滕飛

省際交界地區(qū)是一類特殊的區(qū)域類型，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是政府投資的邊緣區(qū)，在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期又是外商投資的邊緣區(qū)，是一種具有分割性和邊緣性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中矛盾和問題比較突出的地區(qū)。依據(jù)行政區(qū)劃以及相鄰地域的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，同時(shí)為更加突出省際交界地區(qū)的特性，本文將蘇魯豫皖中與三省接壤的地級(jí)市作為研究對(duì)象，并兼顧區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，具體包括江蘇省的徐州，山東省的濟(jì)寧、菏澤，安徽省的宿州，河南省的商丘等5個(gè)地市，該交界地區(qū) 2014年總面積55174平方公里，總?cè)丝?777萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值13809億元。

一、蘇魯豫皖省際交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題

蘇魯豫皖四省交界地區(qū)雖然區(qū)位優(yōu)越和自然資源豐富，但其發(fā)展水平至今還相當(dāng)落后，成了我國沿海經(jīng)濟(jì)的軟肋。

（一）經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)

本區(qū)是我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)中的不發(fā)達(dá)地區(qū)，屬于“經(jīng)濟(jì)低谷”。2014年，本區(qū)人均GDP是3035元，各地市人均GDP均大幅低于所在省份平均數(shù)。即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的徐州和濟(jì)寧，雖然相對(duì)交界地帶的其他城市而言比較發(fā)達(dá)，但在各自省份的經(jīng)濟(jì)地位還是比較靠后，依然屬于各省的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。

（二）區(qū)位的邊緣性

蘇魯豫皖交界地區(qū)處于各自省份的邊界線上，遠(yuǎn)離本省的幾何中心，在空間上遠(yuǎn)離本省經(jīng)濟(jì)中心，除了個(gè)別城市低于200公里以外（濟(jì)寧市距離濟(jì)南180公里）， 其它城市距離各省省會(huì)城市都在300公里左右，有的甚至近400公里。因此，難以接受省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)中心城市的經(jīng)濟(jì)輻射，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期落后。

（三）各城市功能定位不明確

蘇魯豫皖省際交界地區(qū)各城市功能定位重疊，導(dǎo)致各城市盲目競爭，城市特色功能不明確，沒有實(shí)現(xiàn)整體效應(yīng)。并且區(qū)域中心城市爭奪激烈，近年來徐州、濟(jì)寧、菏澤、商丘等城市都將打造“區(qū)域中心城市”作為自己的奮斗目標(biāo)，但成效不大。各城市互相攀比，重復(fù)建設(shè)較多，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有發(fā)揮共享效應(yīng)，互相弱化。

二、蘇魯豫皖省際交界地區(qū)的發(fā)展思路

造成蘇魯豫皖省際交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后的一個(gè)很重要的原因是遠(yuǎn)離各自省會(huì)城市或經(jīng)濟(jì)中心城市，而這些城市基本是政治、經(jīng)濟(jì)、文化科技、交通中心和產(chǎn)業(yè)聚集地，具有巨大的聚集、輻射和帶動(dòng)功能，交界地區(qū)與這些城市距離遠(yuǎn)就難以接受其經(jīng)濟(jì)輻射。因此，培育區(qū)域中心城市，構(gòu)建區(qū)域增長極，實(shí)現(xiàn)城市帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，成為蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展的重要任務(wù)。目前蘇魯豫皖省際交界地區(qū)個(gè)城市都不強(qiáng)大，單個(gè)城市不具備輻射帶動(dòng)整個(gè)交界地區(qū)的能力，因此最有效的方式是將單個(gè)城市之間的競爭轉(zhuǎn)化為幾個(gè)功能各異的中心城市的互動(dòng)合作，才能對(duì)廣大的省際交界地區(qū)產(chǎn)生足夠的輻射力和帶動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)省際交界地區(qū)的整合，謀求聯(lián)合發(fā)展。一方面培育徐州和濟(jì)寧兩個(gè)區(qū)域中心城市，做大經(jīng)濟(jì)總量，形成較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)引力和較好的投資環(huán)境，進(jìn)而形成徐州經(jīng)濟(jì)圈和濟(jì)寧經(jīng)濟(jì)圈。另一方面，加強(qiáng)徐州和濟(jì)寧兩個(gè)中心城市之間的互動(dòng)合作，構(gòu)建有各自特色的產(chǎn)業(yè)集群，避免惡性競爭和重復(fù)建設(shè)，帶動(dòng)城市圈合作，促進(jìn)其他城市之間的合作，打破省際行政壁壘，并最終形成經(jīng)濟(jì)輻射洼地。

三、中心城市互動(dòng)合作的重點(diǎn)領(lǐng)域

通過中心城市互動(dòng)帶動(dòng)蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展的首要條件就是樹立整體系統(tǒng)的觀念，明確區(qū)域內(nèi)各城市定位，引導(dǎo)各城市以各自優(yōu)勢和特色進(jìn)行產(chǎn)業(yè)分工，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，避免產(chǎn)業(yè)雷同，并完善以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)城市聯(lián)系，優(yōu)化省際交界地區(qū)空間結(jié)構(gòu)，最終形成幾個(gè)功能互補(bǔ)、聯(lián)系密切的“城市經(jīng)濟(jì)圈”，輻射帶動(dòng)整個(gè)蘇魯豫皖交界地區(qū)發(fā)展。

（一）加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃，準(zhǔn)確定位城市功能

蘇魯豫皖省際交界地區(qū)各個(gè)城市應(yīng)依據(jù)各自的基礎(chǔ)和優(yōu)勢，從區(qū)域整體出發(fā)，協(xié)調(diào)各自的發(fā)展規(guī)劃，以明確區(qū)域功能定位、產(chǎn)業(yè)定位和城市定位。蘇魯豫皖省際交界地區(qū)雖然分屬四個(gè)省份，但卻同屬淮河流域，同屬于淮河經(jīng)濟(jì)區(qū)，有著良好的分工合作條件。首先要加強(qiáng)各城市規(guī)劃的合作與銜接，圍繞有發(fā)展基礎(chǔ)的徐州和濟(jì)寧等區(qū)域中心城市，突出特色，錯(cuò)位發(fā)展，促進(jìn)各城市功能互補(bǔ)。同時(shí)，必須打破行政區(qū)壁壘，形成一個(gè)開放的區(qū)域系統(tǒng)，促使各生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，形成各城市良性互動(dòng)的發(fā)展態(tài)勢。

（二）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)對(duì)接與協(xié)作， 推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局一體化

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的相似性是阻礙蘇魯豫皖省際交界地區(qū)城市合作的一個(gè)主要因素。各城市要摒棄隸屬于不同省份的思想，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)分工與合作。一是強(qiáng)化徐州和濟(jì)寧的產(chǎn)業(yè)龍頭地位。徐州和濟(jì)寧作為該區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的城市，要加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移和承接，率先發(fā)展起來。同時(shí)加強(qiáng)兩市產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，進(jìn)而帶動(dòng)兩個(gè)城市圈合作發(fā)展。菏澤、商丘、宿州等市要加強(qiáng)與徐州和濟(jì)寧的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，加強(qiáng)相互之間的產(chǎn)業(yè)合作與分工，按照產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈整合，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)、相互配套。二是發(fā)展大旅游是蘇魯豫皖交界地區(qū)實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展的重要突破口。徐州擁有楚漢文化、濟(jì)寧有孔孟文化、商丘是國家歷史文化名城、菏澤擁有我國著名的牡丹旅游節(jié)慶、宿州有“運(yùn)河名城”品牌，因此各市應(yīng)圍繞歷史文化游和生態(tài)休閑游兩大重點(diǎn)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作，加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的交流，推動(dòng)旅游合作，編織“旅游同線”，共同開發(fā)旅游資源，聯(lián)合打造旅游品牌，提高整體知名度，著力構(gòu)建全國精品文化旅游區(qū)。三是發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，培育若干優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群。發(fā)揮低成本要素、原材料資源優(yōu)勢和緊挨東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，積極承接國際和東部沿海地區(qū)裝備制造企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。利用好農(nóng)特產(chǎn)品豐富和勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢，發(fā)展以農(nóng)特產(chǎn)品加工業(yè)和紡織服裝、輕工機(jī)電為特色的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)就業(yè)的帶動(dòng)。四是做大做強(qiáng)商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮區(qū)位、資源和通道優(yōu)勢，以工業(yè)供應(yīng)鏈物流、商貿(mào)物流、農(nóng)產(chǎn)品物流、口岸物流、城市配送物流為重心，構(gòu)建布局合理、具有強(qiáng)大支撐輻射作用的現(xiàn)代商貿(mào)物流體系，提升商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。

（三）加快交通等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

推進(jìn)蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展也必須依托便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，突破行政區(qū)“藩籬”，提高各城市的通達(dá)性，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域人流、物流、信息流、資金流順暢流動(dòng)。蘇魯豫皖省際交界地區(qū)構(gòu)建綜合交通網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)是建設(shè)集水運(yùn)、公路、鐵路等各種運(yùn)輸方式于一體的綜合運(yùn)輸大通道，依托京滬、隴海等交通干線，加速構(gòu)建內(nèi)外暢達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，特別加強(qiáng)跨省交通建設(shè)，突破斷頭路，加快實(shí)現(xiàn)交通互聯(lián)互通。建設(shè)徐州、濟(jì)寧、商丘等區(qū)域性交通樞紐，形成層次分明、覆蓋廣泛、功能完善的綜合交通體系，提升對(duì)蘇魯豫皖交界地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐能力。一是強(qiáng)化鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)重點(diǎn)是以強(qiáng)化與周邊大城市的聯(lián)系強(qiáng)度為目標(biāo)，提高交界地區(qū)內(nèi)鐵路網(wǎng)絡(luò)密度和快速運(yùn)輸能力。同時(shí)，以城際客運(yùn)為基礎(chǔ)加強(qiáng)快速鐵路網(wǎng)建設(shè)。二是完善公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。以國省干線為重點(diǎn)，加快優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通斷頭路，保證最方便快捷的換乘和換裝，服務(wù)經(jīng)濟(jì)帶的城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是提高內(nèi)河的通航能力。抓住國家大力發(fā)展內(nèi)河航運(yùn)的良好契機(jī)，恢復(fù)京杭大運(yùn)河的通航能力，提高淮河的通航能力。四是拓展航空運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。增加地區(qū)內(nèi)機(jī)場航線與航班密度，將徐州、濟(jì)寧機(jī)場建成區(qū)域性樞紐機(jī)場。新建一批支線機(jī)場，拉動(dòng)當(dāng)?shù)丶爸苓吢糜伍_發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）加快共同市場建設(shè)，形成完善的市場體系

推進(jìn)蘇魯豫皖省際交界地區(qū)合作發(fā)展， 必須高度重視區(qū)域共同市場的建設(shè)， 既包括商品市場的建設(shè)， 也包括要素市場的建設(shè)。加大戶籍制度改革力度，探索建立利于人口流動(dòng)的社會(huì)保障體系，形成合理流動(dòng)的勞動(dòng)力市場。積極建立和完善跨地區(qū)的產(chǎn)權(quán)交易市場、金融市場等資本市場建設(shè)，促進(jìn)資本市場一體化發(fā)展。加快建立開放、規(guī)范、競爭的商品市場，消除地方市場壁壘，降低產(chǎn)品跨區(qū)域銷售成本。完善蘇魯豫皖省際交界地區(qū)統(tǒng)一的市場調(diào)控與管治體系， 使區(qū)域商品、勞動(dòng)力、投資、融資、技術(shù)等要素均能根據(jù)區(qū)域的相對(duì)優(yōu)勢與區(qū)域的不同需求跨區(qū)自由流動(dòng)，促成資源的優(yōu)化配置。

（五）加強(qiáng)區(qū)際聯(lián)合，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治

蘇魯豫皖交界地區(qū)因產(chǎn)業(yè)競爭而產(chǎn)生的跨區(qū)域污染問題的解決， 以及區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理必須在多省的共同合作下才能實(shí)現(xiàn)。省際交界地區(qū)各城市應(yīng)從區(qū)域整體的角度出發(fā)，注意環(huán)境開發(fā)的外部性，加強(qiáng)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)工作，建立生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治機(jī)制。交界地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)應(yīng)以緊迫性、重要性、戰(zhàn)略性問題作為主要內(nèi)容，根據(jù)各地區(qū)不同功能以及山區(qū)、平原等不同地理?xiàng)l件，實(shí)施有所側(cè)重的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

一是重點(diǎn)強(qiáng)化水域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。蘇魯豫皖省際交界地區(qū)擁有淮河、沭河、沂河、京杭大運(yùn)河等多條過境河流及蘇魯交界處的微山湖，水污染治理任務(wù)艱巨，要加大環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)，發(fā)揮淮河治理、大運(yùn)河疏浚等重點(diǎn)治理工程帶動(dòng)作用，擴(kuò)大環(huán)境容量，建立生態(tài)保護(hù)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共建。二是營造綠色生態(tài)廊道。以淮河、沭河、沂河、京杭大運(yùn)河、微山湖為重點(diǎn)，推進(jìn)植樹造林工作，并在沿河兩側(cè)50—100米范圍內(nèi)以及水庫周邊，鼓勵(lì)建設(shè)水土保持林，營造生態(tài)防護(hù)林帶。同時(shí)，促進(jìn)生態(tài)功能區(qū)和城市生態(tài)廊道建設(shè)。三是推動(dòng)工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染治理。以深化產(chǎn)業(yè)治理與加快技改為重點(diǎn)，推進(jìn)污染整治。對(duì)于化工、建材、鋼鐵、有色、輕紡、礦業(yè)采選和冶煉、農(nóng)副產(chǎn)品加工等重點(diǎn)行業(yè)，嚴(yán)格控制工業(yè)污染物排放總量。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)污染治理，降低農(nóng)業(yè)廢棄物危害。實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治， 為蘇魯豫皖交界地區(qū)發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境支撐。

（六）促進(jìn)社會(huì)資源的互助合作

省際交界地區(qū)山同脈、水同源、人同俗，社會(huì)資源是區(qū)域合作的基礎(chǔ)，社會(huì)資源的互助合作能更好的促進(jìn)中心城市的互動(dòng)合作。首先，建立政府合作機(jī)制，充分發(fā)揮政府推動(dòng)、引導(dǎo)作用。建立“蘇魯豫皖省際交界地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)”，通過加強(qiáng)區(qū)域合作，協(xié)調(diào)解決合作中全局性的重大問題。其次，共同建設(shè)公共服務(wù)共享區(qū)、共建共享社會(huì)保險(xiǎn)平臺(tái)，形成教育、文化、體育、醫(yī)療等方面的交流、互惠體系。第三，拓展民間交往網(wǎng)絡(luò)。建立各種協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)，召開各種交流會(huì)、展覽會(huì)等。第四，建立區(qū)域信息資源共享體系，建立有效信息共享平臺(tái)。發(fā)揮徐州、濟(jì)寧等區(qū)域信息中心的作用，形成包括電子政務(wù)、電子商務(wù)、科技文化信息、社會(huì)信用數(shù)據(jù)庫等在內(nèi)的信息互通大網(wǎng)絡(luò)。

四、對(duì)策建議

第一，加強(qiáng)各城市的規(guī)劃協(xié)調(diào)與對(duì)接。樹立一盤棋的思想，引導(dǎo)區(qū)內(nèi)各城市在發(fā)展規(guī)劃上進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。特別是加強(qiáng)區(qū)域合作規(guī)劃，明確區(qū)域合作的重點(diǎn)領(lǐng)域；對(duì)接產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、交通規(guī)劃和資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，做到規(guī)劃統(tǒng)一、同步建設(shè)，明確各城市的目標(biāo)和任務(wù)。第二，建立市長聯(lián)席會(huì)議制度。由各市的市長組成，定期和不定期協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)的重大問題，積極推進(jìn)交通、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、科技人才、投資等方面的合作。第三，強(qiáng)化資金保障。設(shè)立“省際交界地區(qū)合作發(fā)展基金”，使其成為促進(jìn)合作的重要支撐。基金重點(diǎn)支持區(qū)域性生態(tài)環(huán)境保護(hù)、區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。第四，建立健全民間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織，在行業(yè)協(xié)會(huì)中引入競爭機(jī)制，允許“一業(yè)多會(huì)”，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、經(jīng)營方式和服務(wù)類型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)、允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等。第五，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。建立跟蹤評(píng)估制度，對(duì)各種合作發(fā)展要素進(jìn)行針對(duì)性的監(jiān)測、檢查、統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)，提出進(jìn)一步修改、發(fā)展和完善的建議；違約懲罰制度就是違約的地方政府采取減少合作項(xiàng)目、取消某種優(yōu)惠、向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果等。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國地所）