推進民辦教師在評先評優(yōu)、職稱評定、社會保險等方面同等享受公辦教師待遇，做到民辦學校與公辦學校平等支持，設(shè)立民辦教育發(fā)展專項資金，在土地、稅費等方面落實民辦學校優(yōu)惠政策，促進教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

7.強化依法治教工作保障

一是強化教育改革發(fā)展經(jīng)費保障。堅持教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加大政府的教育投入力度，健全教育財政投入監(jiān)督機制，給予教育發(fā)展更多的政策傾斜和財政支持。拓展教育投入來源渠道，吸引社會資源合理配置到教育領(lǐng)域。完善以績效為導向的教育經(jīng)費分配機制，確保教育經(jīng)費投入總量逐年遞增和資金使用安全規(guī)范，為教育改革發(fā)展提供可靠的財力支持。二是強化教育行政執(zhí)法保障。探索成立專門的教育行政執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，建立健全權(quán)責清晰、分工明確的執(zhí)法工作機制，積極探索科學合理的執(zhí)法模式，認真梳理執(zhí)法事項和依據(jù)，完善教育執(zhí)法考核標準，實現(xiàn)督導與執(zhí)法的有機聯(lián)動，有效行使教育行政處罰權(quán)，實現(xiàn)教育行政執(zhí)法常態(tài)化、規(guī)范化。三是強化依法治教人才保障。實施人才強教戰(zhàn)略，推進教育法治人才培養(yǎng)機制創(chuàng)新，改革培養(yǎng)方式，加強協(xié)同創(chuàng)新，堅持德育先導，提高依法治教人才培養(yǎng)質(zhì)量。著力構(gòu)建人才競爭優(yōu)勢，優(yōu)化人才發(fā)展環(huán)境和工作待遇，為全面推進依法治教提供人才支撐。四是完善教育督導機制。構(gòu)建督政、督學、評估監(jiān)測三位一體的教育督導體系，加強督學責任區(qū)和督導信息化建設(shè)，探索實施素質(zhì)教育督導評估，推進學校掛牌督導工作，加強學校教育教學工作督導和教育質(zhì)量評估監(jiān)測，為改進教育教學、管理和決策提供科學依據(jù)。

8.探索建立教育執(zhí)法問責機制

一是加大涉教政策法規(guī)落實考核。將依法治教納入對地方政府和相關(guān)部門績效考核的重要內(nèi)容，加強對重大教育政策、法律法規(guī)實施情況的跟蹤研究和分析評估，及時發(fā)現(xiàn)依法治教新問題，并提出改進措施。二是強化政策法規(guī)落實責任追究。加大教育責任追究力度，明確問責的責任主體、客體界限、重點內(nèi)容和具體要求，對發(fā)生違反教育政策法規(guī)的重大事件、妨礙義務(wù)教育實施、造成重大社會影響等問題進行嚴格問責。緊扣教育法律法規(guī)實施的薄弱環(huán)節(jié)，聯(lián)合有關(guān)部門重點加強督查，推動工作改進、問題解決和法律制度的完善與實施。

參考文獻（編者略）

（責任編輯 羅登廉）