吳顯寶

【摘要】面對資源趨緊、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，黨的十八屆三中全會《決定》提出，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。這是一個新的審計課題，本文從森林生態(tài)保護的角度列舉數(shù)據(jù)說明我國森林資源現(xiàn)狀，分析自然資源資產(chǎn)審計的背景，闡述了此項審計工作的重要意義，并提出了四點建議，以期為開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供理論參考。

【關鍵詞】森林生態(tài)保護 自然資源資產(chǎn) 離任審計

自然資源是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎，主要包括礦產(chǎn)、土地、森林、草原、濕地、水、海洋、野生動植物等資源。我國自然資源由于被過度利用，生態(tài)失衡的現(xiàn)象日益凸顯，為促進生態(tài)修復，提高環(huán)境質(zhì)量，保護好我們美麗的家園，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制?！北救酥R面有限，現(xiàn)僅以森林資源為例，針對自然資源資產(chǎn)審計談一些個人的見解，以供大家相互交流探討。

一、我國森林資源現(xiàn)狀與自然資源資產(chǎn)審計的背景

2014年國家林業(yè)局和統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布的《中國森林資源核算報告》顯示：第八次全國森林資源清查期末，全國林地資源資產(chǎn)實物存量3.10億公頃，其中森林面積2.08億公頃，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積164.33億立方米。全國林地林木資源資產(chǎn)總價值21.29萬億元，每年提供的主要生態(tài)服務價值達12.68萬億元，按照2012年末全國人口13.54億人計算，相當于我國國民人均擁有森林財富1.57萬元，每年提供了人均0.94萬元的森林生態(tài)服務。全國森林生態(tài)系統(tǒng)每年涵養(yǎng)水源量達807.09億立方米，相當于近15個三峽水庫的設計庫容量；年固土量為81.91億噸，大約相當于我國11條主要河流年土壤侵蝕總量的11倍；年固碳總量為4.02億噸，相當于14.74億噸二氧化碳，按每人每年7噸的二氧化碳排放水平計算，森林的固碳量可抵消2億多人每年的二氧化碳排放量。這些數(shù)據(jù)表明，森林作為重要的自然資源，不僅蘊藏著巨大的綠色財富，而且是“最公平的公共產(chǎn)品”和“最普惠的民生福祉”。

經(jīng)過改革開放30多年的持續(xù)快速發(fā)展，我國已躍升為世界第二大經(jīng)濟強國，但是，傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式存在隱性的資源過度利用，導致諸多社會經(jīng)濟問題。這些問題，特別是環(huán)境問題，威脅著人類的健康和生存，損害了子孫后代的利益。就森林破壞來說，我國近幾年平均每年損失流失林地200多萬畝，超限額采伐森林7000多萬畝，亂砍濫伐、違法獵捕等林業(yè)案件多發(fā)。這些突出問題的發(fā)生，地方黨委政府領導及林業(yè)部門主管領導對森林資源資產(chǎn)總量和質(zhì)量應負有重要責任。因此，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計勢在必行，這是對環(huán)境保護的一種重視，也是一種很明顯的制度進步。

二、對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計的重要意義

對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，是推進生態(tài)文明制度建設、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要舉措。2013年11月中央印發(fā)的《關于開展“四風”突出問題專項整治和加強制度建設的通知》要求糾正“唯GDP論英雄”，通知還強調(diào)：干部的政績，不能只顧“顯性”實力發(fā)展、形象工程、政績工程，不能以犧牲土地、環(huán)境、資源、百姓利益等“隱性”實力為代價。由此不言而喻，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計意義重大，主要體現(xiàn)在三個方面：一是有利于領導干部樹立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，鞭策各級領導干部踐行綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的經(jīng)濟發(fā)展思路，為生態(tài)文明建設作出更大貢獻，為子孫后代留下天藍、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境；二是有利于增強領導干部的環(huán)境責任意識，守法盡責，嚴守生態(tài)紅線，加強對資源消耗的監(jiān)管；三是有利于客觀評價領導干部的政績，真實揭露領導干部履行經(jīng)濟責任同時所產(chǎn)生的資源問題，以便進行追責。

三、開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的幾點建議

（一）明確審計目標，把握審計重點

目前，自然資源資產(chǎn)審計工作剛起步，審計目標不宜定位太高。筆者認為，試點階段開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的目標是：摸清資源“家底”，強化領導干部對生態(tài)文明建設的責任意識，建立健全自然資源保護、開發(fā)、利用與監(jiān)管等相關法規(guī)制度，為建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制提供決策依據(jù)。

開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計應把握的重點是資源的管理保護、開發(fā)利用。審計審查的重點內(nèi)容包括：污染物排放總量控制制度、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度等制度的建立和執(zhí)行情況；自然資源培育、管理、保護措施落實情況及資金投入使用效益情況；開發(fā)利用資源的消耗量及植被恢復情況；能以實物量反映或經(jīng)濟價值量化的自然資源資產(chǎn)的增減變化及剩余情況。就森林資源而言，審計重點內(nèi)容是：第一，審查貫徹執(zhí)行國家關于林業(yè)建設及發(fā)展方針政策的情況；第二，審查森林保護各項措施是否落實到位；第三，審查年度造林任務完成情況；第四，審查森林覆蓋率、森林蓄積量每年的增長目標是否完成；第五，審查年度森林采伐、火災、病害等損失林地林木面積是否控制在限額和可控指標內(nèi)；第六，重點建設項目征占用林地是否經(jīng)過嚴格審批，有無非法占用林地的問題；第七，審查林業(yè)專項資金的管理使用是否合理合規(guī)及產(chǎn)生的效益情況；第八，審查育林基金、森林資源補償費、植被恢復費收繳使用情況以及占用林地后的植被恢復情況。

（二）構建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計是加強生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容，是對經(jīng)濟責任審計制度的補充和完善，也是落實領導干部新的政績考核機制的具體舉措。應當借此契機建立自然資源資產(chǎn)核算制度和追責賠償制度，完善自然資源保護制度、開發(fā)利用制度、環(huán)境治理制度和生態(tài)修復制度，創(chuàng)新科學規(guī)范的自然資源統(tǒng)計調(diào)查制度，從而構建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。

（三）建立自然資源信息管理系統(tǒng)

開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，必須做好數(shù)據(jù)資料儲備，建立自然資源信息管理系統(tǒng)。要圍繞自然資源統(tǒng)計監(jiān)測指標體系，通過實地調(diào)查、訪談詢問、儀器測量采集基礎數(shù)據(jù)，并充分運用現(xiàn)代科技手段和科學的統(tǒng)計分析方法計算出自然資源資產(chǎn)的重要指標數(shù)據(jù)。據(jù)此建立規(guī)范化、標準化的自然資源信息管理數(shù)據(jù)庫，同時登記自然資源資產(chǎn)增減變化的統(tǒng)計臺賬。環(huán)保、國土、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)等多部門要密切溝通配合，做到自然資源信息共享，加強數(shù)據(jù)質(zhì)量核對、評估和檢查，以便審計部門能夠有效利用自然資源資產(chǎn)的相關信息，最終達到合理評價領導干部任期內(nèi)對自然資源資產(chǎn)管理保護和科學利用的責任。就森林資源數(shù)據(jù)來說，林業(yè)部門要利用好森林資源連續(xù)調(diào)查、規(guī)劃設計調(diào)查的基礎數(shù)據(jù)和第八次全國森林資源清查結果，建立森林資源數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，全面掌握森林資源現(xiàn)狀及生態(tài)質(zhì)量，為完善森林資源資產(chǎn)核算及其資產(chǎn)負債表編制提供真實可靠的基礎數(shù)據(jù)。

（四）探索自然資源資產(chǎn)負債表編制的工作思路

目前，如何編制自然資源資產(chǎn)負債表尚處于探索階段，筆者認為，只要自然資源資產(chǎn)可以計量，就可以編制自然資源資產(chǎn)負債表。對于市場機制決定自然資源資產(chǎn)配置的，可采用重置成本法、市場法、收益法評估其價值；對于純粹公益性的生態(tài)環(huán)境保障資源，不能開發(fā)利用，可采取資源恢復費用法、替代產(chǎn)品價值法、假想市場法（即假想你希望得到什么樣的補償或支付多少錢才愿意放棄對某項資源資產(chǎn)的所有權和使用權）等方法衡量生態(tài)系統(tǒng)服務及環(huán)境資源價值。因此，通過搜集整理自然資源的信息資料，將一些重要的自然資源量化為“數(shù)量、質(zhì)量、價值量”指標的自然資源資產(chǎn)負債表也是可行的，可以按以下思路分步實施。

1.試點階段以編制自然資源“數(shù)量”指標為主的資產(chǎn)負債表。在自然資源核算理論框架下，以自然資源管理部門統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎，按照“期初存量+本期增加量-本期減少量=期末存量”的平衡關系編制自然資源資產(chǎn)負債表。在表中列示：自然資源資產(chǎn)的期初存量，本期增量（例如新培育、新發(fā)現(xiàn)、自然增長等），本期減少量（例如開發(fā)利用、自然減少、人為損失等）和期末存量，對比領導干部任期期末與期初自然資源資產(chǎn)的增減變化。這樣形成的自然資源資產(chǎn)負債表可以反映出某一時點自然資源資產(chǎn)的“家底”。

2.總結試點經(jīng)驗，編制自然資源“數(shù)量、質(zhì)量”雙重指標的資產(chǎn)負債表。表中除反映自然資源資產(chǎn)實物量指標外，還要反映生態(tài)系統(tǒng)服務和環(huán)境功能的質(zhì)量指標，比如水環(huán)境質(zhì)量、空氣環(huán)境質(zhì)量、土壤環(huán)境質(zhì)量的變化情況等。通過定量與定性分析，可以準確把握經(jīng)濟主體對自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復情況及其行為對環(huán)境的影響與破壞情況。

3.努力探索，時機成熟時，編制自然資源“數(shù)量、質(zhì)量、價值量”完整指標的資產(chǎn)負債表。編制報表時，應對列入審計范圍的自然資源分別編制資產(chǎn)負債表。例如森林資源資產(chǎn)負債表應反映出領導干部任期期初和離任時，該地區(qū)林地及森林面積、森林覆蓋率、森林蓄積量、天然林和人工林所占比重大小、公益林和商品林所占比重大小、森林中野生和人工養(yǎng)殖的動植物等所具有的顯性價值，以及森林涵養(yǎng)水源、凈化空氣、防風固沙、生物多樣性等環(huán)境服務及其功能的潛在價值。最后將土地、林業(yè)等資源管理主管部門的報表進行合并。這樣形成的自然資源資產(chǎn)負債表可綜合評價：領導干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)的實物及其價值的增加量、消耗量，離任時自然資源資產(chǎn)的剩余量，以及自然資源的優(yōu)化程度與惡化程度等。

四、結語

要讓領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作全面展開，并收到應有的效果，必須加快推進自然資源資產(chǎn)管理體制改革，規(guī)范相關法律法規(guī)，進一步完善自然資源資產(chǎn)核算理論框架和內(nèi)容，充實生態(tài)服務核算指標，不斷提高核算的精確度和精細度，確立科學的自然資源實物量核算和價值量核算方法。最終形成一個與國家統(tǒng)計制度銜接的自然資源資產(chǎn)核算和負債表編制的方法體系框架。為開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計提供有力的組織保障和制度支持。

參考文獻

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[2]國家林業(yè)局和統(tǒng)計局.《中國森林資源核算報告》.2014.

[3]蔡春，畢銘悅.關于自然資源資產(chǎn)離任審計的理論思考[J].審計研究，2014（06）.