姜維

【案例】

12月20日，深圳光明新區(qū)渣土受納場發(fā)生重大滑坡事故，造成33棟建筑物被掩埋和人員傷亡。12月25日，國務(wù)院調(diào)查組經(jīng)調(diào)查認(rèn)定，此次滑坡災(zāi)害不是山體滑坡，不屬于自然地質(zhì)災(zāi)害，是一起生產(chǎn)安全事故。目前，公安機(jī)關(guān)已經(jīng)對事故相關(guān)責(zé)任人采取強(qiáng)制措施，檢察機(jī)關(guān)也以涉嫌重大責(zé)任事故罪依法對相關(guān)責(zé)任人員批準(zhǔn)逮捕，善后工作正在緊張有序進(jìn)行中。

【剖析】

政府監(jiān)管

變成“表演”式檢查

本質(zhì)上來看，企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管屬于政府必須提供的一種公共服務(wù)。近幾年來，政府對企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的資源投入、制度管理和高壓態(tài)勢都值得肯定。然而，頻發(fā)的企業(yè)安全生產(chǎn)事故仍然刺痛著民眾的神經(jīng)。僅2015年下半年以來，較大的安全事故就有包括天津港“8·12”大爆炸在內(nèi)的7起。此次深圳光明新區(qū)渣土受納場特別重大滑坡事故，無異于雪上加霜。

深圳光明新區(qū)渣土受納場屬于當(dāng)?shù)卣戏▽徟ㄔO(shè)的余泥渣土受納場，經(jīng)過嚴(yán)格設(shè)計(jì)，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保評估得到審批通過才建設(shè)運(yùn)營，可以說完成了事前監(jiān)管。同時(shí)，深圳市光明新區(qū)城管局對事中監(jiān)管也做了努力，探索引進(jìn)了社會監(jiān)管力量。2015年10月與招標(biāo)確定的企業(yè)簽訂監(jiān)管合同，由企業(yè)協(xié)助光明新區(qū)城管局全面履行對場區(qū)工程質(zhì)量、水土保持、變形及沉降監(jiān)測、安全生產(chǎn)等監(jiān)管義務(wù)。事故發(fā)生前，協(xié)監(jiān)企業(yè)下發(fā)過項(xiàng)目管理通知單，要求受納場經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行停工整改，但受納場經(jīng)營企業(yè)仍然運(yùn)營，直至釀成悲劇。

政府及其相關(guān)部門作為企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管主體，在具體實(shí)施過程中受監(jiān)督資源、監(jiān)督手段、慣性思維等約束，普遍重視前置審批監(jiān)督，輕視事中監(jiān)督。而且，在實(shí)施安全生產(chǎn)檢查方面，許多檢查都是打打電話、發(fā)發(fā)文件，檢查的“表演”特征明顯，至于文件精神是否得到落實(shí)，政策法規(guī)是否被切實(shí)執(zhí)行，則重視不夠。盡管深圳光明新區(qū)通過政府購買方式引進(jìn)了社會監(jiān)管，但委托監(jiān)管和政府直接監(jiān)管銜接不到位，委托監(jiān)管效果并不明顯，政府補(bǔ)位不及時(shí)，導(dǎo)致受納場經(jīng)營者“帶病”運(yùn)營。事故反映了政府監(jiān)管不到位、監(jiān)管有效性不足和部分官員不作為。

企業(yè)利益遮蔽“安全紅線”

企業(yè)是安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》的要求，企業(yè)須加強(qiáng)安全生產(chǎn)管理，建立、健全安全生產(chǎn)責(zé)任制度，完善安全生產(chǎn)條件，確保安全生產(chǎn)。然而，一系列的安全生產(chǎn)事故都表明：企業(yè)在履行安全責(zé)任過程中經(jīng)常虛與委蛇，“利益”的烏云遮蔽了“安全紅線”，過度追求利潤，忽視安全生產(chǎn)。深圳光明新區(qū)渣土受納場滑坡事故就反映出企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任意識嚴(yán)重缺失，這種缺失有諸多成因。

企業(yè)家精神未養(yǎng)成，部分企業(yè)老板缺少生命敬畏意識。目前，我國企業(yè)家群體在不斷成長，許多企業(yè)經(jīng)營者還是“公司老板”，不是“企業(yè)家”，沒有形成完整的企業(yè)家精神。過分看重金錢，不講誠信和社會責(zé)任，漠視生命，安全生產(chǎn)被拋至“腦后”，致使安全生產(chǎn)事故層出不窮。

企業(yè)安全生產(chǎn)內(nèi)部制衡缺失。企業(yè)安全生產(chǎn)關(guān)系到企業(yè)、企業(yè)員工、企業(yè)經(jīng)營者和工會等各方利益?！栋踩a(chǎn)法》明確企業(yè)、企業(yè)經(jīng)營者、企業(yè)從業(yè)人員、工會等角色在企業(yè)安全生產(chǎn)建設(shè)的作用及方式。而社會關(guān)注焦點(diǎn)往往是企業(yè)及企業(yè)經(jīng)營者的義務(wù)，忽視企業(yè)從業(yè)人員能動作用，以及工會組織的組織性制衡作用。其實(shí)，企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)如何，內(nèi)部員工和工會最為了解，這二者促進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任落實(shí)的重要作用往往被忽視，成了“擺件”。

企業(yè)違法懲戒力度不夠。目前，企業(yè)履行安全生產(chǎn)責(zé)任，除政府外在監(jiān)督“他律”，主要是依靠企業(yè)內(nèi)在“自律”。相較于美國、英國等發(fā)達(dá)國家，我國企業(yè)安全生產(chǎn)違法成本偏低，致使過分強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)理性”的企業(yè)經(jīng)營者不重視安全生產(chǎn)，也不愿意投入相應(yīng)的治理資源。

公眾參與缺位，

政府“千里走單騎”

企業(yè)安全生產(chǎn)屬于外部性很強(qiáng)的社會事務(wù)，會影響到周邊利益相關(guān)者的生命和財(cái)產(chǎn)安全。深圳的滑坡事故造成周邊居民39棟建筑和大量人員傷亡或失聯(lián)。這些受損公眾難道沒有感知這種風(fēng)險(xiǎn)？沒有采取相關(guān)方式表達(dá)或維護(hù)自己的權(quán)益？事情并非如此，調(diào)查顯示，渣土受納場“兩年時(shí)間就已有20多層樓高，多次被當(dāng)?shù)鼐用裢对V”，“環(huán)評報(bào)告曾指出該受納場存在崩塌滑坡隱患”。但是，渣土受納場的運(yùn)行者和管理部門對投訴卻置之不理。

在企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督中，政府出于政績考慮，企業(yè)出于利益考量，二者容易達(dá)成“利益同謀”，致使政府監(jiān)管失靈和企業(yè)自律成空。當(dāng)政府和市場都失靈時(shí)，如果社會力量制衡又缺失，必然使安全生產(chǎn)問題放大和事故爆發(fā)。從深圳滑坡事故發(fā)生邏輯來看，很顯然，周邊企業(yè)和居民已經(jīng)感知到這種風(fēng)險(xiǎn)，但居民或企業(yè)“個(gè)體化”的利益表達(dá)和質(zhì)疑投訴并不能改變“組織化”渣土受納場運(yùn)營企業(yè)的態(tài)度，也沒有得到監(jiān)管者政府的有效回應(yīng)。

進(jìn)而言之，現(xiàn)有企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中，只有企業(yè)自律和政府他律，如果排除企業(yè)“自律”，則只有政府他律在“千里走單騎”。當(dāng)然，在政府、市場和社會三大力量中，還有社會力量可以依靠。然而，現(xiàn)有公眾參與企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管卻是嚴(yán)重缺位。具體表現(xiàn)在：公眾參與停留在被告知、咨詢和投訴等表面監(jiān)管上，合作、授權(quán)、公眾控制等實(shí)質(zhì)性監(jiān)管比較少；公眾參與停留在個(gè)別居民或企業(yè)的“個(gè)體化”表達(dá)，組織化監(jiān)管能力還比較低，影響力非常有限；公眾參與監(jiān)管制度化程度比較低，參與效果取決于政府官員好惡情感，柔性太強(qiáng)，剛性不夠。

【對策】

跳出安全生產(chǎn)

監(jiān)管的“二人轉(zhuǎn)”怪圈

人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)，政府要將此作為一條不可逾越的紅線。要跳出企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的政府他律與企業(yè)自律“二人轉(zhuǎn)”怪圈，構(gòu)建公眾參與監(jiān)管的有效機(jī)制，避免政府失靈、企業(yè)失靈所帶來的監(jiān)管“真空和滑坡”，推動多方主體合作供給、互相制衡的監(jiān)管服務(wù)格局。

從政府的角度來看，企業(yè)安全生產(chǎn)服務(wù)是政府為公眾提供一種公共服務(wù)，政府作為當(dāng)然的監(jiān)管主體責(zé)無旁貸。要構(gòu)建起更加嚴(yán)格、周密、精準(zhǔn)、有效的政府監(jiān)管責(zé)任體系，確保企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門主動落實(shí)責(zé)任，使失職的監(jiān)管者有切膚之痛，真正增強(qiáng)各級官員為民服務(wù)的現(xiàn)實(shí)感、緊迫感和原動力。

首先，堅(jiān)決貫徹黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的要求。要破除抓企業(yè)安全生產(chǎn)黨委政府兩張皮現(xiàn)象，推動“黨政同心，其利斷金”，整合各級行政監(jiān)管資源，合力抓好企業(yè)安全生產(chǎn)，形成對企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管的高壓態(tài)勢。

其次，完善企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制。加強(qiáng)黨委對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化地方各級黨委政府在安全生產(chǎn)上的監(jiān)管職責(zé)，推動建立“黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、社會廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局。

最后，加大安全生產(chǎn)在政績考核當(dāng)中的權(quán)重。糾偏“唯GDP論英雄”的取向，建立綠色、全面、可持續(xù)的地方政府考核評價(jià)體系，引導(dǎo)政府施政更尊重生命、更有人性溫度。同時(shí)，加大對領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中安全生產(chǎn)的權(quán)重和考核力度，健全企業(yè)安全生產(chǎn)獎懲制度，對重大安全生產(chǎn)事故實(shí)行“一票否決”，讓各級領(lǐng)導(dǎo)干部不敢不抓、主動去抓和真心想抓。

從企業(yè)的角度來看，企業(yè)最熟悉自己的安全生產(chǎn)狀態(tài)，當(dāng)企業(yè)經(jīng)營者主動擔(dān)起責(zé)任時(shí)，企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作就事半功倍。因此，可以通過嚴(yán)格執(zhí)法、健全內(nèi)部制衡和培育企業(yè)家精神等舉措，推動企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，做到“不敢不”、“不得不”和“主動做”。

首先，整合各類執(zhí)法資源，加大違法懲戒力度。整合分散在安監(jiān)、環(huán)保、商務(wù)、勞動、衛(wèi)生等部門的執(zhí)法資源，增強(qiáng)執(zhí)法信息共享和執(zhí)法科技含量，借助大數(shù)據(jù)，做好企業(yè)安全生產(chǎn)違法行為分析、評估、預(yù)測和應(yīng)用，推動碎片化執(zhí)法走向整體性執(zhí)法。同時(shí)，加大對企業(yè)違法懲戒力度，從嚴(yán)查處忽視企業(yè)安全生產(chǎn)的經(jīng)營者，將落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任不力的企業(yè)納入黑名單，并與享受政策支持、銀行貸款、政府采購等掛鉤，大幅提高企業(yè)違法成本。

其次，建立內(nèi)部制約機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部治理。從工會體制、成員專職化、經(jīng)濟(jì)來源獨(dú)立等方面推動工會組織的改革，實(shí)現(xiàn)企業(yè)工會“去行政化”和“去企業(yè)化”，回歸服務(wù)企業(yè)職工的本源，增強(qiáng)工會組織在企業(yè)安全建設(shè)中的“話語權(quán)”。同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)員工深度參與企業(yè)安全生產(chǎn)建設(shè)，推動企業(yè)積極開展安全生產(chǎn)技術(shù)改造、安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、安全考核和獎勵(lì)制度等安全生產(chǎn)治理。進(jìn)而在企業(yè)內(nèi)部建立起員工、工會組織和企業(yè)三者相互促進(jìn)、相互制約的安全生產(chǎn)治理環(huán)境。

最后，培育企業(yè)家精神，倡導(dǎo)企業(yè)自覺履責(zé)。企業(yè)家精神是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育完善程度的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，一些企業(yè)老板不具備企業(yè)家精神，沒有樹立正確的金錢觀、權(quán)力觀和生命觀。因此，政府部門要采取不斷完善適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的法律環(huán)境、構(gòu)建良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人文環(huán)境、引導(dǎo)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、建立良好的聲譽(yù)激勵(lì)機(jī)制、鼓勵(lì)企業(yè)家做好自身修煉等各種措施，廣泛培育企業(yè)家精神，引導(dǎo)企業(yè)家自覺落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任。

構(gòu)建公眾參與監(jiān)管機(jī)制

現(xiàn)代治理體系中，公眾參與在社會事務(wù)中的作用越來越大。政府應(yīng)采取多種方式培育積極有序的公眾參與，促進(jìn)社會、市場和政府間在企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管中的相互配合、相互補(bǔ)充。

首先，搭建以政府為主導(dǎo)的公眾參與企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管平臺。讓安全生產(chǎn)的監(jiān)管者、被監(jiān)管者和其他利益相關(guān)者可以進(jìn)行有序的利益博弈，使得每一方的合理訴求都會得到認(rèn)真的考量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對安全生產(chǎn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者全方位、持續(xù)的責(zé)任控制。

其次，建立多元化的公眾參與監(jiān)管方式。除舉報(bào)、投訴、建議、咨詢等方式，可建立類似公眾接觸、公民調(diào)查、聽證會、咨詢委員會等更實(shí)質(zhì)性的參與方式，讓政府及時(shí)了解公眾意見，把握公眾需求，優(yōu)化監(jiān)管權(quán)力的行使。

再次，建立企業(yè)安全生產(chǎn)舉報(bào)獎勵(lì)和舉報(bào)保護(hù)制度。《安全生產(chǎn)法》明確要求安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門建立舉報(bào)制度，但從各地實(shí)踐操作來看，此項(xiàng)制度效果并不明顯。各級政府可根據(jù)實(shí)際情況，通過地方立法的形式建立舉報(bào)獎勵(lì)和舉報(bào)保護(hù)制度，讓最了解企業(yè)安全生產(chǎn)問題的人，敢舉報(bào)、想舉報(bào)和愿意舉報(bào)。

最后，創(chuàng)新引入社會力量參與監(jiān)管。創(chuàng)造條件讓社會力量參與企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)評估、隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)防范。推廣企業(yè)安全生產(chǎn)“服務(wù)外包”、“安全托管”、“行業(yè)協(xié)作”等社會化監(jiān)管服務(wù)。同時(shí)，做好社會化監(jiān)管與政府行政監(jiān)管的銜接，增強(qiáng)社會化監(jiān)管效果。

（作者系海南省委黨校公共管理部教師、南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士）