于龍剛（吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長(zhǎng)春 130012）

基層執(zhí)法中的專項(xiàng)行動(dòng)：原因、實(shí)踐及后果
——以公安專項(xiàng)行動(dòng)為例

于龍剛
（吉林大學(xué) 司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，吉林 長(zhǎng)春 130012）

在基層社會(huì)，一線執(zhí)法的低可見性、執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性、執(zhí)法行為的伸縮性凸顯了常規(guī)性機(jī)制的治理困境。專項(xiàng)行動(dòng)通過(guò)建構(gòu)目標(biāo)管理責(zé)任制、執(zhí)法錦標(biāo)賽機(jī)制，來(lái)激勵(lì)一線執(zhí)法、整合執(zhí)法資源，彌補(bǔ)常規(guī)性機(jī)制的不足。專項(xiàng)行動(dòng)例行化，拓展了執(zhí)法職能，重構(gòu)條塊關(guān)系，實(shí)現(xiàn)科層體制的制度發(fā)展與創(chuàng)新。專項(xiàng)行動(dòng)改變執(zhí)法邏輯，產(chǎn)生選擇性執(zhí)法和暴力執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)行動(dòng)與常規(guī)執(zhí)法機(jī)制互為補(bǔ)充關(guān)系。在治理轉(zhuǎn)型背景下，既需要防治專項(xiàng)行動(dòng)的法治風(fēng)險(xiǎn)，更需要理解和發(fā)揮專項(xiàng)行動(dòng)的組織功能和治理功效，從而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

專項(xiàng)行動(dòng)；基層執(zhí)法；目標(biāo)管理責(zé)任制；錦標(biāo)賽機(jī)制；法治風(fēng)險(xiǎn)

一、問題的提出

在基層治理過(guò)程中，專項(xiàng)行動(dòng)已成為執(zhí)法實(shí)踐中的常見現(xiàn)象。工商、國(guó)土、公安、食藥、道路交通、城管等領(lǐng)域的執(zhí)法部門常常以“專項(xiàng)整治”、“集中行動(dòng)”、“集中排查”等方式開展執(zhí)法活動(dòng)。專項(xiàng)行動(dòng)成為一種制度化的執(zhí)法實(shí)踐，普遍化為社會(huì)公眾、執(zhí)法主體和上級(jí)部門習(xí)以為常的“共有知識(shí)。［1］（p54）目前主流研究將專項(xiàng)行動(dòng)作為一種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，聚焦于專項(xiàng)行動(dòng)中執(zhí)法行為的現(xiàn)實(shí)形態(tài)，關(guān)注專項(xiàng)行動(dòng)對(duì)規(guī)范性執(zhí)法的背離。相關(guān)研究對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)大多持批評(píng)態(tài)度，認(rèn)為其損害依法行政，以政策取代法律，產(chǎn)生執(zhí)法“搖擺現(xiàn)象”，違反法治的可預(yù)期性價(jià)值。①相關(guān)研究參見：何海波：《行政法治：我們還有多遠(yuǎn)》，《政法論壇》2013年第6期，第25-43頁(yè)；鄭春燕：《行政裁量的政策考量——以運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法為例》，《法商研究》2008年第2期，第62-67頁(yè)；何艷玲：《中國(guó)土地執(zhí)法搖擺現(xiàn)象及其解釋》，《法學(xué)研究》2013年第6期，第61-72頁(yè)。

上述研究主要受運(yùn)動(dòng)型治理范式的影響，將運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法抽象為與常規(guī)性執(zhí)法對(duì)立的執(zhí)法方式，是科層體制在常規(guī)治理方式失靈時(shí)所采取的權(quán)宜性措施，具有臨時(shí)性、被動(dòng)性、倉(cāng)促性和事后性。［1］（p54）科層體制內(nèi)部存在兩類治理機(jī)制：常規(guī)機(jī)制與動(dòng)員機(jī)制，前者建立在分工明確、各司其職的組織結(jié)構(gòu)之上，體現(xiàn)為穩(wěn)定重復(fù)的官僚體制過(guò)程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各類例行活動(dòng)。［2］（p108）依賴于常規(guī)機(jī)制，執(zhí)法活動(dòng)具有穩(wěn)定性、程序性和可預(yù)期性?？茖芋w制內(nèi)的常規(guī)機(jī)制是規(guī)則之治的組織基礎(chǔ)，法治建設(shè)的目標(biāo)則是形成依托于常規(guī)機(jī)制的規(guī)則之治。與常規(guī)機(jī)制相對(duì)立，動(dòng)員機(jī)制則打破現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和程序規(guī)范。這在一定程度上彌補(bǔ)常規(guī)機(jī)制的治理困境，在短期內(nèi)具有良好的治理功效，但卻容易打破規(guī)則之治，不符合法治國(guó)家的目標(biāo)和價(jià)值。

針對(duì)集體化時(shí)期的“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”和改革初期的“嚴(yán)打”活動(dòng)，運(yùn)動(dòng)型治理范式具有較強(qiáng)的解釋效力。但中國(guó)社會(huì)具有多樣性和復(fù)雜性，同一性質(zhì)的治理模式可能在不同時(shí)期或國(guó)家結(jié)構(gòu)的不同層次表現(xiàn)出不同的結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，同時(shí)也可能內(nèi)含不同的制度邏輯和影響后果。［3］當(dāng)前廣泛存在的專項(xiàng)行動(dòng)同“嚴(yán)打”存在很大差異，已經(jīng)成為一種日常性、常規(guī)性的執(zhí)法機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法研究主要關(guān)注專項(xiàng)行動(dòng)的權(quán)力形態(tài)和法治風(fēng)險(xiǎn)，未能注意到專項(xiàng)行動(dòng)的組織邏輯和治理意涵?；鶎訄?zhí)法具有復(fù)雜性，執(zhí)法機(jī)制的選擇很大程度是執(zhí)法體制適應(yīng)執(zhí)法實(shí)踐的制度化結(jié)果。因而需要進(jìn)入基層執(zhí)法實(shí)踐中，分析專項(xiàng)行動(dòng)的組織機(jī)制和治理意涵。執(zhí)法實(shí)踐面臨一個(gè)巨型、復(fù)雜的基層社會(huì)，要確保執(zhí)法意圖的實(shí)現(xiàn)，確保國(guó)家權(quán)力穿透基礎(chǔ)社會(huì)，僅僅依靠常規(guī)性的執(zhí)法機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要依憑補(bǔ)充性機(jī)制。

在各類專項(xiàng)行動(dòng)中，公安專項(xiàng)行動(dòng)較為普遍，其所涉及的執(zhí)法事務(wù)與公民生命財(cái)產(chǎn)安全的相關(guān)性最高。文章擬以公安專項(xiàng)行動(dòng)為例展開研究。文章經(jīng)驗(yàn)材料主要來(lái)源于筆者在湖南、山西、湖北多地公安派出所的實(shí)地調(diào)研，具體包括兩個(gè)方面：一是對(duì)公安民警的半結(jié)構(gòu)性訪談，二是實(shí)際參與專項(xiàng)行動(dòng)。針對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)個(gè)案的深入研究目的在于揭示具有普遍性的執(zhí)法機(jī)制，“以個(gè)案來(lái)展示影響一定社會(huì)內(nèi)部之運(yùn)動(dòng)變化的因素、張力、機(jī)制與邏輯”。［4］（p23）好的個(gè)案研究可以“走出個(gè)案自身的狹小范圍，轉(zhuǎn)而站在宏觀場(chǎng)景，居高臨下地觀察具體的日常生活；同時(shí)藉由具體個(gè)案反觀宏觀因素，從而實(shí)現(xiàn)理論的重構(gòu)”。［5］（p130）

二、執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的發(fā)生機(jī)理

基層公安執(zhí)法的外部約束是專項(xiàng)行動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因。執(zhí)法發(fā)生在法律系統(tǒng)與生活世界的過(guò)渡地帶，受到法律世界與生活世界的雙重影響。執(zhí)法機(jī)制也是兩者互動(dòng)所形成的制度化結(jié)果，需要從這個(gè)角度分析專項(xiàng)行動(dòng)的產(chǎn)生原因。

（一）一線執(zhí)法的低可見性。

基層社會(huì)中的執(zhí)法活動(dòng)主要發(fā)生在科層體制的有效監(jiān)管之外。部分發(fā)生在公共空間的執(zhí)法活動(dòng)可以通過(guò)傳媒、上訪等因素進(jìn)入科層體制的監(jiān)督范圍；發(fā)生在私人空間、部門場(chǎng)所內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)則很難被上級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)和捕捉，執(zhí)法行為可見性低。秘密原則是公安執(zhí)法的主要原則之一，其含義為偵查活動(dòng)的內(nèi)容不對(duì)外公開，除當(dāng)事人以及相關(guān)關(guān)系人外，任何人不得介入偵查活動(dòng)，以避免偵查保密事項(xiàng)的泄露。［6］（p93）由于偵查秘密原則，公安執(zhí)法實(shí)踐中嫌疑人和案件以外的社會(huì)個(gè)體被隔絕在偵查、訊問活動(dòng)之外。民警大多采取背靠背訊問方式，使犯罪嫌疑人無(wú)法得知對(duì)方的訊問情況，從而防止嫌疑人之間相互串通；在案件報(bào)道中，公安部門只公布基本案情、辦案機(jī)構(gòu)等必要信息，避免公開偵查情況以及犯罪嫌疑人的個(gè)人信息。

執(zhí)法的低可見性意味著科層體制難以對(duì)一線執(zhí)法行為進(jìn)行全方位、全時(shí)段、全覆蓋的過(guò)程性控制，只能依據(jù)執(zhí)法卷宗這一執(zhí)法活動(dòng)所遺留的痕跡對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行事后審查，以實(shí)現(xiàn)對(duì)一線執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督與控制。但是執(zhí)法卷宗很多時(shí)候只反映了執(zhí)法前臺(tái)的情況，隱匿了發(fā)生在后臺(tái)的執(zhí)法行為，后者常常是執(zhí)法實(shí)踐的關(guān)鍵構(gòu)成。有民警坦言：“公安就是靠筆桿子，筆桿子硬，力度就大”。［7］（p58）一線執(zhí)法的低可見性使得上下級(jí)之間形成信息不對(duì)稱格局，承擔(dān)組織、激勵(lì)和控制一線執(zhí)法職責(zé)的上級(jí)機(jī)關(guān)難以獲得完備的執(zhí)法信息，只能在信息不完備的狀態(tài)下開展管理工作。信息不對(duì)稱格局弱化了科層體制內(nèi)部治理的效力，使得常規(guī)性機(jī)制陷入困境。例如，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)要求執(zhí)法活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)必須上網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公開、“陽(yáng)光執(zhí)法”，但由于難以捕捉到執(zhí)法信息平臺(tái)之外的執(zhí)法行為，此項(xiàng)措施在執(zhí)法一線難以有效落實(shí)。這一點(diǎn)也為學(xué)者所關(guān)注，有研究指出代理行為的低可見性是導(dǎo)致激勵(lì)不足與道德風(fēng)險(xiǎn)的重要原因。①相關(guān)研究參見：薛菁：《稅收選擇性執(zhí)法現(xiàn)象分析》，《中國(guó)行政管理》2010年第8期，第45-48頁(yè)；李濤：《警察的自由裁量權(quán)及其規(guī)制》，《湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第3期，第74-77頁(yè)。

（二）執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性。

執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性表現(xiàn)在多個(gè)方面。首先是執(zhí)法個(gè)案的延伸性。②“延伸性”一詞取自“延伸個(gè)案”司法，請(qǐng)參見M.Burawoy，The Extended Case Method，Sociological Theory，vol.16，no.1（March 1998），p4-33；朱曉陽(yáng)：《“延伸個(gè)案”與一個(gè)農(nóng)民社區(qū)的變遷》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)評(píng)論》第2卷，法律出版社2004年版。這是指執(zhí)法個(gè)案不是由一次矛盾沖突、一個(gè)明確的標(biāo)的所導(dǎo)致，而是有著復(fù)雜、廣泛的前因后果和社會(huì)背景，是“一個(gè)‘無(wú)窮無(wú)盡’的‘索引鏈’上的一環(huán)”。［8］（p116）很多執(zhí)法個(gè)案背后蘊(yùn)含了轉(zhuǎn)型時(shí)期所出現(xiàn)的深層治理問題。部分執(zhí)法個(gè)案涉及國(guó)家法律、社會(huì)政策的調(diào)整，指向基層社會(huì)內(nèi)部復(fù)雜、多元的利益結(jié)構(gòu)。［9］（p34）部分執(zhí)法個(gè)案所涉及的糾紛案情可能屬于“非常規(guī)性糾紛”。［10］（p3）部分執(zhí)法個(gè)案也可能涉及社會(huì)治理的剩余事務(wù)，處于治理框架的模糊地帶、交叉地帶和邊緣地帶。從這個(gè)角度講，基層執(zhí)法實(shí)質(zhì)是一種“綜合治理”的過(guò)程。通過(guò)將執(zhí)法權(quán)力、政策轉(zhuǎn)變?yōu)榕渲眯再Y源，進(jìn)行統(tǒng)籌和整合，化解糾紛矛盾，維護(hù)社會(huì)基本秩序。

其次是執(zhí)法事務(wù)時(shí)空分布的不均衡性。一方面，違法行為的發(fā)生與外部環(huán)境、社會(huì)因素具有密切關(guān)系。在特定時(shí)期內(nèi)，往往呈現(xiàn)出個(gè)別類型違法行為的高發(fā)態(tài)勢(shì)。例如在春節(jié)前后，通常是盜竊、搶奪、搶劫等侵財(cái)案件的多發(fā)時(shí)期；夏季往往是打架斗毆等違法行為的多發(fā)時(shí)節(jié)。另一方面，在不同時(shí)期，國(guó)家對(duì)于社會(huì)秩序的要求也存在很大差異。在“兩會(huì)”、大型賽事等特殊時(shí)期，國(guó)家對(duì)社會(huì)秩序的要求顯然高于平時(shí)，地方黨委政府往往要求公安機(jī)關(guān)加大執(zhí)法力度，增加執(zhí)法頻次，打擊違法行為，維護(hù)社會(huì)秩序。執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性凸顯了常規(guī)性機(jī)制的治理局限。執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化在實(shí)現(xiàn)權(quán)力分立制衡的同時(shí)，也提高了不同權(quán)力主體間相互協(xié)作的成本。針對(duì)具有延伸性的執(zhí)法個(gè)案，難以整合和配置充足的治理資源，實(shí)現(xiàn)糾紛矛盾的有效化解。

（三）執(zhí)法行為的伸縮性。

執(zhí)法行為發(fā)生在具體社會(huì)空間內(nèi)，執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的空間安排、力量格局對(duì)執(zhí)法主體的資源調(diào)動(dòng)能力產(chǎn)生很大影響，從而左右執(zhí)法行為。根據(jù)空間形態(tài)的不同，可以將社會(huì)空間分為街頭空間、窗口空間和社區(qū)空間。［11］（583）在窗口空間下，執(zhí)法主體處于有利位置，空間安排有利于執(zhí)法活動(dòng)的順利開展。在街頭空間和社區(qū)空間內(nèi)，執(zhí)法主體常常處于不利位置，空間安排削弱執(zhí)法主體的正式權(quán)威，提高執(zhí)法對(duì)象的“情境權(quán)威”。［12］（p89）例如，街頭空間具有開放性、不確定性，執(zhí)法者難以有效控制執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)。［13］（p20）街頭空間下執(zhí)法對(duì)象的抵制行為具有擴(kuò)散效應(yīng)，圍觀群體極易在傾向性的話語(yǔ)動(dòng)員下抵制執(zhí)法。執(zhí)法互動(dòng)是一種緊張狀態(tài)下的社會(huì)互動(dòng)，蘊(yùn)含潛在的暴力激發(fā)機(jī)制。［14］（p54）在社區(qū)空間內(nèi)，執(zhí)法對(duì)象往往處于主導(dǎo)地位，執(zhí)法對(duì)象的抵制行為很容易獲得社區(qū)共同體內(nèi)其他成員的聲援。社區(qū)內(nèi)部的互惠倫理，以及對(duì)執(zhí)法主體的排斥態(tài)度都有可能成為擴(kuò)散抵制行為的關(guān)鍵因素。

在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，執(zhí)法主體往往根據(jù)力量對(duì)比，依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)形勢(shì)，選擇嚴(yán)格執(zhí)法、折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)。由于工作環(huán)境危險(xiǎn)而緊張，理性的執(zhí)法者往往會(huì)巧妙地逃避“一線”，放棄法定職責(zé)。［15］（p26-29）執(zhí)法行為常常遵循合作的邏輯，以規(guī)避抵制行為的發(fā)生。執(zhí)法行為的選擇超越法定裁量邊界，呈現(xiàn)出伸縮性的特征。公安執(zhí)法活動(dòng)大多涉及對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行身體強(qiáng)制，對(duì)相關(guān)利益進(jìn)行重新分配，執(zhí)法互動(dòng)的對(duì)立性和沖突性更強(qiáng)。尤其在刑事執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法互動(dòng)的緊張程度更高，執(zhí)法成本極大，在遭遇抵制時(shí)，警察一線棄權(quán)的動(dòng)力更強(qiáng)。

一線執(zhí)法的低可見性、執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性、執(zhí)法行為的伸縮性都凸顯了科層組織的局限性。通過(guò)科層體制的常規(guī)性機(jī)制，往往難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家所要求的法治目標(biāo)和治理目標(biāo)。其一，執(zhí)法資源的有限性。執(zhí)法資源是執(zhí)法活動(dòng)的基礎(chǔ)，資源配置的狀態(tài)直接影響到執(zhí)法能力和執(zhí)法績(jī)效。在執(zhí)法事務(wù)復(fù)雜化的趨勢(shì)下，基層治理普遍面臨執(zhí)法資源不足的困境。在公安執(zhí)法領(lǐng)域表現(xiàn)為嚴(yán)重的“警力不足”、“案多警少”問題。其二，專業(yè)化執(zhí)法體制的局限性。執(zhí)法單位要根據(jù)本部門職責(zé)和其上級(jí)部門的要求來(lái)完成執(zhí)法工作。職能分化反映了科層制度的分工要求，也遵循了法治話語(yǔ)的權(quán)力制衡理念。科層體制賦予各個(gè)主體不同權(quán)力的同時(shí)，權(quán)力主體間也形成相對(duì)獨(dú)立的利益和偏好。不同權(quán)力主體間相互協(xié)作的成本提高，整合權(quán)力資源的難度加大。在基層執(zhí)法實(shí)踐中，出現(xiàn)執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化與執(zhí)法事務(wù)的延伸性之間的矛盾，僅僅依靠專業(yè)化的執(zhí)法權(quán)往往難以擺平理順、案結(jié)事了。其三，內(nèi)部治理的名實(shí)分離?？茖芋w制主要依靠文書來(lái)捕捉行政行為，通過(guò)卷宗管理來(lái)進(jìn)行部門治理。［16］（p76）針對(duì)一線行為的控制主要依賴于記錄執(zhí)法行為的文本材料。一線執(zhí)法行為的低可見性塑造了組織內(nèi)部的信息不對(duì)稱格局，從而削弱了組織內(nèi)部治理的效力。針對(duì)一線人員的棄權(quán)行為，組織系統(tǒng)往往無(wú)能為力。如何監(jiān)督和激勵(lì)街頭官僚常常成為科層體制的一項(xiàng)難題。

三、執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)踐形態(tài)

（一）專項(xiàng)行動(dòng)的運(yùn)作實(shí)踐。

專項(xiàng)行動(dòng)種類繁多，涵蓋公安執(zhí)法的方方面面，既包括以管理重點(diǎn)人口、治安防控為目標(biāo)的專項(xiàng)行動(dòng)，也包括以打擊違法犯罪活動(dòng)為內(nèi)容的專項(xiàng)行動(dòng)。前一類專項(xiàng)行動(dòng)有“社區(qū)戒毒人員集中清查專項(xiàng)行動(dòng)”、“嚴(yán)厲整治不依法登記和上傳信息旅館專項(xiàng)整治行動(dòng)”、“涉毒重點(diǎn)人員排查管控專項(xiàng)行動(dòng)”、“全縣公安機(jī)關(guān)打非治違消防安全專項(xiàng)行動(dòng)”。后一類專項(xiàng)行動(dòng)有“打擊‘黃、賭、毒’違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)”、“打擊多發(fā)性侵財(cái)違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)”等。以行動(dòng)涵蓋范圍為標(biāo)準(zhǔn)，公安專項(xiàng)行動(dòng)可以分為綜合型專項(xiàng)行動(dòng)與特殊型專項(xiàng)行動(dòng)。綜合型專項(xiàng)行動(dòng)涵蓋大部分執(zhí)法范疇，如某縣公安局于2013年開展“風(fēng)雷”行動(dòng)，行動(dòng)內(nèi)容主要包括打擊八類惡性暴力犯罪、多發(fā)性侵財(cái)犯罪、整治“黃賭”現(xiàn)象、打擊涉毒犯罪；開展追逃工作，整治以城鄉(xiāng)接合部、出租房屋、廢舊金屬回收站等重點(diǎn)區(qū)域，積極巡查中小旅館、留宿洗浴、出租房屋、網(wǎng)吧、娛樂場(chǎng)所等流動(dòng)人口落腳點(diǎn)和復(fù)雜場(chǎng)所，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人口的管控等。特殊型專項(xiàng)行動(dòng)涵蓋范圍較為狹窄，如上文所提到的“打擊‘黃、賭、毒’違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)”。

公安專項(xiàng)行動(dòng)的運(yùn)作過(guò)程包括四個(gè)階段：

第一，制定行動(dòng)方案。內(nèi)容主要包括行動(dòng)規(guī)劃、執(zhí)法重點(diǎn)、執(zhí)法量化考核表、設(shè)定完成期限。行動(dòng)方案將執(zhí)法任務(wù)按百分制量化分解。如在“平安”行動(dòng)中，某鎮(zhèn)派出所需完成刑拘侵財(cái)犯罪人數(shù)10人，打擊侵財(cái)團(tuán)伙數(shù)1個(gè)，破獲侵財(cái)案件數(shù)十起，三個(gè)部分各占40、40、20分。根據(jù)執(zhí)法量化考核表，制定專項(xiàng)行動(dòng)目標(biāo)預(yù)測(cè)表，以此作為評(píng)比排名的模板。

第二，實(shí)時(shí)評(píng)比排名。在行動(dòng)實(shí)施階段，公安部門根據(jù)各下屬單位在不同時(shí)期的任務(wù)完成情況，以目標(biāo)預(yù)測(cè)表為藍(lán)本，制作計(jì)分排名表，實(shí)時(shí)發(fā)布，對(duì)完成任務(wù)進(jìn)度緩慢的單位予以公開通報(bào)。例如在“平安行動(dòng)”中，某縣公安局前后分三次發(fā)布計(jì)分排名表，督促下屬大隊(duì)、派出所積極執(zhí)法。另外，縣公安局督察大隊(duì)對(duì)不認(rèn)真落實(shí)行動(dòng)部署、無(wú)正當(dāng)理由未完成目標(biāo)任務(wù)的單位將上報(bào)請(qǐng)局黨委批準(zhǔn)，嚴(yán)格問責(zé)。在派出所內(nèi)部，所長(zhǎng)召開所務(wù)會(huì)，部署安排執(zhí)法任務(wù)。在日常執(zhí)法實(shí)踐中，針對(duì)執(zhí)法指標(biāo)完成情況，所長(zhǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)督促。

第三，階段性總結(jié)。這個(gè)環(huán)節(jié)主要出現(xiàn)在綜合型專項(xiàng)行動(dòng)中，此類專項(xiàng)行動(dòng)周期長(zhǎng)，在行動(dòng)中期需要進(jìn)行總結(jié)。上述“風(fēng)雷”行動(dòng)前后持續(xù)八個(gè)月，該縣公安局將這一行為分為前后兩個(gè)階段，在第一階段結(jié)束之后進(jìn)行總結(jié)，發(fā)布總結(jié)報(bào)告。對(duì)任務(wù)完成好、排名靠前的單位通報(bào)表?yè)P(yáng)。并根據(jù)前一階段執(zhí)法情況，修改行動(dòng)方案，確定第二階段的執(zhí)法重點(diǎn)。

第四，行動(dòng)總結(jié)。專項(xiàng)行動(dòng)一般持續(xù)1-3個(gè)月，大的綜合型專項(xiàng)行動(dòng)則持續(xù)3個(gè)月以上。在行動(dòng)結(jié)束之后，公安部門對(duì)行動(dòng)完成情況進(jìn)行匯總，制作行動(dòng)排名表，根據(jù)排名先后分別給予不同的現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，并通報(bào)表?yè)P(yáng)。如果專項(xiàng)行動(dòng)是承接上級(jí)公安部門的專項(xiàng)任務(wù)，行動(dòng)完結(jié)后，下級(jí)部門將行動(dòng)完成情況上報(bào)，上級(jí)部門根據(jù)下級(jí)公安部門任務(wù)完成情況，評(píng)比排名，獎(jiǎng)優(yōu)誡后。

（二）專項(xiàng)行動(dòng)的特點(diǎn)。

第一，執(zhí)法指標(biāo)化。專項(xiàng)行動(dòng)將執(zhí)法任務(wù)量化，執(zhí)法被化約為數(shù)字指標(biāo)。執(zhí)法部門根據(jù)執(zhí)法指標(biāo)完成情況，對(duì)一線執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行考核。設(shè)定破案數(shù)量、處理嫌疑人數(shù)量和罰款金額往往是公安專項(xiàng)行動(dòng)執(zhí)法指標(biāo)的主要類型。例如，在某縣“平安行動(dòng)”中，縣公安局要完成“刑事拘留侵財(cái)犯罪嫌疑人63名，打擊侵財(cái)犯罪團(tuán)伙6個(gè)，侵財(cái)犯罪破案率達(dá)到20%”的任務(wù)目標(biāo)。在該縣開展的另一項(xiàng)打擊黃賭毒違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)中，行動(dòng)方案將執(zhí)法任務(wù)分為“掃黃禁賭”和“緝毒偵查”兩個(gè)項(xiàng)目類別。在掃黃禁毒項(xiàng)目?jī)?nèi)，某鎮(zhèn)派出所需完成任務(wù)：刑事拘留1人，行政拘留5人，查處場(chǎng)所1個(gè)；在緝毒偵查項(xiàng)目?jī)?nèi)，該鎮(zhèn)派出所需完成任務(wù)：破獲毒品案件2起、捕訴1人、強(qiáng)制隔離戒毒1人，社區(qū)戒毒2人。［7］

執(zhí)法指標(biāo)的選擇主要來(lái)源于三個(gè)方面：一是承接上一級(jí)公安部門的任務(wù)指標(biāo)。根據(jù)轄區(qū)治安局勢(shì)與部門警力狀況，執(zhí)法指標(biāo)從上往下層層分解，下派到基層公安派出所。公安派出所是承接執(zhí)法指標(biāo)，完成執(zhí)法任務(wù)的基礎(chǔ)力量。作為中間層的縣、市級(jí)公安局是承接、下派執(zhí)法指標(biāo)，監(jiān)督執(zhí)法指標(biāo)完成情況的中介單位。二是承接地方黨政部門的中心工作。地方黨政部門的中心工作大多牽扯到治安領(lǐng)域。為在短時(shí)期內(nèi)為提高治理績(jī)效，地方黨政部門往往將各項(xiàng)治理目標(biāo)進(jìn)行打包，冠以特定名稱，如“平安建設(shè)”、“法治＊省”，通過(guò)黨委會(huì)議下派目標(biāo)任務(wù)，在體制內(nèi)部進(jìn)行政治動(dòng)員，在短期時(shí)提高治理功效。公安部門承接中心工作中涉及治安的執(zhí)法目標(biāo)，通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)，將指標(biāo)分解下派至一線執(zhí)法人員。三是根據(jù)轄區(qū)治安形勢(shì)。根據(jù)特點(diǎn)時(shí)期違法行為的發(fā)生態(tài)勢(shì)，以及群眾反映集中、強(qiáng)烈的治安問題，設(shè)定執(zhí)法任務(wù)，開展專項(xiàng)行動(dòng)。例如，在節(jié)假日期間，公安部門往往采取針對(duì)多發(fā)性侵財(cái)案件的專項(xiàng)行動(dòng)，集中警力打擊盜竊、搶奪、搶劫等違法行為，抑制侵財(cái)違法活動(dòng)的高發(fā)態(tài)勢(shì)。

第二，建立執(zhí)法錦標(biāo)賽。分解下派執(zhí)法指標(biāo)后，上級(jí)公安部門通過(guò)評(píng)比排名、獎(jiǎng)優(yōu)誡后的方式鼓勵(lì)和促進(jìn)一線執(zhí)法單位圍繞指標(biāo)展開競(jìng)賽，相互爭(zhēng)勝，形成一種執(zhí)法錦標(biāo)賽機(jī)制。［17］（p54）在專項(xiàng)行動(dòng)中，根據(jù)同一級(jí)不同單位任務(wù)完成情況評(píng)比排名，在同級(jí)部門之間嵌入錦標(biāo)賽關(guān)系，形成同級(jí)部門間相互爭(zhēng)勝的格局。跨越多個(gè)層級(jí)的公安專項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)執(zhí)法任務(wù)層層分解，在橫向不同部門之間建構(gòu)關(guān)系。依托公安行政體制內(nèi)部的格、職、級(jí)設(shè)置，形成對(duì)下級(jí)部門的有效激勵(lì)與動(dòng)員。專項(xiàng)行動(dòng)所設(shè)置的競(jìng)爭(zhēng)性關(guān)系實(shí)際上以科層體制為依托，并在一定程度上強(qiáng)化科層體制內(nèi)的控制力度。

錦標(biāo)賽機(jī)制的運(yùn)行依賴于科層體制內(nèi)部上下級(jí)間的依附關(guān)系。這種依附關(guān)系為錦標(biāo)賽機(jī)制提供組織基礎(chǔ)。下級(jí)部門主管同上級(jí)部門存在經(jīng)濟(jì)依附、晉升依附和關(guān)系依附。一是在行動(dòng)終期，上級(jí)公安部門根據(jù)任務(wù)完成情況予以下級(jí)部門主管、一線民警現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。部門主管的福利待遇同執(zhí)法指標(biāo)完成情況相掛鉤。二是執(zhí)法任務(wù)完成情況是部門主管政績(jī)的主要內(nèi)容，與其升遷相掛鉤。例如，在某縣公安局，“刑偵工作年終考評(píng)，排到倒數(shù)第一就扣錢，連續(xù)2年倒數(shù)第一所領(lǐng)導(dǎo)2年內(nèi)不考慮提拔?！保?］（p57）三是在公安隊(duì)伍內(nèi)部人際交往層面，是否可以完成破案指標(biāo)是評(píng)價(jià)部門主管工作能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。行動(dòng)任務(wù)完成情況差，說(shuō)明部門主管缺乏領(lǐng)導(dǎo)才能，缺乏組織、協(xié)調(diào)和激勵(lì)執(zhí)法的能力。這樣的主管，每次行動(dòng)，排名總在后面，會(huì)在公安隊(duì)伍內(nèi)抬不起頭。

第三，軟程序約束。專項(xiàng)行動(dòng)使得完成執(zhí)法指標(biāo)成為民警的一線目標(biāo)，遵循法定程序成為二線目標(biāo)。執(zhí)法激勵(lì)和執(zhí)法約束之間存在一定程度的張力。完全約束形態(tài)下的執(zhí)法活動(dòng)，嚴(yán)格限縮民警執(zhí)法的裁量空間，降低執(zhí)法的靈活性。寬疏不等的違法構(gòu)成要件設(shè)置，為證據(jù)的證明能力、證明力、證明標(biāo)準(zhǔn)懸置了不同的要求，而不同的證明能力、證明力、證明標(biāo)準(zhǔn)要求為偵查活動(dòng)提出了不同的偵查難度，設(shè)置了不同的執(zhí)法成本和收益。［18］（p221）針對(duì)程序、證明標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)調(diào)，會(huì)提高執(zhí)法的成本和難度，弱化打擊違法犯罪活動(dòng)的力度，削弱警力的使用效能。為完成執(zhí)法指標(biāo)，程序性的要求會(huì)相應(yīng)弱化，以降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法收益。

目前公安專項(xiàng)行動(dòng)中的執(zhí)法約束呈現(xiàn)出一種結(jié)果導(dǎo)向的軟控制形態(tài)。結(jié)果導(dǎo)向是指執(zhí)法約束遵循“屬地管理”原則，強(qiáng)調(diào)“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。部門主管要為一線民警的執(zhí)法不規(guī)范行為承擔(dān)監(jiān)管不嚴(yán)的責(zé)任。一線執(zhí)法可見性低，一線人員擁有廣泛的自由裁量權(quán)，上級(jí)公安部門只能依據(jù)執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行控制。專項(xiàng)行動(dòng)的執(zhí)法控制實(shí)質(zhì)上是一種軟約束，上級(jí)部門的執(zhí)法約束與懲罰具有一定彈性。針對(duì)未被曝光，沒有引發(fā)巨大反響，且情節(jié)輕微的執(zhí)法不規(guī)范行為，上級(jí)公安部門傾向于采取“睜一只眼閉一只眼”的策略。部門內(nèi)部的反向控制關(guān)系也可能進(jìn)一步強(qiáng)化程序的軟約束形態(tài)。加大執(zhí)法約束，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法不規(guī)范行為的懲罰力度，會(huì)降低一線民警執(zhí)法積極性，甚至可能產(chǎn)生一線人員的退場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。①2015年2月-3月，筆者在關(guān)中某鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所調(diào)研發(fā)現(xiàn)，年輕協(xié)警往外流動(dòng)的意愿很強(qiáng)，所長(zhǎng)形容協(xié)警隊(duì)伍是走一批換一批，這已經(jīng)成為目前基層派出所的一個(gè)突出問題。在傳媒的報(bào)道中，也可以發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象。參見魏永忠：《警察離職現(xiàn)象是公安管理面臨的新問題》，http：//www.wj001.com/news/focus/2016-01-28/1171958.html。為激勵(lì)民警執(zhí)法，完成行動(dòng)任務(wù)，部門主管傾向于弱化程序約束。

四、執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)的組織功能與法治風(fēng)險(xiǎn)

（一）建立目標(biāo)管理責(zé)任制，激勵(lì)一線執(zhí)法。

在專項(xiàng)行動(dòng)中，目標(biāo)管理責(zé)任制是執(zhí)法指標(biāo)的落地機(jī)制。它是指執(zhí)法機(jī)關(guān)將所確立的執(zhí)法總目標(biāo)進(jìn)行量化和分解，形成一套指標(biāo)體系，以此作為對(duì)一線執(zhí)法組織進(jìn)行考評(píng)、獎(jiǎng)懲、管理的依據(jù)。根據(jù)專項(xiàng)行動(dòng)的四個(gè)階段，目標(biāo)管理責(zé)任制包括在行動(dòng)方案中設(shè)定執(zhí)法目標(biāo)，通過(guò)執(zhí)法錦標(biāo)賽來(lái)督導(dǎo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，在行動(dòng)總結(jié)中根據(jù)目標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)定、考核和獎(jiǎng)懲。由于一線執(zhí)法的低可見性，目標(biāo)管理責(zé)任制并不是圍繞執(zhí)法過(guò)程，而是指向執(zhí)法結(jié)果，通過(guò)結(jié)果控制來(lái)規(guī)避執(zhí)法過(guò)程中的代理不足和道德風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)上級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)所要達(dá)到的治理目標(biāo)。結(jié)果控制在一定程度上緩解了過(guò)程控制的不足，規(guī)避了信息不對(duì)稱格局對(duì)組織內(nèi)部治理的負(fù)面影響。

馬特蘭德根據(jù)執(zhí)行性質(zhì)的沖突性和模糊性建立矩陣模型，區(qū)分出四種不同性質(zhì)的執(zhí)行：沖突性和模糊性都低的行政執(zhí)行，沖突性高、模糊性低的政治執(zhí)行，沖突性低、模糊性高的試驗(yàn)性執(zhí)行，沖突性和模糊性都高的象征性執(zhí)行。［19］（p621）公安執(zhí)法活動(dòng)目標(biāo)明確，模糊性低。執(zhí)法具有決斷性，執(zhí)法意味著法律意志對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活的調(diào)控，對(duì)利益格局的調(diào)整，因而具有很大沖突性。在執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)，執(zhí)法行為具有較強(qiáng)的伸縮性。尤其是在刑事執(zhí)法過(guò)程中，執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜、危險(xiǎn)度高、執(zhí)法壓力大，民警更容易出現(xiàn)一線棄權(quán)問題。少量的棄權(quán)行為并不會(huì)對(duì)社會(huì)秩序產(chǎn)生影響，但棄權(quán)行為逐漸積累，則可能危及社會(huì)秩序。借助于目標(biāo)管理責(zé)任制，一線執(zhí)法的彈性空間被壓縮，執(zhí)法人員的棄權(quán)偏好與沖動(dòng)受到抑制，執(zhí)法人員的積極性和主動(dòng)性得到提高。例如，命案?jìng)善茖ｍ?xiàng)行動(dòng)可以實(shí)現(xiàn)警力整合、全警聯(lián)動(dòng)，凝集精神，激勵(lì)與動(dòng)員民警投入復(fù)雜的執(zhí)法活動(dòng)中。［20］（p106）以基礎(chǔ)工作為內(nèi)容的公安專項(xiàng)行動(dòng)可以推動(dòng)治安防范工作、信息收集工作、人口管理工作的開展，為公安執(zhí)法奠定基礎(chǔ)。

（二）動(dòng)員執(zhí)法力量，整合執(zhí)法資源。

科層組織內(nèi)不同職能部門的能力、資源、權(quán)限相對(duì)有限，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜化的執(zhí)法事務(wù)。非公安執(zhí)法部門，缺乏人身強(qiáng)制權(quán)，在遭遇暴力抗法時(shí)無(wú)能為力，需要公安部門配合。執(zhí)法對(duì)象的訴求指向其他部門，超出執(zhí)法部門的管轄范圍，執(zhí)法活動(dòng)的順利開展取決于多部門有效協(xié)作。部分事務(wù)執(zhí)法成本高，單個(gè)部門的能力、資源和權(quán)限十分有限，也需要多部門協(xié)作?？茖芋w制內(nèi)橫向不同職能部門間缺乏隸屬關(guān)系，形成“煙囪型”結(jié)構(gòu)，各個(gè)部門在職能、資源、信息和利益方面都存在差異，部門間一致行動(dòng)成本高。根據(jù)覆蓋范圍，專項(xiàng)行動(dòng)可以分為部門內(nèi)專項(xiàng)行動(dòng)與跨部門專項(xiàng)行動(dòng)。前者在部門內(nèi)部開展，動(dòng)員部門內(nèi)部的人力、權(quán)力資源，完成專項(xiàng)行動(dòng)所設(shè)定的執(zhí)法目標(biāo)和任務(wù)。公安專項(xiàng)行動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)110指揮中心常常是公安部門內(nèi)部專項(xiàng)行動(dòng)的發(fā)起和組織機(jī)關(guān)，動(dòng)員交通民警、治安民警、刑偵民警、巡警等警力相互合作。與此相關(guān)的專項(xiàng)行動(dòng)包括路面設(shè)卡盤查、打擊“黃、賭、毒”專項(xiàng)行動(dòng)等。跨部門專項(xiàng)行動(dòng)在不同職能部門之間展開，通過(guò)開展聯(lián)合執(zhí)法，整合不同部門的執(zhí)法力量，將不同部門的執(zhí)法權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ下?lián)合執(zhí)法活動(dòng)順利開展，實(shí)現(xiàn)行動(dòng)目標(biāo)的配置性資源。跨部門專項(xiàng)行動(dòng)通常由地方黨委政府組織，通過(guò)黨委會(huì)議，將執(zhí)法任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎稳蝿?wù)，借助于黨委體制，打破職能部門之間的科層區(qū)隔，在短時(shí)期內(nèi)提升執(zhí)法活動(dòng)的治理功效，彌合執(zhí)法權(quán)專業(yè)化與執(zhí)法事務(wù)延伸性之間的張力。

專項(xiàng)行動(dòng)聚焦特定執(zhí)法目標(biāo)，在時(shí)空內(nèi)重新分配執(zhí)法資源，提升執(zhí)法資源的配置效率，緩和執(zhí)法資源不足所產(chǎn)生的治理困境。執(zhí)法指標(biāo)的設(shè)置往往根據(jù)特定時(shí)期的治安形勢(shì)，根據(jù)違法行為在時(shí)空內(nèi)的分布狀態(tài)。專項(xiàng)行動(dòng)成為一種執(zhí)法資源的重新配置機(jī)制，提高執(zhí)法行為的針對(duì)性、指向性和靈活性。群眾集中反映的問題也會(huì)影響執(zhí)法任務(wù)的設(shè)置。根據(jù)群眾需求，分配執(zhí)法資源。執(zhí)法活動(dòng)不僅是法律執(zhí)行活動(dòng)，也是一項(xiàng)群眾工作，需要回應(yīng)群眾需求，滿足群眾愿望。在執(zhí)法過(guò)程中需要遵循群眾路線這一政治和組織原則?？茖芋w制內(nèi)的向上負(fù)責(zé)機(jī)制弱化了一線執(zhí)法工作的回應(yīng)性，一線執(zhí)法人員往往奉行“多一事不如少一事”的官僚主義態(tài)度。專項(xiàng)行動(dòng)扭轉(zhuǎn)了執(zhí)法主體的消極性，提高了執(zhí)法活動(dòng)的回應(yīng)性和能動(dòng)性。專項(xiàng)行動(dòng)也是治理主體實(shí)現(xiàn)治理意圖的重要機(jī)制。執(zhí)法任務(wù)通常是地方黨委政府中心工作的組成部分。中國(guó)國(guó)家治理具有主動(dòng)性，具有宏大的治理藍(lán)圖，長(zhǎng)遠(yuǎn)的治理目標(biāo)。上述治理目標(biāo)表現(xiàn)為一段時(shí)期內(nèi)地方黨委政府的中心工作，專項(xiàng)行動(dòng)則是地方中心工作在執(zhí)法環(huán)節(jié)的落地機(jī)制。

（三）拓展執(zhí)法職能，重塑條塊關(guān)系。

科層組織具有一定的保守性，難以及時(shí)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型。在不同發(fā)展時(shí)期，基層社會(huì)治理對(duì)科層體制形態(tài)具有不同的需求。在不同治理領(lǐng)域，科層體制形態(tài)也存在很大差異。這集中表現(xiàn)在職能權(quán)限與條塊關(guān)系兩個(gè)方面。首先，現(xiàn)代社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)逐漸成為承擔(dān)治理責(zé)任的核心主體，是社會(huì)治理的主要力量。治理責(zé)任的擴(kuò)大表現(xiàn)為部門職能權(quán)限的拓展和延伸。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)，專項(xiàng)行動(dòng)是延伸基層執(zhí)法職能，擴(kuò)張執(zhí)法權(quán)限的重要方式。以基層派出所為例。在改革之前，以城市人口管理為內(nèi)容的戶籍工作一直是公安派出所的主要工作類型。［21］（p51）在“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)中，治安工作、刑偵工作取代戶政工作，成為派出所的主要執(zhí)法類型。①在這一時(shí)期，派出所承擔(dān)了50%-80%的刑事案件偵破任務(wù)，發(fā)揮著“小刑警隊(duì)”的作用。參見：人民公安編輯部：《全國(guó)公安派出所工作會(huì)議》，《人民公安》1999年Z1期，第70頁(yè)；翟永太、梁悅林：《解放思想的實(shí)踐——記河南省唐河縣公安局刑偵體制改革》，《人民公安》2001年第9期，第14-18頁(yè)。在社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的背景下，伴隨以基礎(chǔ)工作為內(nèi)容的專項(xiàng)行動(dòng)的開展，人口管理、消防安全、特殊場(chǎng)所管理等基礎(chǔ)工作逐漸成為派出所的重要執(zhí)法類型，初步形成“一警多能”的格局。專項(xiàng)行動(dòng)的周期性進(jìn)行，專項(xiàng)行動(dòng)的臨時(shí)任務(wù)例行化為常規(guī)的執(zhí)法職能。

另外，專項(xiàng)行動(dòng)也會(huì)重塑科層組織內(nèi)部的條塊關(guān)系，以適應(yīng)社會(huì)治理的需求。改革時(shí)期，公安組織制度建設(shè)經(jīng)歷先分權(quán)、后集權(quán)的歷程。［22］（p33）改革初期，公安組織呈現(xiàn)出“條塊結(jié)合，以塊為主”的形態(tài)。這一時(shí)期多次開展的“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)具有運(yùn)動(dòng)式治理特征，以“書記動(dòng)員、三長(zhǎng)（法院院長(zhǎng)、公安局局長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)）商量、集中抓捕”為主要內(nèi)容?！皣?yán)打”運(yùn)動(dòng)圍繞特定治理目標(biāo)，由地方黨委牽頭，打破橫向部門之間的科層壁壘，整合執(zhí)法力量，對(duì)一線公安民警進(jìn)行政治動(dòng)員?！皣?yán)打”運(yùn)動(dòng)的組織形態(tài)和這一時(shí)期公安組織的分權(quán)化制度密切相關(guān)。反之，“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)也在一定程度上進(jìn)一步強(qiáng)化了地方黨委和政府對(duì)同級(jí)公安機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。與“嚴(yán)打”運(yùn)動(dòng)不同，專項(xiàng)行動(dòng)內(nèi)部的控制關(guān)系從橫向部門之間轉(zhuǎn)移到公安組織內(nèi)部上下級(jí)之間。公安專項(xiàng)行動(dòng)提高了上級(jí)公安部門對(duì)一線執(zhí)法的干預(yù)能力，公安組織內(nèi)部逐漸形成職責(zé)同構(gòu)的上下級(jí)關(guān)系，組織的縱向一體化程度加強(qiáng)。從這個(gè)角度講，專項(xiàng)行動(dòng)構(gòu)成科層體制為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型而進(jìn)行制度改革與創(chuàng)新的主要機(jī)制。［23］（p67）

（四）改變執(zhí)法邏輯，提高選擇性執(zhí)法與暴力執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)一方面彌補(bǔ)了常規(guī)性機(jī)制在應(yīng)對(duì)復(fù)雜執(zhí)法事務(wù)時(shí)的治理困境，同時(shí)也產(chǎn)生較強(qiáng)的法治風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)行動(dòng)改變執(zhí)法的行為邏輯，完成任務(wù)指標(biāo)成為執(zhí)法主要目標(biāo)。專項(xiàng)行動(dòng)促使執(zhí)法活動(dòng)更為積極、主動(dòng)，充分發(fā)揮出法律在調(diào)整基層公共生活與私人生活中的作用。但是執(zhí)法邏輯的轉(zhuǎn)變也可能提高選擇性執(zhí)法和暴力執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)。公安專項(xiàng)行動(dòng)將執(zhí)法任務(wù)量化，執(zhí)法被化約為數(shù)字指標(biāo)。專項(xiàng)行動(dòng)中，作為委托方的上級(jí)公安部門只關(guān)注民警是否完成任務(wù)指標(biāo)，這賦予一線民警很大的選擇空間。在執(zhí)法過(guò)程中，他們可以選擇執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法時(shí)機(jī)。這為選擇性執(zhí)法提供了廣泛的組織空間。

受專項(xiàng)行動(dòng)影響，民警執(zhí)法遵循從人到案的邏輯：抓獲嫌疑人→獲取口供→收集證據(jù)→制作執(zhí)法文本→拘留/罰款。在這個(gè)過(guò)程中，獲取口供是執(zhí)法的起點(diǎn)，其他證據(jù)都需要圍繞口供來(lái)收集，口供是決定執(zhí)法成敗的關(guān)鍵性因素。在執(zhí)法實(shí)踐中，大部分嫌疑人都是“抓現(xiàn)行”、“撿死狗”，民警雖然確認(rèn)了嫌疑人的違法犯罪事實(shí)，但只掌握少量證據(jù)。很多嫌疑人都是流竄作案、多次作案。民警通過(guò)審訊，套取口供，可以深挖“余罪”，然后“按圖索驥”，依次搜集證據(jù)，建構(gòu)證據(jù)鏈條，提高破案率，形成戰(zhàn)果，盡快完成專項(xiàng)行動(dòng)的任務(wù)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“抓一個(gè)打一伙，破一起帶一串”。從人到案邏輯塑造了口供的重要性，形成對(duì)暴力執(zhí)法的強(qiáng)大激勵(lì)。如果不從根本上改變這一執(zhí)法邏輯，即使在法律規(guī)定上弱化口供的證明力，強(qiáng)化非法證據(jù)排除規(guī)則，也難以改變執(zhí)法實(shí)踐中口供的“證據(jù)之王”地位。

五、結(jié)論與啟示

專項(xiàng)行動(dòng)在一定程度上延續(xù)了新中國(guó)的政法傳統(tǒng)，是動(dòng)員型政治在執(zhí)法領(lǐng)域的體現(xiàn)。在治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，專項(xiàng)行動(dòng)逐漸成為一種彌合常規(guī)性機(jī)制與基層社會(huì)之間張力的補(bǔ)充性機(jī)制?；鶎由鐣?huì)執(zhí)法的復(fù)雜性凸顯出常規(guī)性機(jī)制的局限性。作為一種補(bǔ)充性機(jī)制，專項(xiàng)行動(dòng)通過(guò)建構(gòu)目標(biāo)責(zé)任制和執(zhí)法錦標(biāo)賽機(jī)制，整合執(zhí)法資源、激勵(lì)一線執(zhí)法，來(lái)應(yīng)對(duì)一線執(zhí)法的低可見性，執(zhí)法事務(wù)的復(fù)雜性和執(zhí)法行為的伸縮性。周期性開展專項(xiàng)行動(dòng)，臨時(shí)性任務(wù)例行化為常規(guī)職能，階段性縱向動(dòng)員關(guān)系科層化為職責(zé)同構(gòu)關(guān)系，在科層體制內(nèi)部實(shí)現(xiàn)制度改革和創(chuàng)新。從這個(gè)角度看，專項(xiàng)行動(dòng)與常規(guī)性機(jī)制并非對(duì)立和替代關(guān)系，而是補(bǔ)充關(guān)系。專項(xiàng)行動(dòng)在常規(guī)性機(jī)制出現(xiàn)治理困境的地方發(fā)揮作用，依托于常規(guī)性機(jī)制發(fā)揮作用，在周期性實(shí)踐過(guò)程中逐漸例行化為常規(guī)性機(jī)制，兩者相互促進(jìn)、相互融合。

在基層社會(huì)，專項(xiàng)行動(dòng)成為一種適用廣泛的執(zhí)法機(jī)制。這種執(zhí)法機(jī)制彌合了常規(guī)性機(jī)制的治理局限。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型背景下，常規(guī)性機(jī)制與基層社會(huì)的張力可能進(jìn)一步擴(kuò)大，法律系統(tǒng)與生活世界的不適配性可能進(jìn)一步加強(qiáng)，專項(xiàng)行動(dòng)的適用空間將會(huì)進(jìn)一步延伸，社會(huì)治理對(duì)專項(xiàng)行動(dòng)的需求進(jìn)一步擴(kuò)大。但是，專項(xiàng)行動(dòng)過(guò)程中的結(jié)果控制導(dǎo)向不符合法治體系中的程序主義要求，專項(xiàng)行動(dòng)也可能催生暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等執(zhí)法不規(guī)范行為，危及公民合法權(quán)益，危害基層社會(huì)秩序。在法治建設(shè)背景下，專項(xiàng)行動(dòng)的合法性危機(jī)不斷加大。另外，專項(xiàng)行動(dòng)例行化之后，其組織功能可能弱化，陷入文牘主義、形式主義窠臼，出現(xiàn)“以文對(duì)文”的現(xiàn)象。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)趨勢(shì)下，既需要加大制度改革，防治專項(xiàng)行動(dòng)的法治風(fēng)險(xiǎn)，更需要看到基層執(zhí)法的復(fù)雜性，理解專項(xiàng)行動(dòng)的發(fā)生機(jī)理，充分認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)行動(dòng)的組織功能和治理意涵。在法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中，規(guī)避或者削弱專項(xiàng)行動(dòng)的法治風(fēng)險(xiǎn)和專項(xiàng)行動(dòng)例行化之后的形式主義趨向；同時(shí)繼續(xù)發(fā)揮專項(xiàng)行動(dòng)的組織功能，彌補(bǔ)常規(guī)性機(jī)制的治理局限，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。

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責(zé)任編輯 申 華

D631

A

1003-8477（2016）08-0038-08

于龍剛（1988—），男，吉林大學(xué)國(guó)家“2011計(jì)劃”·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心博士研究生。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究”（15AFX008）的研究成果。