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        住宅用地使用權(quán)期滿如何續(xù)期

        2016-09-10 07:22:44趙衡
        決策探索 2016年10期
        關(guān)鍵詞:住宅建設(shè)續(xù)期出讓金

        趙衡

        近日,有媒體報道溫州出現(xiàn)20年住宅用地使用權(quán)年限期滿續(xù)期的新聞后,引發(fā)社會各界廣泛關(guān)注和熱議。從目前來看,我國絕大部分住宅用地使用權(quán)年限是70年。但是,由于種種原因,不但各地存在20年、30年等期限不同的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限,而且在續(xù)期時土地使用權(quán)出讓金的補交問題上,也存在不同的做法。根據(jù)我國物權(quán)法規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。這一規(guī)定與之前法律法規(guī)的規(guī)定之間是怎樣的關(guān)系,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿如何自動續(xù)期,應(yīng)不應(yīng)該收取相關(guān)費用,等等,記者就上述問題采訪了有關(guān)專家。

        相關(guān)法律規(guī)定不具體引發(fā)爭議

        “法律有規(guī)定,但是規(guī)定不具體?!苯K省社會科學(xué)院法學(xué)研究所法學(xué)博士李小紅介紹,1990年5 月19日國務(wù)院頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(下稱《暫行條例》)第十二條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓最高年限按下列用途確定:(一)居住用地七十年;(二)工業(yè)用地五十年……”第四十條規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿,土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當交還土地使用證,并依照規(guī)定辦理注銷登記。”第四十一條規(guī)定:“土地使用權(quán)期滿,土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的,應(yīng)當依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同,支付土地使用權(quán)出讓金,并辦理登記?!?995年1 月1日起施行,并于2007年8月、2009年8月先后修訂的城市房地產(chǎn)管理法第十四條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓最高年限由國務(wù)院規(guī)定。”第二十二條規(guī)定:“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者需要繼續(xù)使用土地的,應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期,除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的,應(yīng)當予以批準。經(jīng)批準準予續(xù)期的,應(yīng)當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿,土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準的,土地使用權(quán)由國家無償收回?!?/p>

        然而,2007年3月16日通過、2007年10月1日起實施的物權(quán)法第一百四十九條第一款規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。”第二款規(guī)定:“非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬,有約定的,按照約定;沒有約定或者約定不明確的,依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?!?/p>

        由此可見,城市房地產(chǎn)管理法、《暫行條例》等法律法規(guī)規(guī)定了土地使用權(quán)的最高年限,使用權(quán)年限屆滿可以申請續(xù)期,經(jīng)批準準予續(xù)期的,應(yīng)當重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同,依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金,等等。但是,物權(quán)法對于住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,區(qū)別于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)而特別作出“自動續(xù)期”的規(guī)定,并未對土地使用權(quán)期限、自動續(xù)期是否收費等問題作出明確規(guī)定。顯然,不同規(guī)定之間的區(qū)別是明顯存在的。而且,值得注意的是,從通過、修訂時間上講,以上法律法規(guī)之間就續(xù)期問題是存在統(tǒng)一可能的。在這樣的情形之下,也就難免引發(fā)一系列爭議了。

        怎樣理解物權(quán)法“自動續(xù)期”的規(guī)定

        土地權(quán)屬是關(guān)系到老百姓安居樂業(yè)的基本民生問題。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海認為,物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿自動續(xù)期,并沒有規(guī)定任何條件。既然沒有規(guī)定自動續(xù)期的條件,就應(yīng)當理解為無條件。對此,北京大成(南京)律師事務(wù)所律師陳芳華也表達了自己的看法。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后自動續(xù)期,不應(yīng)支付土地使用費。因為根據(jù)物權(quán)法規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后,自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期,依照法律規(guī)定辦理。那么,從體系解釋的角度來看,法律將住宅建設(shè)用地使用權(quán)和非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期區(qū)分開來,很顯然,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期必然存在區(qū)別?!白詣永m(xù)期”,意味著使用權(quán)人無需采取任何行為,包括重新支付土地出讓金的行為,否則便不能稱為自動續(xù)期。房產(chǎn)乃老百姓安家之本,在當前高房價和高地價的背景下,民眾購置房產(chǎn)往往需要耗費其畢生的積蓄,而在這種情況下,70年后若還需支付昂貴的土地出讓金,讓人接受起來比較困難。

        中國人民大學(xué)法學(xué)院助理教授熊丙萬表示,雖然不容易說清楚到底“何種做法是自動續(xù)期”,但比較容易理解“何種做法不是自動續(xù)期”。物權(quán)法明確區(qū)分了“非住宅性建設(shè)用地”和“住宅性建設(shè)用地”的續(xù)期。前者是需要依據(jù)法律的特別規(guī)定來執(zhí)行,而后者是“自動的”,無需申請和批準程序。事實上,要求每一戶或者每一個小區(qū)去分別申請續(xù)期,也是一個十分不經(jīng)濟的事情。

        也有觀點認為,“自動續(xù)期”雖然自動,卻應(yīng)有償。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī),通過出讓的方式所取得的土地使用權(quán)均具有一定的期限限制,其中也包括住宅建設(shè)用地使用權(quán)。從法理上講,土地使用權(quán)續(xù)期,本質(zhì)上屬于取得新的土地使用權(quán),理應(yīng)再次支付土地使用權(quán)出讓金。

        據(jù)報道,全國范圍內(nèi),土地出讓大都是各地自行組織實施的,具有一定靈活性,住宅用地使用權(quán)年限低于70年的并不少見。如果不區(qū)分最初的住宅建設(shè)用地使用權(quán)年限,不管是20年、30年、50年期限,還是最高期限70年,在期間屆滿后一律“無償”自動續(xù)期,是否科學(xué)合理?畢竟法律目前只是規(guī)定了最高期限,是否允許存在不同的住宅用地使用權(quán)期限,不同使用期限情況下又該如何續(xù)期,等等,都應(yīng)有具體、明確的規(guī)定。

        住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度應(yīng)如何完善

        “住宅建設(shè)用地使用權(quán)制度的完善,核心在于‘自動續(xù)期’的細化和明確?!痹诶钚〖t看來,物權(quán)法規(guī)定的“自動續(xù)期”,首先意味著住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后無須房屋權(quán)利人主動申請,土地使用權(quán)直接延續(xù),不應(yīng)人為設(shè)置障礙。唯有如此,才符合“自動”之本意。其次是只要房屋所在的住宅建設(shè)用地的使用權(quán)是經(jīng)過公平的市場競價而取得的,而不是劃撥等方式取得的,就不應(yīng)再收取任何費用。否則可能會出現(xiàn)一個悖論,即房屋所有權(quán)人購置了房屋,應(yīng)該是自家資產(chǎn)的積累,但因為房屋附著的土地使用權(quán)的期限問題,則可能使自己陷入不確定的債務(wù)中。此外,“自動續(xù)期”與“再行議價”在操作上是不對接的。商品房土地的使用權(quán)人最初是開發(fā)商,及至商品房銷售給業(yè)主,使用權(quán)則由一個開發(fā)商變成人數(shù)眾多的房屋購買者,再行議價的對象將不特定增多,除非強制,否則協(xié)商無從談起。未來對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期問題的處理應(yīng)慎之又慎,在沒有更好的辦法之前,維持現(xiàn)狀就是最好的辦法。

        熊丙萬則認為,這里有必要作以下類型對比分析:一是對比住宅性建設(shè)用地和商業(yè)性建設(shè)用地,后者需要按照市場和商業(yè)邏輯運作,收取相對較高的費用,是有正當性的。但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住,頂多只能收取與公共支出相對稱的必要費用。二是要區(qū)分單套住宅性建設(shè)用地與多套住宅性建設(shè)用地。前者的保障性功能十分明顯,只能收取用于政府提供公共產(chǎn)品的費用;后者具有商業(yè)和投資性,可以考慮通過交易稅或者持有稅的方式收取土地使用費。三是區(qū)分農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅性建設(shè)用地使用權(quán)。前者是沒有期限的,也即永久期限,且是免費的。對后者而言,無論是采用補交土地出讓金的方式,還是房地產(chǎn)稅的模式,都應(yīng)當保證房屋所有人對土地享有長期穩(wěn)定的使用權(quán)。在形式上,可以是補交與續(xù)期相當?shù)耐恋爻鲎尳?,也可以是房地產(chǎn)稅。這都是技術(shù)性問題。但無論如何,這種費用都應(yīng)當以滿足公共產(chǎn)品的供給成本為限制。

        一般而言,物權(quán)法關(guān)于“自動續(xù)期”的規(guī)定已經(jīng)初步確立了該物權(quán)的永久性基礎(chǔ)。但是,住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在續(xù)期時,是否應(yīng)當繼續(xù)支付土地出讓金呢?劉俊海表示:“應(yīng)當免費將利益讓給業(yè)主。從公平角度講,購房者買房時的房款里已包含消費者為取得國有土地使用權(quán)而付出的公平合理部分,即相當于獲得了永久性使用權(quán)。如果將來追加費用,勢必導(dǎo)致現(xiàn)有商品房價格的不確定性,影響房地產(chǎn)交易的穩(wěn)定性。而從尊重商品房的商品屬性來看,穩(wěn)定物權(quán)既是各國的通行做法,也是以民為本、造福群眾的體現(xiàn),同時也避免了因?qū)嶋H操作困難而助長新的不公。”他認為,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題已經(jīng)成為當今社會的焦點問題,國家應(yīng)盡快就此出臺相關(guān)明確的規(guī)定。

        有人認為,無償續(xù)期也存在弊端。陳芳華提出,隨著中國人口的迅猛增長,而土地又是不可再生資源,“無償續(xù)期”必將導(dǎo)致人口與土地的矛盾日益尖銳,甚至導(dǎo)致土地承載不能,進而抑制經(jīng)濟的發(fā)展。解決無償續(xù)期弊端,應(yīng)根據(jù)物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動續(xù)期。續(xù)期后,改為以年為單位征收房地產(chǎn)稅或者物業(yè)稅。擁有多套住宅的,第二套房以上才征稅。同時,政府應(yīng)取消一次性征收70年土地出讓金,將土地出讓金并入物業(yè)稅,新建商品房一律不再征收土地出讓金,而改為由購房者以年為單位繳納物業(yè)稅。

        總之,無論是在理論層面,還是在實務(wù)操作層面,仍然有很多問題需要認真研究,需要從頂層設(shè)計角度,給出系統(tǒng)的、具體明確的解決方案。

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