趙衡

近日，有媒體報(bào)道溫州出現(xiàn)20年住宅用地使用權(quán)年限期滿續(xù)期的新聞后，引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注和熱議。從目前來看，我國絕大部分住宅用地使用權(quán)年限是70年。但是，由于種種原因，不但各地存在20年、30年等期限不同的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限，而且在續(xù)期時(shí)土地使用權(quán)出讓金的補(bǔ)交問題上，也存在不同的做法。根據(jù)我國物權(quán)法規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。這一規(guī)定與之前法律法規(guī)的規(guī)定之間是怎樣的關(guān)系，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿如何自動(dòng)續(xù)期，應(yīng)不應(yīng)該收取相關(guān)費(fèi)用，等等，記者就上述問題采訪了有關(guān)專家。

相關(guān)法律規(guī)定不具體引發(fā)爭議

“法律有規(guī)定，但是規(guī)定不具體?！苯K省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)博士李小紅介紹，1990年5 月19日國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下稱《暫行條例》）第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年；（二）工業(yè)用地五十年……”第四十條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！钡谒氖粭l規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?995年1 月1日起施行，并于2007年8月、2009年8月先后修訂的城市房地產(chǎn)管理法第十四條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓最高年限由國務(wù)院規(guī)定?！钡诙l規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回?！?/p>

然而，2007年3月16日通過、2007年10月1日起實(shí)施的物權(quán)法第一百四十九條第一款規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！钡诙钜?guī)定：“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

由此可見，城市房地產(chǎn)管理法、《暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定了土地使用權(quán)的最高年限，使用權(quán)年限屆滿可以申請續(xù)期，經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金，等等。但是，物權(quán)法對于住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，區(qū)別于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)而特別作出“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，并未對土地使用權(quán)期限、自動(dòng)續(xù)期是否收費(fèi)等問題作出明確規(guī)定。顯然，不同規(guī)定之間的區(qū)別是明顯存在的。而且，值得注意的是，從通過、修訂時(shí)間上講，以上法律法規(guī)之間就續(xù)期問題是存在統(tǒng)一可能的。在這樣的情形之下，也就難免引發(fā)一系列爭議了。

怎樣理解物權(quán)法“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定

土地權(quán)屬是關(guān)系到老百姓安居樂業(yè)的基本民生問題。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認(rèn)為，物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動(dòng)續(xù)期，并沒有規(guī)定任何條件。既然沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的條件，就應(yīng)當(dāng)理解為無條件。對此，北京大成（南京）律師事務(wù)所律師陳芳華也表達(dá)了自己的看法。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后自動(dòng)續(xù)期，不應(yīng)支付土地使用費(fèi)。因?yàn)楦鶕?jù)物權(quán)法規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。那么，從體系解釋的角度來看，法律將住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期區(qū)分開來，很顯然，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期必然存在區(qū)別?！白詣?dòng)續(xù)期”，意味著使用權(quán)人無需采取任何行為，包括重新支付土地出讓金的行為，否則便不能稱為自動(dòng)續(xù)期。房產(chǎn)乃老百姓安家之本，在當(dāng)前高房價(jià)和高地價(jià)的背景下，民眾購置房產(chǎn)往往需要耗費(fèi)其畢生的積蓄，而在這種情況下，70年后若還需支付昂貴的土地出讓金，讓人接受起來比較困難。

中國人民大學(xué)法學(xué)院助理教授熊丙萬表示，雖然不容易說清楚到底“何種做法是自動(dòng)續(xù)期”，但比較容易理解“何種做法不是自動(dòng)續(xù)期”。物權(quán)法明確區(qū)分了“非住宅性建設(shè)用地”和“住宅性建設(shè)用地”的續(xù)期。前者是需要依據(jù)法律的特別規(guī)定來執(zhí)行，而后者是“自動(dòng)的”，無需申請和批準(zhǔn)程序。事實(shí)上，要求每一戶或者每一個(gè)小區(qū)去分別申請續(xù)期，也是一個(gè)十分不經(jīng)濟(jì)的事情。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“自動(dòng)續(xù)期”雖然自動(dòng)，卻應(yīng)有償。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，通過出讓的方式所取得的土地使用權(quán)均具有一定的期限限制，其中也包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)。從法理上講，土地使用權(quán)續(xù)期，本質(zhì)上屬于取得新的土地使用權(quán)，理應(yīng)再次支付土地使用權(quán)出讓金。

據(jù)報(bào)道，全國范圍內(nèi)，土地出讓大都是各地自行組織實(shí)施的，具有一定靈活性，住宅用地使用權(quán)年限低于70年的并不少見。如果不區(qū)分最初的住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限，不管是20年、30年、50年期限，還是最高期限70年，在期間屆滿后一律“無償”自動(dòng)續(xù)期，是否科學(xué)合理？畢竟法律目前只是規(guī)定了最高期限，是否允許存在不同的住宅用地使用權(quán)期限，不同使用期限情況下又該如何續(xù)期，等等，都應(yīng)有具體、明確的規(guī)定。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度應(yīng)如何完善

“住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度的完善，核心在于‘自動(dòng)續(xù)期’的細(xì)化和明確?！痹诶钚〖t看來，物權(quán)法規(guī)定的“自動(dòng)續(xù)期”，首先意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后無須房屋權(quán)利人主動(dòng)申請，土地使用權(quán)直接延續(xù)，不應(yīng)人為設(shè)置障礙。唯有如此，才符合“自動(dòng)”之本意。其次是只要房屋所在的住宅建設(shè)用地的使用權(quán)是經(jīng)過公平的市場競價(jià)而取得的，而不是劃撥等方式取得的，就不應(yīng)再收取任何費(fèi)用。否則可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)悖論，即房屋所有權(quán)人購置了房屋，應(yīng)該是自家資產(chǎn)的積累，但因?yàn)榉课莞街耐恋厥褂脵?quán)的期限問題，則可能使自己陷入不確定的債務(wù)中。此外，“自動(dòng)續(xù)期”與“再行議價(jià)”在操作上是不對接的。商品房土地的使用權(quán)人最初是開發(fā)商，及至商品房銷售給業(yè)主，使用權(quán)則由一個(gè)開發(fā)商變成人數(shù)眾多的房屋購買者，再行議價(jià)的對象將不特定增多，除非強(qiáng)制，否則協(xié)商無從談起。未來對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期問題的處理應(yīng)慎之又慎，在沒有更好的辦法之前，維持現(xiàn)狀就是最好的辦法。

熊丙萬則認(rèn)為，這里有必要作以下類型對比分析：一是對比住宅性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地，后者需要按照市場和商業(yè)邏輯運(yùn)作，收取相對較高的費(fèi)用，是有正當(dāng)性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，頂多只能收取與公共支出相對稱的必要費(fèi)用。二是要區(qū)分單套住宅性建設(shè)用地與多套住宅性建設(shè)用地。前者的保障性功能十分明顯，只能收取用于政府提供公共產(chǎn)品的費(fèi)用；后者具有商業(yè)和投資性，可以考慮通過交易稅或者持有稅的方式收取土地使用費(fèi)。三是區(qū)分農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅性建設(shè)用地使用權(quán)。前者是沒有期限的，也即永久期限，且是免費(fèi)的。對后者而言，無論是采用補(bǔ)交土地出讓金的方式，還是房地產(chǎn)稅的模式，都應(yīng)當(dāng)保證房屋所有人對土地享有長期穩(wěn)定的使用權(quán)。在形式上，可以是補(bǔ)交與續(xù)期相當(dāng)?shù)耐恋爻鲎尳?，也可以是房地產(chǎn)稅。這都是技術(shù)性問題。但無論如何，這種費(fèi)用都應(yīng)當(dāng)以滿足公共產(chǎn)品的供給成本為限制。

一般而言，物權(quán)法關(guān)于“自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定已經(jīng)初步確立了該物權(quán)的永久性基礎(chǔ)。但是，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)支付土地出讓金呢？劉俊海表示：“應(yīng)當(dāng)免費(fèi)將利益讓給業(yè)主。從公平角度講，購房者買房時(shí)的房款里已包含消費(fèi)者為取得國有土地使用權(quán)而付出的公平合理部分，即相當(dāng)于獲得了永久性使用權(quán)。如果將來追加費(fèi)用，勢必導(dǎo)致現(xiàn)有商品房價(jià)格的不確定性，影響房地產(chǎn)交易的穩(wěn)定性。而從尊重商品房的商品屬性來看，穩(wěn)定物權(quán)既是各國的通行做法，也是以民為本、造福群眾的體現(xiàn)，同時(shí)也避免了因?qū)嶋H操作困難而助長新的不公?！彼J(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)的焦點(diǎn)問題，國家應(yīng)盡快就此出臺(tái)相關(guān)明確的規(guī)定。

有人認(rèn)為，無償續(xù)期也存在弊端。陳芳華提出，隨著中國人口的迅猛增長，而土地又是不可再生資源，“無償續(xù)期”必將導(dǎo)致人口與土地的矛盾日益尖銳，甚至導(dǎo)致土地承載不能，進(jìn)而抑制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。解決無償續(xù)期弊端，應(yīng)根據(jù)物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。續(xù)期后，改為以年為單位征收房地產(chǎn)稅或者物業(yè)稅。擁有多套住宅的，第二套房以上才征稅。同時(shí)，政府應(yīng)取消一次性征收70年土地出讓金，將土地出讓金并入物業(yè)稅，新建商品房一律不再征收土地出讓金，而改為由購房者以年為單位繳納物業(yè)稅。

總之，無論是在理論層面，還是在實(shí)務(wù)操作層面，仍然有很多問題需要認(rèn)真研究，需要從頂層設(shè)計(jì)角度，給出系統(tǒng)的、具體明確的解決方案。